我国公共图书馆立法相关问题研究

■谢增毅

公共图书馆对个人和社会发展具有重要意义。近年来，我国制定公共图书馆法的呼声很高，公共图书馆立法的程序也已经启动。2011年《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》为我国文化发展、繁荣以及文化立法的完善指明了方向和目标。但当前人们对公共图书馆立法的意义及其必要性的认识还不足，影响了公共图书馆立法的进程。本文结合当前立法的背景，探讨公共图书馆立法的意义，重点分析公共图书馆立法的必要性，并考察立法的主要内容，以推动我国公共图书馆法的立法进程。

一、公共图书馆立法的意义、现状和背景

当前，我国公共图书馆立法的程序已经启动，立法也面临难得的机遇，应抓住有利时机，加快公共图书馆立法。

(一)公共图书馆及其立法的意义

公共图书馆的重要作用不言而喻。《联合国教科文组织公共图书馆宣言(1994)》①指出，“公共图书馆，作为人们寻求知识的重要渠道，为个人和社会群体进行终身教育、自主决策和文化发展提供了基本条件。”

在我国，公共图书馆作为公共文化机构至少在以下方面发挥了重要作用:第一，收藏图书，记载、保存和传承文化和文明成果。图书馆的首要功能是收藏图书，通过收藏图书记载、保存文化成果，从而起到传承文化和文明成果的作用。第二，传播文化和信息。图书馆通过收藏和开放图书，为公众提供文化产品，可以传播文化和信息，教育公众，为科研和创作提供便利，提高公众的文化水平，保障公民的文化权利。第三，通过图书馆对图书和相关产品的收集、整理、加工和研究，可以有效开发和利用图书资源，提高文化产品的可得性和便利使用，满足公众和读者的各种需求。因此，图书馆作为公共文化机构和设施，在保留文化遗产、传承文明、教育公众、提高公众文化水平等方面发挥了独特的作用。因此，加强图书馆建设，充分发挥图书馆的作用，不仅关系个人的发展，更关系整个民族和国家的文化遗产保护和文化水平提高，对于我国文化建设和公众文化权利的实现具有重要意义。

党的十七大以来，我国公共文化服务体系建设包括图书馆建设取得了明显成就。截至2010年底，全国共有公共图书馆2884个，比上年增加34个，图书总藏量6.17亿册 (件)，同比增长5.5%;全年共发放借书证2019.52万个，同比增长15.4%;全国平均每万人拥有公共图书馆面积由2009年的63.7平方米提高至67.2平方米。[1]虽然我国图书馆建设取得显著成就，但是，图书馆建设和图书馆事业发展仍然面临发展不均衡、政府责任不到位、服务体系不完善、功能定位不清晰、人员结构不合理等问题。[2](P10－11)因此，我国应加快图书馆建设，通过立法以及其他手段解决目前图书馆建设中存在的问题，努力推进图书馆建设和图书馆事业的发展。

(二)公共图书馆立法的现状和背景

近年来，制定公共图书馆法的呼声很高。《公共图书馆法》立法工作在2008年11月正式启动，由中国图书馆学会和国家图书馆牵头。2009年11月初，在中国图书馆学会年会期间，《公共图书馆法》草案“讨论稿”首次征求界内人士意见。2010年3月，草案的“征求意见稿”由文化部办公厅发至相关部委和各省、市、自治区文化厅局，征求意见。[3](P1－2)有关图书馆的立法步伐加快。我国文化部门积极推动公共图书馆立法，起草了《公共图书馆法(草案送审稿)》，并报送国务院法制办。地方性图书馆立法工作有序开展，截至2012年6月，各地已出台10部地方性图书馆法规。业务规范化建设取得新进展，《乡镇综合文化站管理办法》、《公共图书馆建设用地指标》和《公共图书馆建设标准》正式颁布，2012年5月，《公共图书馆服务规范》正式实施，公共文化机构标准规范体系日益完善。[1]

当前，包括公共图书馆法在内的文化立法面临难得的发展机遇。2011年《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出，“加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面法律法规，提高文化建设法制化水平。”值得关注的是，2012年6月我国发布的《国家人权行动计划(2012－2015)》强调，实施《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》，采取有力措施，加快公共文化设施建设，促进文化事业发展，丰富人民文化生活，保障公民文化权利，该《计划》还明确指出，“加强文化立法。研究制定公共图书馆法、博物馆条例等法律法规……”因此，公共图书馆立法有望近期成为我国率先制定通过的新的文化立法。②

虽然公共图书馆立法在文化系统已得到启动，但公共图书馆立法还没有进入全国人大的立法进程，社会各界对公共图书馆立法的重要性和必要性的认识仍有不足。且由于公共图书馆立法的研究主要由图书馆和信息情报界开展，法学界对图书馆立法的研究寥寥无几。因此，我们有必要从法学角度论证公共图书馆立法的必要性及立法重点，以期推动我国公共图书馆立法。

二、公共图书馆立法的必要性

(一)明确政府职责，确保国家对图书馆事业的投入

《联合国教科文组织公共图书馆宣言(1994)》指出，“公共图书馆原则上应该免费提供服务。建立公共图书馆是国家和地方政府的责任。必须专门立法维持公共图书馆，并由国家和地方政府财政拨款。图书馆应该是继承文化、传递信息、扫盲和长期教育战略的基本组成部分。”可见，通过立法明确政府对公共图书馆的投入十分必要。

近年来，我国公共图书馆建设取得巨大成就。截止到2011年，全国共有县级以上独立建制公共图书馆2952个，文化馆(含群艺馆)3285个，乡镇(街道)文化站40390个，基本实现了“县有图书馆、文化馆，乡有综合文化站”的建设目标。国家、省、市、县、乡、村六级公共文化设施网络基本建立。[1]但我国文化事业的投入特别是图书馆事业的投入还很不足。据测算，按照国际人均收入和支出平均标准，我国文化消费支出总量应该达到4万亿元以上，而目前尚不足1万亿元，缺口非常大。具体到图书馆，2010年全国图书馆人均藏书量0.46册，远远低于国际图书联合会人均1.5～2.5册的标准。[1]与每1.5公里半径内设置一所图书馆，平均2万人左右拥有一所公共图书馆的国际标准相比，中国平均45.9万人才拥有一所公共图书馆。[4](P66)具体到政府职责，有些地方政府对发展公共图书馆事业的认识不到位，责任不到位，保障措施不到位，公共图书馆事业没有随地方经济的发展而同步发展，最终导致经济发展没有带来人民文化生活品质的提升。[2](P10)

(二)促进地区和城乡服务均等化，保证公民平等享受文化权利

受经济发展水平、自然环境条件、历史文化传统等多种因素影响，我国文化发展存在着较大的地区差异。从2010年全国文化投入和公共文化发展程度看，东部地区人均文化事业费最高，中部地区15.64元，只相当于全国水平的64.9%。尽管西部地区人均文化事业费23.8元，高于中部地区，但仍低于全国平均水平。究其原因，东部地区主要是由于当地经济发展水平较高，地方财政投入较多，西部地区则更多地得益于中央的转移支付。[1]具体到图书馆，地区之间的投入很不平衡。以东部地区和西部地区县级公共图书馆的平均水平比较，2004年东部的财政拨款是西部的3.2倍，2007年扩大到3.6倍;2004年东部馆均购书费是西部的9倍，2007年扩大到22.6倍;2007年天津人均公共图书馆藏书是河南、安徽的5.8倍。江苏省2008年公共图书馆购书费总额为6008万元，广东省为9723万元，中部的河南省为1281万元，西部的青海省仅有128万元。[2](P10)

除此之外，我国在文化建设包括图书馆建设方面仍存在城乡的严重不平衡。从文化投入看，2010年，全国文化事业费323.06亿元，其中农村投入116.41亿元，仅占36.0%;从公共文化看，2010年，主要服务于农村的1532家县图书馆图书总藏量10819.4万册，仅占全国图书馆总藏量的17.5%;2010年新购藏量400.3万册，占13.5%，公用房屋建筑面积214.8万平方米，占23.9%;总流通人次6287万人次，占19.2%。[1]政府对农村的投入远远低于对城市的投入。

图书馆事业城乡不平衡的现象应该引起关注。我国现有的图书馆主要建在城市，很多区县只有一个图书馆，但区县面积大，人口多，许多偏远地区特别是农民事实上很难使用和享受图书馆的服务。为解决农民群众“买书难、借书难、看书难”的问题，新闻出版总署联合七个部门于2007年发布了《关于印发 ＜农家书屋工程实施意见＞的通知》，启动实施“农家书屋”工程。“农家书屋”工程的主要任务是为广大农民普及科技知识，传播先进文化，提供精神食粮，体现人文关怀，努力满足广大农村群众最基本的精神文化需求和日益增长的多层次、多方面文化消费需要。每一“农家书屋”原则上可供借阅的实用图书不少于1000册，报刊不少于30种，电子音像制品不少于100种 (张)，各地可根据本地区的实际情况，因地制宜，灵活掌握。③虽然“农家书屋”工程部分解决了农民买书难、借书难、看书难的问题，但“农家书屋”的图书以及提供的相应服务与公共图书馆的服务存在明显差异，农民的一些文化需求难以得到满足。

事实上，由于城市的文化设施较好，城市居民收入较高，个人获取信息的能力更强，个人可以通过其他途径获得图书馆的部分服务。而农村的文化设施相对不发达，农民使用和享受图书馆之外的文化设施和文化服务的机会较少、能力较弱。因此，我国应通过立法，加强农村图书馆建设，切实提高图书馆对农民的服务水平，这对于促进农民读书用书，开启智慧，活跃和丰富文化生活，改善农村文化环境，提高农民整体素质、文化生活质量和农村文明程度，促进城乡文化服务均等化具有重要意义。

(三)完善管理体制、整合图书馆资源

目前，我国图书馆大体上分为公共图书馆、高等院校图书馆、科研院所图书馆三大系统，分属文化部、教育部、科技部等部门领导。除此之外，还有军事系统、工会系统等分管的图书馆。这种各自为政、条块分割的系统图书馆[4](P67)，由于管理体制和工作职能等差异使不同图书馆间重复建设、难以资源共享，不同系统图书馆的权利义务和服务水平也缺乏统一标准。而且，随着新闻出版总署主导的“农家书屋”工程的推出，“农家书屋”的规模越来越大，目前全国已经建成农家书屋50余万家，还有9万多家农家书屋正在紧锣密鼓地配送。[5]“农家书屋”和城镇公共图书馆如何实现资源共享、彼此协作也需通过立法推进，以实现资源整合和优化配置。

不仅不同系统图书馆彼此封闭的管理体制造成了图书馆资源的浪费，不同省、市、自治区之间图书馆的资源共享和彼此关系也需要立法加以理顺。目前我国一些省市通过图书馆立法制定了图书馆的权利义务和服务标准，但不同地区的立法在图书馆的管理体制、经费保障、信息资源建设、服务标准、人事制度、呈缴本制度等方面差异很大，[6](P11－13)既不利于图书馆事业的发展，也不利于读者权利的保障。

因此，我国应通过立法，理顺目前不同部门和地区图书馆事业各自为政的局面，充分利用图书馆资源、实现资源共享、统一服务标准。

(四)制定公共图书馆法是许多国家的通行做法

目前世界上已有60多个国家，先后颁布了250多部图书馆法律法规。自20世纪50年代起，除发达国家，印度、加纳、尼日利亚、坦桑尼亚等亚洲、非洲的发展中国家，也相继制定了图书馆法。可见，无论发达国家还是发展中国家，都十分重视图书馆的立法工作。[4](P65)

美国是世界上最早制定公共图书馆法的国家，美国联邦政府早在1956年就出台了一部全国性图书馆法——《图书馆服务法》，这是第一个国家级图书馆法。此后，根据图书馆事业的发展和实际需要，该法又被多次修订，逐步获得完善。目前，法令中涉及图书馆的内容都被合并到最新的联邦图书馆法——《图书馆服务与技术法》当中。[7](P84－85)俄罗斯于1994年通过了《图书馆事业联邦法》。为配合《图书馆事业联邦法》对图书馆事业的调节，俄罗斯图书馆协会于1999年开始积极参与制定相关的标准和规范，先后颁布了《俄罗斯图书馆员职业伦理准则》(1999)、《公共图书馆业务标准》(2001)、《俄罗斯图书馆协会公共图书馆宣言》、《市政教育公共图书馆的资源保障及图书馆网组建基础标准》以及《俄联邦中心及市政公共图书馆方志工作指南》等。[8](P45－46)日本有关图书馆事业的国家立法目前共有三部:《国立国会图书馆法》(1948年)、《图书馆法》(1950年)和《学校图书馆法》(1953年)，其中《图书馆法》是一部专门规范公共图书馆的法律。日本的公共图书馆事业被纳入社会教育范畴。自1950年《图书馆法》颁布至今，60年间已有过18次修订，1999年和2008年两次修订被认为是最重要的修订。[9](P75－76)可见，发达国家甚至一些发展中国家都非常重视图书馆立法。

三、我国公共图书馆立法的主要内容

图书馆虽然是我国文化领域相对较窄的领域，但其中涉及一些重要的制度以及法律关系需要全国性立法加以明确，这也是公共图书馆立法的基本内容。

(一)图书馆的设立标准和设立程序。作为公共文化机构，图书馆提供的服务具有公益性，其服务质量和水平对公众具有广泛影响，图书馆的设立不仅应该积极，也应稳妥，符合相关门槛和要求，不应随意设立。而关于图书馆的设立标准和设立程序只能通过全国性立法加以明确。

(二)图书馆的定位以及图书馆和读者、公众的关系。公共图书馆的公共文化机构性质应当在权威性的立法中得到确认，这是图书馆运行的前提。立法必须明确公共图书馆的公益性，不以营利为目的，为读者提供免费的服务。同时，图书馆和读者及公众之间的法律关系，图书馆使用者的基本权利和义务，也应加以明确。例如，我国“台湾图书馆法”规定图书馆用户具有“公平、自由、适时及便利地获取图书信息权益”(第7条)。[10](P24)图书馆作为公共文化机构，应该为所有公众开放，公众不分地域、民族、性别等均有权享受公共图书馆提供的服务，图书馆没有正当理由不得拒绝为公众或部分群体开放或提供服务。

(三)图书馆、读者、作者、出版商之间的版权关系。图书馆在提供服务的过程中，面临着出版商、作者版权与图书馆提供服务、读者使用的版权问题。特别是随着图书馆的数字化，图书馆更多地开发和使用数字资源为读者和其他公众服务，如何平衡作者、出版商、图书馆和读者的关系越来越重要。图书馆在对馆藏资料利用、传播作品中涉及作品利益的调整，如馆藏资料复制的限制，图书馆应读者的请求进行的复制，图书馆为收藏目的进行的复制等等都涉及版权法的问题。[11](P1)这些问题只能通过全国性的立法加以解决。

(四)呈缴本制度。呈缴本制度是保证图书馆完整保存和收集国家或地区出版物的重要保证，是各国图书馆法的通行规定，我国现有地方图书馆法规也对此做出了相关规定。但不同地区在呈缴时间、数量、处罚措施上不尽相同。总体而言，我国公共图书馆呈缴本制度执行状况不佳。以省级公共图书馆为例，缴送率超过20%的为数不多，相当数量的省级图书馆的收缴率基本为零。[6](P13)

各地呈缴本制度差异以及实施不佳的现象值得反思。呈缴本制度从法律上讲属于强制赠与制度，类似于行政法上的“征收制度”，对出版商和作者而言是一种利益损失。因此，宜通过立法明确出版商的义务及其范围，以实现公共利益和企业利益的平衡。由于呈缴本制度对出版商和作者利益的直接影响，有些国家甚至通过专门立法规定呈缴本制度。例如，俄罗斯于1994年通过两个联邦法律——《图书馆事业法》和《呈缴本法》，为实现宪法保护俄罗斯联邦公民以任何合法方式利用信息建立了最重要的先决条件。2008年，俄罗斯修改《呈缴本法》以完善呈缴本体系，并给出文献的基本概念:记录任何形式信息的物质载体。[12](P10－11)可见呈缴本制度的重要性。因此，我国有必要就呈缴本制度进行立法规定。

(五)任职资格和人事制度。目前，各地方图书馆法规根据各省、市、自治区的实际情况，对图书馆工作人员提出了不同要求。深圳、广西、内蒙古、河南等八部地方性法规确立实行馆长负责制，明确了图书馆日常业务的具体责任人。八部地方法规对工作人员的学历、上岗培训、考核做出明确规定。[6](P12)上海、深圳、浙江、江苏等10个省、市、自治区对馆长的任职条件(如职称、工作年限、职位数)做出了规定，湖北、河南、山东三省仅规定“馆长应当具有较高的科学文化素养、专业技术水平和组织管理能力”。由于对图书馆馆长及其工作人员的资格要求类似于行政法上的行政许可，不符合现实需求我国应通过立法加以设定。

根据上述分析，结合我国国情，我国图书馆立法应重点包括以下内容:第一，政府对图书馆的职责。图书馆立法应明确政府在图书馆设立和运行中的职责，特别是财政投入的职责，明确政府和公共图书馆之间的关系，以及社会公众参与图书馆事业发展的基本政策。第二，公共图书馆的性质、功能、定位和设立标准。立法必须明确公共图书馆的公共文化机构性质和地位。第三，公共图书馆使用者的权利义务。作为公共图书馆机构的使用者，应享有自由、公平、免费接受服务的权利，立法应细化使用者的具体权利，同时，也应明确使用者的一般义务。第四，图书馆服务的一般标准。应当对图书馆应提供服务的主要内容、基本标准、服务对象和时间等基本内容作出规定。第五，不同图书馆之间的关系。不同类型图书馆以及不同图书馆之间的关系应在立法中得到明确。应规定不同图书馆之间的互借、互助和资源共享方面的内容。第六，与图书馆有关的版权问题。应当在图书馆法中明确图书馆以及读者的版权使用和限制的规则，平衡图书馆、出版者、作者和读者等各方面的利益。第七，呈缴本制度。应当明确出版商缴送图书和其他文献的数量、缴送时间和方式以及违反义务的法律后果。第八，图书馆相关人员任职资格和人事制度。我国应通过立法明确图书馆负责人和工作人员的基本任职要求和职责。

四、结语

公共图书馆涉及政府、图书馆、使用者、公众等诸多复杂主体，因此我国应通过立法促进和规范图书馆的运行，保护图书馆使用者和图书馆的权利，明确政府职责。作为典型的公共文化机构，公共图书馆立法不仅可以促进图书馆事业自身的发展，而且可以为其他公共文化机构包括文化馆、博物馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化机构的立法提供有益的经验，还可以为将来制定一部统一的公共文化机构法或者公共文化机构促进法甚至公共文化促进法打下坚实的基础。而且，当前我国文化领域的法治建设非常薄弱，公共图书馆法的出台可以为文化领域的法治完善写上浓墨重彩的一笔，这对于加快我国文化领域的法治化进程具有十分重要的意义。

注释:

①《联合国教科文组织公共图书馆宣言(1994)》于1994年10月29日由联合国教科文组织、国际图联发布。

②我国文化领域长期以来主要依靠政策调整，目前在文化领域，只有《文物保护法》、《非物质文化遗产法》、《著作权法》等数量极少的法律。

③参见新闻出版总署等部门公布的《“农家书屋”工程实施意见》，2007年3月。

[1]文化部.2010年全国文化发展基本情况[EB/OL].中国政府网，http://www.gov.cn/test/2012－04/11/content_2110583.htm.

[2]杨玉麟.《公共图书馆法》立法基础与必要性研究[J].中国图书馆学报， 2010，(186).

[3]李国新.《公共图书馆法》立法进展[J].图书馆建设，2010，(10).

[4]闫智勇.我国图书馆立法困难的主要问题研究[J].图书与情报，2010，(6).

[5]王岩镔等.依托于“农家书屋工程计划”:大力推动全民阅读[EB/OL].新闻出版总署网页，http://www.gapp.gov.cn/cms/html/44/624/201206/758351.html，2012－07－25.

[6]刘振华.我国地方公共图书馆法比较研究[J].图书馆学研究，2011，(10).

[7]肖明，杨楠.美国图书馆法探析[J].图书馆，2011，(5).

[8]宋振佳.俄罗斯图书馆法发展概况及其启示[J].图书馆论坛， 2010，(4).

[9]李国新.日本公共图书馆立法[J].中国图书馆学报， 2011，(2).

[10]黄燕妮.我国台湾图书馆法及其影响[J].图书馆理论与实践，2008，(5).

[11]冯晓青，胡梦云.图书馆、档案馆、教育机构等的复制行为的著作权调整[J].图书馆理论与实践，2011，(11).

[12]王林军.俄罗斯的立法历程及对我国的启示[J].图书馆工作与研究，2011，(9).