近代中国的殖民城市

■张利民

进入近代以后，中国一度出现了几座殖民城市，其主要表征是:由外国列强根据不平等条约占领并建立，统治者由占领者宗主国任命，设置了立法、司法和执法等各种管理机构;而且，他们对城市的统治不是局部的，而是整个城区。以此特质来看，近代以来的殖民城市有两种类型。其一，被英国等长期占领和统治的香港、澳门;其二，被列强占领后，根据不平等条约取得了所谓“合法”身份的城市，如哈尔滨、大连、青岛和威海。①本文从城市史尤其是城市行政管理的角度，叙述第二种类型殖民城市的建立和收回过程，分析其共性，评判其在中国城市发展，特别是构建以城市为行政单位管理机构等方面的客观影响。

一、殖民城市的设立与中国政府的收回

哈尔滨、大连、青岛和威海都是侵略者逼迫清政府签订不平等条约后建立的殖民城市。

哈尔滨是沙俄修筑中东铁路后建立的城市。日本觊觎中国东北后，李鸿章为牵制日本，代表清政府于1896年与沙俄签订了《中俄密约》，其中有允许沙俄在东北修建铁路的条款。随即，沙俄逼迫清政府签订了《中俄合办东省铁路公司合同章程》等，根据实地勘察，1898年4月将哈尔滨确定为铁路工程局的驻地，中东铁路局也由海参崴迁此，使之成为中东铁路的中枢。在沙俄制定的修筑铁路计划中首项内容就是以哈尔滨为中心，同时向东、西、南三线施工，干线和支线在此交汇。随着沙俄修筑中东铁路的扩展，哈尔滨作为铁路附属地的面积不断扩大，从最初的不过5平方公里，1900年扩展到98.32平方公里，1902年经与清政府交涉，调整为61.5平方公里，其绝大部分是哈尔滨的市街，到1922年俄管哈尔滨市的建成区扩展到10～15平方公里，聚集了工厂、商场、银行，以及文化教育和娱乐设施。[1](P42、P47－49)俄国十月革命后，北京政府正式将中东铁路附属地改称东省特别区，1926年3月解散了沙俄的哈尔滨自治公议会，9月成立了哈尔滨特别市。从此，哈尔滨成为中国政府管辖的城市。

大连和旅顺是先后被俄国和日本强占后形成的殖民城市。大连湾是中国北方海上交通要道和海防要地，1875年李鸿章在旅顺修筑炮台和船坞，建成北洋水师的基地。中日黄海海战后，日军在大连湾登陆，占领了辽东半岛，在各地设定行政区划，设立行政署，发布了行政管理规则，实行军事殖民统治。1895年依据不平等条约，辽东半岛被割让给日本。不久，日本政府听从俄、德、法三国政府的“劝告”，放弃了对辽东半岛的占领。1897年沙俄借德国占领胶州湾之机，由太平洋舰队强占了旅顺、大连和金州等地，遂迫使清政府与其签订了《旅大租地条约》等，大连沦为殖民城市。1905年日俄战争后，日本占领旅顺和大连，其管理机构和规则基本是沙俄的模式。1931年后日本占领东北全境，大连成为日本在东北重要的经济中心，直到1945年日本投降后大连才随同东北恢复了中国主权。

青岛居南北洋之中，是兵家必争之地，一些人建议开辟胶澳为军港，“以巩固国防，而杜外患”[2](P119)。但清政府只驻军四营，修建了栈桥，主要是供应军舰的物资和煤水。德国早就勘查了胶州湾，认为是“在军事上与经济上乃最适宜(德国)的地点”[3](P159)，“只有将胶州作为一个自由港然后才能达到那种商业发展，而那样的商业发展乃我们(德国)居留该处的主要目的”[3](P218)。1897年11月德国以山东巨野事件为借口，武力侵占了胶州湾。翌年德国强迫清政府签订了《胶澳租借条约》，从此胶州湾成为德国的殖民地。1914年底，日本军队借第一次世界大战强占了青岛，对青岛继续实行了长达八年的殖民统治。第一次世界大战后，中国政府和民众强烈要求日本归还青岛，1922年初华盛顿会议期间中日两国代表签订了《解决山东悬案条约》及附件，经反复谈判，遂于年底收回了青岛。

威海也是海防口岸，旁边的刘公岛是北洋水师驻地，1898年德军占领青岛后，英国强迫清政府同意将“山东省之威海卫及附近之海面租与英国”，租期25年，范围包括刘公岛、威海卫，以及“威海全湾沿岸以内十英里地方”。[4](P782－783)经过堪界，该租借地范围为东西长26英里，南北宽18英里，含315个村落，约17万人。在此范围内，除了威海卫城内由文登县派员管理外，其余约288平方英里的土地，一切行政、税收等全部事宜皆由英国殖民者管理。[5](P10)1901年，统治当局宣布威海为自由贸易港，兴建码头、马路和货栈，并以武力强占田地、廉价强购土地房产，扩大统治范围。威海的收回也是在1921年底的华盛顿会议上提出的，经过数十次谈判，终于在1930年10月中英两国正式签订了《中英交收威海卫专约》及其协定，规定将英国威海租借地及界内所有英租期间一应设施，均无偿交还中国。至此，威海结束了长达32年的英国殖民统治。[6](P626－627)

二、殖民城市在行政管理等方面的共同性

哈尔滨、青岛等作为殖民城市的时间参差不齐，少则近20年，多则长达半个世纪，国别不尽相同，统治手段亦有差异，但是作为近代中国的殖民城市，尤其在城市行政管理方面还是有一定共同性的。

首先，从城市性质看是统治的殖民化。这些城市的管理者，都是占领者宗主国任命的，即由殖民者直接管理。在哈尔滨，沙俄自1898年就开始在中东铁路局主导下“由俄工程师史特洛夫斯基筹画哈尔滨城市地点，设置工程管理处应用房屋”[7](P154)，建立市政管理机构，1903年非法组织了哈尔滨市公共事业管理委员会，1907年后成立了哈尔滨自治市，组成了由俄国人把持的自治公议会，规定理事长非俄籍不得选举，并设立了法院和监狱，形成了集立法、司法和执法合一的管理机构。在旅大，沙俄军队在旅顺登陆后，立即建立了军政合一的军政部，部长为太平洋舰队司令官;不久，沙皇擅自颁布了《暂行关东州统治规则》，将旅大租借地的行政建制提高到关东州，相当于沙俄的省级，其最高长官为海军中将阿列克谢耶夫，由陆军大臣和海军大臣管辖。日本占领旅大等地区后建立的统治机构经过多次调整。最初是隶属于日军的军政署，将校级军官为军政委员，军队最高长官兼任军政署长，均由日本东京大本营直接任命。1905年10月成立了关东总督府，翌年撤销总督府，成立了关东都督府，都督为日本天皇亲任，由陆军大将或中将担当，接受外务大臣的监督。1919年4月日本天皇颁布敕令实施关东厅官制，即把原先都督府军政合一的管理改为关东军司令部和关东厅的军政分治。在青岛，德国政府成立了总督府，任命德军海军大佐为胶澳总督，直属德国皇帝。日本在青岛的统治具有军事管制的特征，军政署由日军中佐为委员长，后又成立了守备军司令部，由日军中将为司令官，直接隶属于日本天皇。在威海，英军设立了临时行政署，由海军司令官兼任行政署长官，1900年改为由殖民部直接管辖，正式组成了威海卫行政长官署，官署所有职员均由英国人担任。

其次，这些城市从一出现其称谓就是城市，如哈尔滨市、大连市等，并有较为具体的管辖范围。

在哈尔滨，1906年底沙俄颁布了《民政组织大纲》;设立了哈尔滨自治市，公布的《自治会章程》规定，有权征收房铺捐、车马捐、住所捐、“城市病院医治捐”、公共娱乐场捐，成立市议会和董事会，议长兼董事会董事长，董事长执行机关，其管辖范围经与中方多次争执后确定为9500垧，包括码头区和新城区[7](P144－154、P164)。在旅大，沙俄将其管辖范围划分为旅顺市、大连市、金州市、貔子窝四个市。根据《旅顺市暂时管理规则》，设有市参议会和市政府，市参议会是议事机关，市政府是执行机关，其长官称为市长，同时也兼任参议会议长。大连则是沙俄财政部直辖的特别市，管辖区域内分市区和郊区两大部分，市区内又分为欧罗巴、行政和中国人三个区，以下为市街;郊区分为老虎滩和沙河口两个区，其管理机构有市参议会、市政厅、财政局、警察署和消防队等。日本占领旅大后，为了鼓励日本人定居和培育地方自治能力，1919年制定并试行了《大连及旅顺市规则》，1924年5月日本发布了《关东州市制》，这是以市为单位的行政管理法规。据此，市是民政署统辖下的一级行政机构，市的决议机关为市议会，执行机构为市政府，各市还设置了参事会[8](P88)。在青岛，德国统治者是按照城市的理念建设的。根据其备忘录记载，1898年3月统治当局制定了《胶澳租借地总督府临时工作章程》，将管辖区域划分为青岛和李村两个行政区，青岛区内又分为九个小区，李村区也分为若干小区，并确立了城市和农村两种管理模式。青岛区是城市，居住的中国居民主要是工人，并与欧洲人和军队官兵同处，所以小区区长均由德国军官等人充任，负责法律诉讼和警察事务，其行政管理由专员负责。李村区则是乡村，居住的是农民，“农村地区的行政管理方式与城市的、因与欧洲人共同生活而受到影响的设施的行政管理方式差别很大，胶澳总督府根本不需要采取干预措施。所有事务，除了征收和公正分配款额，均由当地居民自我管理，当局只实行必要的监督”[9](P262－263)。除区长是德军军官外，各小区的区长和村长皆由华人充当。另外，无论是其颁布的《青岛城市地区中国人事务专员管理条例》和《胶澳总督辖区城市设施建设临时管理条例》等法规，还是对青岛的规划和建设，也都体现出统治者建设一个新兴城市的用心。

在近两千年的中国行政管理体制中只有省、道、县的层级，从来没有以城市作为行政单位。列强占领青岛和大连等地后，以城市的理念进行建设和管理，与上海、天津等城市各国租界不同，设置了管理整个城市的机构，这在当时的中国是绝无仅有的。

第三，从行政管理的角度看，这些城市都设置了较为完整的行政管理机构，颁布了相应的法规制度，无论是机构，还是法规，与中国长期实施的行政管理机制有很大的不同。在各个殖民城市中，几乎都设置了一套行政管理机构，如议会、市政府、参事会等立法和执法机构，有财政局、卫生局、公共工程局、巡警划和消防队等部门，负责管理军事、行政、税收、建设、土地、司法、警务等;即便是威海也设置了负责医院和公共卫生、征收捐税，以及社会治安的部门。各城市的立法和执法机关还陆续出台了很多法规、章程和条例等，包括地方政府组织法、行政管理规则等总体性法规，具有普适性的税收规则、维护治安和秩序章程、违警处罚条例、卫生章程等，以及管理商工各业章程、保障公众健康章程、禁止毁坏树木花草告示等很多专项规则和章程。

第四，从城市规划的角度看，统治当局都在筹划城市规划和开展城市建设。沙俄在制定哈尔滨和大连的规划时，在很大程度上参考了帝俄时期彼得堡的规划;德国为青岛制定规划时，则采用了柏林的规划模式。哈尔滨的规划中有城区的功能分区，以及广场、公园和街道的修建。日俄战争后自治公议会还制定了《哈尔滨及郊区规划图》，颁布了《铺修街道及人行道规则》，开始有计划地进行街道、建筑等公共设施的建设。德国占领青岛后就制订了总体规划方案，并在德国报纸上予以介绍;1900年设计出《胶澳青岛区总体规划》，统一规划了城市道路系统、功能分区和结构布局、建筑、绿化等;1910年又重新编制青岛总体规划，将其定位改为建设集港口、交通、商贸和经济协调并存的商埠贸易城市，重新调整了城市空间的功能分布[10](P115－120)。日本占领大连之初基本沿袭了沙俄的规划，不久确定了市区的中心，对其空间功能重新进行划分，公布了《市区规划与土地分区》和《道路级别》等[7](P37);1930年成立了城市规划委员会，提出要把大连建成远东大港和国际大城市。

第五，这些城市中有大量的移民，并投资工商业和金融业等，其经济命脉很大程度控制在殖民者手中。哈尔滨的总人口1903年3月为44756人，其中的俄国侨民就超过了2万人;1912年近6.9万人，俄国侨民竟占总人口的63.7%[1](P49、P158)。在大连，1909年日商1178家，其中总店在大连的999家，设支店的145家，设股份公司的34家，其中本店在大连的9家;到1929年末大连市内经营进出口贸易的日商已达2566家，日商的资本和营业额远远超过中国商业。1903年有中国人开的商业、饮食、服务业店铺500余家，其中纯商业295家;1909年为318家，1929年为2300家，主要经营食品、杂货、纺织品和东北特产品[11](P269、P268)。在青岛，1901年仅有日本人60人左右，还没有什么经济势力，1911年有51户312人。日本侵占青岛不久以后的1915年1月有日本人4000人，到9月就增到1.4万余人，比1911年增加了43.78倍。第一次世界大战结束时又有大批日本人移民青岛，1917年日本向青岛移民18600余人，到1919年达到 24500余人[12](P52)。

三、殖民城市对中国城市发展的影响

外国列强凭借不平等条约设立殖民城市的行径，始终遭到爱国民众的强烈反对。如第一次世界大战后，民众就利用各种方式要求日本归还青岛，五四运动时“还我青岛”是民众反对中国政府签订二十一条的口号之一。中国政府迫于国际社会和民众的压力也试图及早收回这些城市。日俄战争后，中国政府就在哈尔滨的傅家店设立了滨江关道和滨江厅江防同知，意在抗衡沙俄;两年后又在此开埠通商，但建成区仅1.76平方公里，哈尔滨的主要城区仍在俄国管辖范围内;十年后虽扩展到4平方公里，但各方面都与俄国管辖地区难以匹敌。因此，直至20世纪20年代后才收回部分殖民城市。

中国近代的殖民城市是列强使用武力攫取的，造成中国土地上出现由侵略者统治的“国中之国”;而且，殖民统治者制定的政策、计划和措施，首先是对中国居民的镇压和奴役，如对外侨和中国人运用不同标准的法律法规、对中国居民实行强制性的管理、限制中国居民的出行和身份转变等。这样，外国侵略者反倒成为该城市的统治者和享用者，拥有无限的特权。因此，侵略者的殖民统治，是为增强其在中国的政治、军事和经济力量，进而长期侵夺中国的主权服务的。但是，由于殖民城市的管理理念和制度在一定程度上聚集了当时国外先进的制度和公共道德文明，客观上对中国政府创建城市管理机制有一定借鉴意义。

首先，促使中国开展了以城市为主的地方自治。虽然在上海、天津的各国租界中有类似议会的机构，但仅仅是城市的局部，各殖民城市则是在全部城区实行自治。这些殖民城市的议会，表面上是由民众选举议员组成的自治机构，实际上并非如此。在哈尔滨，沙俄当局组成自治公议会，公布了《自治会章程》，成立了市议会和董事会，皆由俄国人把持。在旅大，沙俄设有市参议会，议员则从在本市拥有一定财产的居民中选举产生，俄国人不得少于3人。德国在胶澳地区没有设立议会，但根据《公举参议督署董事章程》设立了11人的参议会，其中仅有4名是市民董事，且皆为当局指定、指派或认可之人;1910年8月总督才计划从各会馆选派4名华人为预备参议[13](P1－10)。这些自治机构，具有决定关于市政建设的一般处理权、监督执行机关权利，以及处理某些具体问题的决定权等。而中国的地方自治经过一段时期的思想准备和初步尝试后，到20世纪初才进入初创阶段。促成地方自治兴起的原因是多方面的，诸如城市经济的发展、绅商等地方精英地位的提升、西方的政治制度和思想的传入，一部分知识分子和官僚的改革思想等;但不可否认，殖民城市的示范也使得人们能够直接体会到地方自治的作用和效果。

其次，城市的概念开始被朝野各个阶层接受，最终成为一级行政单位的称谓。城市这一名词古已有之，却少有空间地域和行政单位的概念。各个殖民城市多是以城市命名的，如哈尔滨市、大连市、旅顺市，并设有市政府、市长，青岛虽然没有称为青岛市，但有市区和乡村的明确区分，这在当时的中国是没有的。各殖民城市以市命名，加之开埠通商后城市政治经济地位的陡增，使得朝野开始认同城市这一空间概念。最为明显的是，1909年清政府颁布的《城镇乡地方自治章程》规定:“凡府、厅、州、县治城厢为城，其余地方人口满5万以上者为镇，人口不满5万者为乡。”这是第一次从法律层面明确区分城市与乡村，1921年北京政府又公布了《市自治制》和《市自治制施行细则》，确定城市为地方自治的一级基层地方机构。20世纪后，在上海、北京、江苏、广州等地纷纷出现了市政厅、市政公所、市议会等机构和市长的称谓，上海一度被江苏省列为特别市，孙科曾担任广州市市长。1927年南京政府颁布《市组织法》，标志着城市从此成为中国行政管理体制的组成部分。民国政府对城市的认同，还可以从接收各殖民城市后的称谓上得以论证，1922年底北京政府接收青岛时，宣布“市定名为青岛市，以青岛市街、台东镇及台西镇之界址为区域”，颁布了《青岛市施行市自治令》等[14](P27－28、P249－251)。俄国十月革命后，中国政府成立了东省特别区哈尔滨市，经过反复交涉，1926年解散了沙俄的哈尔滨市自治公议会，公布了《哈尔滨特别市自治试办章程》，成立了哈尔滨特别市，1928年哈尔滨特别市和东省特别区哈尔滨的市区合并，统称为东省特别区哈尔滨市。

第三，殖民城市的管理机构和法规等为中国实行行政管理机构改革提供了管理城市的模式。由于中国一向没有以城市为单位的行政管理体制，自然也就没有相应的管理机构和专项经费。开埠通商后，城市人口聚集，经济繁盛，各种社会治安、环境卫生、公共设施和建设等问题接踵而来。上海等城市的各国租界有相应的机构和措施;而各殖民城市针对的是城市整体，当局施政的是涵盖中外和各个层面的全体民众，民众的亲身感受，使得这些机构、法规和措施等在一定程度上成为中国实施城市管理的范式。其中，除了上述所言的三权分立外，最为突出的是:其一，设立警务局、警察署、消防队机构和警察、巡警等，颁布各种维护治安和秩序章程，以及巡捕章程和违警处罚条例;其二，设立财政、财税局等机构，颁布地方税收规则、酒类和烟草特许税则、各行业营业规定等，规范了市场秩序，开创了城市的经费来源，从财政上保证了城市治安、行政管理、公共设施建设的运行;其三，设置卫生和防疫、公共工程和建设等机构，颁布房屋建筑规则、道路管理规则、卫生章程、保障公众健康章程、保护树木章程等。这些机构、法规和具体措施，被20世纪后各城市实施地方自治的倡导者所借鉴或效法，也成为中国创建城市行政管理机制所依据的模式。

近代中国的殖民城市是列强对华侵略的产物，是近代中国半殖民社会性质的一种表现形式。侵略者以这些殖民城市为基点，扩大市场，掠夺资源，就是要强化其在华势力和对中国的控制，以达到统治和奴役的目的。因此，殖民城市的出现体现了中国半殖民地半封建社会的不断深化。但如果从城市行政管理的角度分析，这些殖民城市的部分管理理念和方法，在一定程度上为创建中国城市行政管理机制和中国行政管理制度的改革提供了可资借鉴的模式。

注释:

①中东、南满和胶济铁路沿线附属地，曾由列强新建了若干市街，但并非是整个城区。殖民统治地域内的城市，如日本长期占领的中国台湾地区、东北地区和各沦陷区的城市亦不属于严格意义的殖民城市。

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