公共图书馆资源利用的制度性思考——基于重庆市公共图书馆的调查

龙华阳 龙 滔

(1．重庆师范大学 重庆 400047;2．重庆图书馆 重庆 400037)

如何依法规范公共图书馆运行，进一步发挥公共图书馆资源和服务的功能，笔者基于对重庆市公共图书馆的实证调查和研究，参考年度文化统计资料，分析指出图书馆资源利用存在的突出问题，提出健全制度保障机制、依法统筹和管理，加快重庆市公共图书馆资源利用创新服务体系的建设，开创重庆市“惠及全民、普遍均等”的图书馆服务新局面。

1 “十一五”期间重庆市公共图书馆事业发展成就

“十一五”期间，党中央国务院关于加强公共文化服务体系建设的一系列方针政策的出台，〔1〕特别是党的十七大提出构建覆盖全社会的公共文化服务体系和国家推行三馆(一站)免费开放，公共图书馆事业迎来了发展新阶段。随着重庆市各级党委和政府对公共图书馆工作的重视、关心和支持，全市公共图书馆事业取得了明显的进展。2007－2009年重庆市公共图书馆年度资料统计分析显示，2009年底，重庆全市43个公共图书馆建筑总面积为25万平方米，比2007年净增13万平方米;2010年已建成公共图书馆新馆11所，在建7所，计划2015年前建16所。经费投入逐年增加，购书经费有了大幅度提升。2009年各级财政对重庆公共图书馆投入总额达7268．4万元，41个区县图书馆达3781万元，分别比上一年度增加投入1．73%和22．37%〔2〕。同时，公共图书馆文献年入藏量稳步上升，图书总藏量已达932．3万册，文献利用率也在提高;公共图书馆读者服务工作发展迅速，以免费服务、文化共享工程为代表的读者服务工作，惠及广大市民，遍及区县的公共图书馆服务框架基本形成;延伸到街道、社区和乡镇及村“农家书屋”的基层图书馆服务网也已初步构建，人民群众免费、便利使用图书馆资源，享受图书馆公共文化服务开始成为现实。

2 制约事业发展的“瓶颈”问题

直辖14年，重庆市虽然已经实现了市级和41个区县全部建有公共图书馆的目标，但总体上公共图书馆事业发展态势不平衡，特别是区县图书馆之间差距大，图书馆资源利用和服务效果不理想。不管是与近年重庆市社会、经济和文化同步发展相比较，还是同其他省市图书馆事业状况对比，重庆市公共图书馆事业不仅整体落后于全市平均发展水平，而且在国内业界排名也是倒数。实际上，重庆市的公共图书馆服务离覆盖全社会公共文化服务体系框架下“惠及全民、普遍均等”的目标尚有不小的差距。从资源建设和发挥作用角度来看，尽管政府对公共图书馆投入在增加，书刊、电子文献等资源年入藏量在增长，各图书馆的服务硬件设施大为改善，公共图书馆自身也在不断努力，但图书馆资源利用率的提高并不明显，更谈不上有效开发和充分利用，公共图书馆服务和社会作用发挥并未达到期望的效果。调查显示，影响重庆市公共图书馆资源利用的“瓶颈”问题主要是:

2．1 事业格局总体滞后和业界发展不平衡制约事业发展

重庆市公共图书馆事业发展与国内平均水准相比总体滞后、业界发展不平衡，特别是区县图书馆无实质改观，加之条块分割的“分灶”式行政管理体制局限，领导重视不一，公共图书馆各自为政的“单干”工作缺乏合力，缺少创新，凸显的由直辖初“求生存”奔波到今天因“谋发展”困惑的现状，反映出统筹全市、协调发展的图书馆事业格局并未形成。目前“单干”状态下的图书馆服务机制先天不足、公共意识淡薄、书刊文献和设备设施资源配备不平衡、资源利用被动低效等问题蔓延，阻碍了事业整体水平的提升，制约全市公共图书馆事业的整体发展。

2．2 公共图书馆管理缺乏制度保障和法制规范

长期以来，由于经济、地理、历史和文化的原因，重庆区域内的公共图书馆基础薄弱，城乡差距明显，且布局不合理。这给用制度规范重庆公共图书馆的行业服务与管理、资源有效利用带来了困难。

从制度监管角度看，重庆市没有统一的公共图书馆行业服务与管理条例，法制化程度低，地方图书馆立法和规范的业务制度保障落后于北京、湖北、内蒙古和四川等15个省市;政府主导的图书馆管理中，政府职能错位、越位和缺位并不少见。由此带来的全市公共图书馆资源利用缺乏应有的制度保障和法制规范。

2．3 财政投入不足，使公共图书馆经费保障现状堪忧

长期以来，我国公共图书馆制度供给与需求严重失衡，无制度保障的财政投入问题显得尤为突出。

由于政府对基本公共文化服务供给“直接给付”责任的缺位，对建设“服务型政府”应担负公共图书馆事业发展和服务运行等财政支撑认识不明，供给不及时、不完善，严重影响了重庆市公共图书馆资源和服务功能的发挥。

目前，财政对重庆公共图书馆事业发展的投入与事业发展需要的差距仍然较大，难以满足资源增加、文献保存和传承的基本需要。笔者通过对“十一五”期间重庆和全国有关省市公共图书馆相关业务工作信息和数据资料进行分析，从全国来看，重庆市是四个直辖市中投入最低的;2008年部分省级图书馆购书经费比较显示，重庆图书馆最低，仅与四川省馆同为500万元，不及西部的陕西省馆和东部的南京图书馆，而全市人均购书费低于全国平均的0．7元，仅为0．23元;从西部2006年地市级公共图书馆购书经费投入比较看，重庆仅高于青海和新疆。全市图书馆的公共文化服务体系建设、农家书屋等创新服务缺乏财政应有的经费保障，制约了资源的利用。

统计显示，区县财政整体投入不均衡、运行费等基本专项投入悬殊更大，大多数区县馆运行、办公等专项经费保障的短缺，导致图书馆间现状差距大，馆与馆之间资源利用、服务社会区别明显。〔3〕重庆41个区县图书馆中，2008年财政投入区级馆中最高为324万元，最低仅有20万元;县级馆中，最高的达66万元，最低的仅为 1．5 万元〔4〕;2008、2009 年分别有7所和5所图书馆无购书经费。大多数区县馆运行、办公等专项经费短缺。

2．4 公共图书馆文献资源建设和利用无章可循

公共图书馆文献资源建设和区域共建共享缺少统一协调机制;没有统一的文献采访工作执行标准、区域采购合作条例;地方文献资源补充缺少政府制定的“呈缴条例”。各自为政、主观随意、低效、重复和无馆藏特色的文献资源采购乱象，没能有效调控。这样的资源建设状况，给各级公共图书馆资源利用埋下隐患。

图书馆公共服务理念陈旧，重建设、轻服务、缺管理，现有资源闲置和浪费相对严重，服务功能和资源作用没有充分发挥;大多数区县图书馆，在资源怎样利用、服务如何有效提升等方面大多处在迷茫中;县以下城镇社区图书室和乡镇综合文化站基本借阅服务流于形式，或普遍缺失。

图书馆职业价值失守、职业尊严失落和职业使命缺失，使公共图书馆业界缺乏凝聚力，行业社会形象受损。馆员业务素质偏低、服务意识不强，“专人不进，进人不专”的进人怪象，在基层区县图书馆尤为突出，影响着重庆市公共图书馆资源的发挥。

在国家公共文化服务体系建设背景下，对于构建覆盖城乡的全社会公共图书馆服务体系，实现“惠及全民、普遍均等”的全市公共图书馆服务，重庆公共图书馆还有很长的路要走。

3 重庆市公共图书馆资源利用的制度性思考

根据重庆市“十二五”规划关于强力推进公益性文化事业发展的要求和正在实施的公共文化服务体系建设的需要，针对存在的问题，〔5〕笔者建议:

3．1 依法管理和投入，确保图书馆资源有效利用

公共文化服务体系建设是文化工作的重中之重，而作为重要文化服务阵地的公共图书馆，在其中发挥着服务基层、服务大众的重要作用。为此，应强化对图书馆行业的行政管理，将公共图书馆事业纳入本级国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划，政府切实依法对图书馆事业进行管理。〔6〕由市政府牵头，一是要构建全市统一的公共图书馆事业发展的政府决策支持体系，政府主导，财政支撑，明确各级政府和各职能部门的职责，各司其职并协调有序;二是要建立全市公共图书馆事业可持续发展的政策体系，依法支持和管理图书馆的各项工作，保障图书馆资源发挥更大的作用。

健全政府经费投入制度，应建立相对统一完善的财政投入机制:借鉴德国、法国等西方国家的经验，从制度安排层面，明确全市各级政府之间公共图书馆财政投入不同的权责，建立健全全市各级政府之间合作提供公共图书馆经费制度，将公共图书馆经费列入各级财政预算，明确市政府和区县政府公共图书馆财政投入的责、权、利，扩大区县政府自主投入的权限，保证政府对公共图书馆的建设和运行承担“最终担保给付”责任;对公共图书馆的基本公共服务承担“直接给付”责任，确保图书馆各项经费依法投入到位，并保障公共图书馆的经费专款专用。〔7〕一是建立公共图书馆基本服务经费保障机制，合理规划、保障购书经费、运行经费和图书馆建设经费，将图书馆经费列入各级财政年度预算和基本建设投资计划，并随地方国民经济发展逐步增加投入;二是设立市政府、区县政府分级主导和负责、各级财政和文化主管部门协同实施的分级公共图书馆事业发展补助基金，不但可以用多级财政共同投入，解决贫困区县图书馆建设和事业发展经费的困难，而且有利于财政经费支撑图书馆免费服务、文化共享工程实施等全市公共图书馆创新服务工作开展，从而通过政府间经费合作提供制度，协同解决财政投入不足、投入经费结构不合理、区县经费投入困难等问题;三是构建重庆市公共图书馆经费保障协作机制，协调和规范中央、全市各级财政对图书馆经费投入，统筹社会捐赠图书馆财物的协调监管。

3．2 优先制定《重庆市公共图书馆管理条例》，用法律制度保障图书馆资源的最大利用

联合国教科文组织和国际图联1994年在《公共图书馆宣言》中明确指出:“开办和管理公共图书馆是国家和地方当局的责任，必须有具体的法规。”〔8〕

依据我国《公共图书馆法》2011年3月第二次征求意见稿体现的立法精神〔9〕和其他省市地方图书馆立法经验，为了依法规范重庆市公共图书馆行业服务与管理，强化区县级图书馆地位与作用，可优先制定《重庆市公共图书馆管理条例》。发布和施行其《实施细则》及与之配套的重庆市公共图书馆《行业服务标准》、《经费保障办法》、《文献采访工作与补充执行标准》和《区域文献采购合作条例》、地方性文献《呈缴条例》以及《关于实施我国〈公共图书馆建设标准〉和〈公共图书馆建设用地指标〉的办法》等地方法规、规章和办法，可望重庆的公共图书馆行业服务与管理、图书馆资源利用，早日步入法制轨道。

3．3 建立区县总分馆制，实行区域图书馆联盟，构建公共图书馆资源利用创新服务体系

政府可充分发挥重庆市图书馆学会行业协调与指导、重庆图书馆龙头的作用，在构建稳定、长效、覆盖全市城乡的公共图书馆创新服务体系中，承担牵头、组织和协调工作。通过实施全市公共图书馆免费开放、主城文献资源借还“一卡通”和依托文化共享工程、互联网资源开展以网络延伸、实体延伸为主导的图书馆延伸服务等创新服务，让人民群众切实自由、平等、便利地使用图书馆资源，免费享受图书馆的公共文化服务。

建立具有重庆地方特色的区县总分馆制管理与服务新模式，整合图书馆文献资源和服务资源，实现主城公共馆主动服务机关、社区和厂矿，切实缓解市民读书难与到馆读者量少而引发资源利用率低的矛盾，条件成熟后全市区县推广，逐步形成统一、梯级和协作有序的全市创新利用图书馆资源的有效机制，形成覆盖区域内所有人口的公共图书馆服务体系，让普遍均等、惠及市民的图书馆公共性文化惠民服务逐步变成现实，图书馆走近市民，更周到、更全面地服务百姓，实现资源有效开发和利用。

发展区域图书馆联盟，通过重庆市渝西、渝东南和三峡库区等区域图书馆联盟的合作，实现资源区域共享、利益互惠，真正建立起覆盖全市城乡、馆际合作、多载体资源互补共存的立体公共图书馆服务网络，开创全市公共图书馆服务的新局面，推动图书馆资源的合理使用和综合服务，进一步发挥资源作用，实现资源的可持续利用。〔10〕

通过政府市政建设的配套支持，逐步解决各区县已建图书馆区域的公共交通等基础设施，方便市民出行，为进一步有效利用图书馆资源，创造条件。

3．4 拓展网络服务，实现全市公共图书馆的资源共享

加快区县数字图书馆建设步伐，构建以重庆数字图书馆为中心，区县数字图书馆为分中心的网络服务平台，促进重庆市各级公共图书馆之间的资源共建共享，加强网络环境下的图书馆网络延伸服务，充分利用和发挥国家文化信息共享工程网络资源和覆盖城乡基层网点的优势，依托网络全方位、多路径提供各类丰富的文献信息服务，提高全市各级公共图书馆资源利用效率，为人民群众提供更全面、更便捷的图书馆网络化服务。

加强与其他省市图书馆交流与合作，协同建设合作多赢的数字图书馆服务网络平台，加快发展数字图书馆事业，实现资源的合作开发、互补和利用。

3．5 共创公共图书馆与高校、科研院所合作服务的新局面

重庆大学、西南大学和中国科技情报研究所重庆分所等数十家单位图书馆拥有丰富的各类文献资源，是重庆公共文化服务体系建设中的重要资源。为此，建立政府指导、市图书馆学会和高校图工委合作共建、公共图书馆主导的全市图情资源服务社会的横向协作共赢机制，为重庆高校图书馆开展社会服务、履行其社会责任，提供资源利用与服务的创新平台，充分发挥高校图书馆和公共图书馆各自服务能力和资源保障特色，优势互补，搞好全市的文献信息资源社会化服务。

高校图书馆可依托《普通高等学校图书馆规程(修订)》(2002)等国家政策的支持，借鉴国外先例，与公共图书馆携手，开展面向社会公众和企业的文献信息服务和技术咨询服务。实践中应注意结合自身实际拓宽社会服务的模式和方法，促进信息资源的最大化利用;注意依托高校图书馆联盟，形成整体合力，开展社会服务，提高文献保障能力及服务质量。〔11〕与学会合作，开展文献借阅、提供数字资源、社会综合信息服务等基本服务;为企业提供决策支持、竞争情报等课题跟踪、科技查新和参考咨询等深层次专题文献信息和知识服务;利用特色资源开展有针对性的特色化社会服务，共创公共图书馆与高校、科研院所合作服务的新局面。

4 结语

综上所述，只要优先制定和实施重庆市《公共图书馆管理条例》，依法管理和投入，用制度保障图书馆资源发挥更大的作用，构建全新的重庆市公共图书馆资源利用创新服务体系就会早日变成现实。这样，就能实现重庆市“惠及全民、普遍均等”的图书馆基本服务，更好地服务于重庆的经济和社会发展。

1．中共中央办公厅、国务院办公厅．关于加强公共文化服务体系建设的若干意见(2007．8)

2．重庆市文化广播电视局．重庆文化文物广播电视业2009年度发展报告．重庆:重庆出版社，2010

3．彭泽明等．重庆图书馆发展现状及对策建议

4．重庆市文化广播电视局．重庆蓝皮书:2008年度重庆文化文物广播电视业发展报告．重庆:重庆出版社，2009

5．李国新．立法保障是最根本的保障．图书与情报，2007(5):10－11

6．何平等．公共图书馆的文化功能．上海:上海交通大学出版社，2010:225－226

7．吴洪君．公共图书馆经费保障机制研究．中国图书馆学报，2010(3):12－18

8．联合国科教文组织、国际图联．公共图书馆宣言(1994)

9．中华人民共和国公共图书馆法(第二次征求意见稿)2011．3

10．东莞图书馆．区域图书馆集群管理与协同发展模式．〔2010－09－14〕．http://www．ccdy．cn/pubnews/451270/20071119/530544．htm

11．何伟泉．高校图书馆社会服务模式研究．图书馆学研究，2010(5):74 －75，94