中原经济区产业政策支撑体系的路径选择

□郝爱民

一、引言

2011年10月7日，国务院出台的《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》标志着中原经济区驶入具有全国重要影响的区域经济的快车道［1］。

新中国成立至今，特别是改革开放后，我国区域经济发展分别经历了均衡增长—非均衡增长—均衡增长的路径。中原经济区建设要在确保粮食安全、生态和环境安全的原则下实现工业化和城镇化的发展，这需要理论和实践的创新，需要政府强有力的政策支持和引导。很多学者从不同方面探讨了建设中原经济区的有关政策。徐全红［2］（2011）提出中原经济区特殊的社会转型对财政“公共化”转型提出了新的要求，目前中国典型的“二元”财政成为制约中原经济区建设的制约因素，以“公共化”为取向的现代财政制度建设必须加快进行。刘晓萍［3］（2011）认为，应该针对目前中原经济区建设中金融支持存在的问题，构建多层次金融市场体系，加强金融生态环境建设，搭建中小企业投资和融资平台，培育郑洛“双核”区域金融中心，推进“园区金融”建设，强化金融支持体系。王建国［4］（2011）从空间状态上的角度提出，以中原城市群为核心，以大中小城市和小城镇、新型农村社区为框架构建五级城乡体系，通过加快新农村建设、以工补农，推进户籍制度改革、社会保障制度改革等，促进城乡统筹发展。王永苏［5］（2011）对“三化”协调的理论基础和实现途径作深入的研究探讨，认为“三化”协调发展必须突出工业的主导地位、中心城市的主要支撑地位，统筹城乡的重点应放在加快城市化进程、农民工转市民工程和农村土地整治工程上，把推进农业现代化的着力点应放在促进农业的规模经营和科技进步上，在减少农民、耕地集中的基础上推进农业的产业化、规模化、现代化。

产业经济学研究表明，正确制定促进区域产业政策，以最大限度地发挥各政策的合力作用，形成中原经济区建设的着力点是中原经济区发展的关键。为此，本文试图在分析国外区域经济发展产业政策支持经验的基础上，从系统和整体的角度，探讨中原经济区产业政策支撑体系的相关基础问题，在构建的政策支撑体系框架中寻求创新点，以期为促进中原经济区建设的各项政策的制定和创新提供参考。

二、中原经济区产业政策支撑体系的构成及框架

从发达地区区域经济发展的实践来看，结合中原经济区的特点，工业化、城镇化和农业现代化是中原经济区建设的核心，推进“三化”协调发展是破解中原经济区当前发展中若干重大问题的关键环节，也是一项复杂的系统工程，必须打破传统模式，在遵循一般规律的基础上结合中原经济区实际，立足当前，着眼未来。本文认为系统的中原经济区产业政策支撑体系应包括以下三个部分：

（一）基础性产业政策支持体系

中原经济区发展面临在不牺牲农业、粮食和生态环境的前提下实现“三化”协调发展，基础性产业政策支持体系是确保中原经济区在国家区域发展战略下协调发展的基础，主要包括以下内容：

1.应对区域内产业协调问题，以尊重市场经济发展为核心的法律政策支持体系

列入规划编制的中原经济区范围，将以河南为主体，包含山东、山西、河北、安徽，涵盖5省的30个市和两个县作为加快建设中原经济区重大举措，要应对区域内产业协调问题，首先必须积极培育市场，营造良好市场环境，培育和维护平等竞争的投资环境，其次，中原经济区产业发展面临着经济区域和行政区域的不统一问题，中原经济区发展需要建立一个以尊重市场经济发展为核心的法律政策支持体系来协调区域内不同主体的产业发展。

2.产业发展土地政策体系

土地资源是稀缺的，尤其是中原经济区还承担着确保国家粮食安全的重任。在中原经济区建设全面展开产业发展的过程中，必将凸显土地供求的矛盾。因此，在实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度下，需要通过土地相关制度的安排和创新，通过协调城乡用地、通过新型城镇化土地规划政策来缓解这种土地供需矛盾。

（二）引导性政策支持体系

中原经济区的建设是在我国推进产业结构升级、加快经济发展方式转变的背景下展开的，因此必须健全一系列引导性产业政策支持体系，加快培育和发展战略性新兴产业，加大扶持力度，引导和鼓励社会资金投入。

1.产业规划政策体系

中原经济区的建设是在我国产业转移和产业升级的大背景下展开的，各国的产业实践表明，产业规划政策通过资源配置的优化过程在弥补市场缺陷、纠正市场失灵的同时实现产业之间的相互协调和配合，在衰退产业、支柱产业、主导产业和幼稚产业之间形成合理的推进序列，促进产业结构朝预期的方向发展。因此，在中原经济区建设过程中，产业规划政策大有作为，完善协调的产业规划政策支持体系必然是构成中原经济区产业政策支撑体系的核心内容。

2.财政、税收产业政策支持体系

在中原经济区的建设过程中，具有中原特色的工业化建设、节能减排与环境保护的推进等等，都需要财税政策在产业发展中的作用，需要通过提供财力支持和税收支持，培育壮大主导产业，支持重点企业进行技术改造，引导产业和产品结构调整为主导产业技术改造项目提供补助和贴息资金，直接投向对经济具有战略支撑作用的基础性产业项目，需要灵活运用税收优惠政策，确保促进中原经济区建设的大型产业项目顺利建设、开工、投产。

（三）服务性产业政策支持体系

中原经济区的建设需要有完善的产业经济社会服务体系，积极营造有利于产业发展的社会氛围。需要建立健全投资、技术、人才服务体系，并积极开拓国际市场，因此产业服务性体系的建立也急需政策支持。

1.产业金融政策支持体系

国内外区域经济发展的经验表明，资金的流动和投资是实现产业转移目标和提升产业转移绩效的关键。金融制度是中原经济区建设中的薄弱环节，金融产业应该是中原经济区发展的先行领域，因此现阶段中原经济区在承接东部产业转移的过程中，就需要积极构建有效的地方系统性的金融政策体系以及制定和实施有效的金融倾斜政策。

2.产业自主创新技术政策体系

自主创新是提升产业核心竞争力的主要途径。中原经济区自主创新体系建设与东部发达地区相比还有较大差距。自主创新政策体系的构建需要通过法律法规政策、财政科技投入、税收激励政策、金融支持政策、政府采购政策、人才队伍建设政策、产学研机制等方面，来为自主创新提供资金、人才和信息。在产业技术政策上，要提高科技进步对经济增长的贡献率。加快构建以企业为主体，科研机构和高等院校为依托，社会科技服务为中介，政府、企业、社会广泛参与的科技创新体系。积极支持企业建立技术开发中心，广泛参与国内外科学研究工作，重点开发具有自主知识产权和专利技术产品，努力增加科技投入，加速科技成果转化，大力支持民营科技企业发展。

3.产业人力资源政策体系

树立人力资源是科学发展第一资源的观念，优先发展教育事业，促进教育公平，提高教育质量，统筹解决人口数量、素质和结构问题。进一步加大对河南高等教育发展的支持力度。加快高水平大学和重点学科建设重点支持一批有特色有潜力的高等院校。构建现代职业教育体系，探索职业教育新模式，打造全国重要的职业教育培训基地。积极培养和引进高端科学技术人才和管理人才，为高端人才创造良好的生活和工作条件，为高端人才搭建创新和创造的平台。

在上述框架中，整个产业政策支持体系的目标是实现区域协调发展，及实现经济目标、环境目标和均衡目标。其中基础性产业政策支持体系是中原经济区产业发展的立足点，引导性产业政策支持体系是中原经济区产业发展的引擎，服务性政策支持体系是中原经济区产业发展的保障。

三、中原经济区产业政策支撑体系建设路径选择

根据中原经济区自身的显著特点和优势，本文认为在市场建设的基础上，中原经济区产业政策支撑体系主要应以三化协调发展为总体目标，在以下方面实现创新和完善：

（一）以统筹城乡土地政策为基础，在确保粮食安全的前提下，推进产业发展

第一，建立城乡统一的土地市场。国有土地所有权制度和集体土地所有权是平等的制度，应被赋予参与工业化和城市化的平等权利。盘活农村集体土地市场是城乡土地资源有效配置的关键。要逐步推进农村经营性集体用地在城乡规划的指导下进入土地交易市场，建立城乡一体的地价体系，逐步形成反映土地资源稀缺程度的土地价格形成机制。

第二，改革和完善土地征用制度。快速城市化和工业化的占地，主要是通过征用农地来实现的。征收农村土地要坚持程序和用途合法、补偿合理的原则。补偿标准和数额要体现公平的要求，不但要联系农地转非后的价值，而且要联系农村土地的重要性和稀缺性程度。建立健全对失地农民的保障制度，给予失地农民更多的自主选择。

第三，节约集约利用土地资源，提高土地利用效率。促进土地集约利用、农业规模经营、农业就近就业、农村环境改善。积极稳妥开展新型农村社区建设，切实实行城乡建设用地增减挂钩的原则，整理出更多的建设用地，在保护耕地的同时保障工业化和城市化的发展用地。

（二）以“传统产业、高新技术产业、沿海产业承接三类产业升级政策”为基本内容，全面提升中原经济区产业发展

中原经济区产业发展既要注重传统产业升级改造，也要注重承接东部沿海地区产业转移，同时也要对高新技术产业进行培育，针对不同类型的产业，制定不同的政策措施。这是全面保障中原城市群产业升级的“三驾马车”，也是实施中原经济区产业升级的基本内容。即对传统产业通过产业集聚区建设，加大兼并重组力度，壮大企业规模，提高生产效率，对于落后产能坚决淘汰，加强对传统产业技术改造，使得传统产业迅速、有机、高效地与高新技术逐步融合，相互促进；对于高新技术产业，政府要加大政策和财政的支持力度，结合现实条件和产业发展趋势，制定专门优惠政策，鼓励企业研发和创新；对于承接东部产业转移，规划专门的集聚园区，或在已有的相关产业集聚区预留东部产业落脚地，通过总结承接产业转移过程中积累的经验和措施，制定出针对性的优惠政策，提高政府和产业集聚区的服务水平。

在促进“三类产业升级”过程中，要注重三类产业的内部联系，通过三类产业的相互促进、相互联系、协调发展，促使河南全省的产业持续升级。即通过培育高新技术产业，提升对传统产业进行升级改造能力，增强对沿海产业承接能力；通过传统企业技术改造，充分发挥中原城市群产业优势，壮大企业规模，获得更大效益，进而支持高新技术产业发展，扩大承接面；通过承接沿海地区的产业转移，吸收先进的管理经验和生产技术，增强传统产业的生产效率和管理水平，进而增强高新技术的研发能力。

（三）以发展新型工业产业政策为突破点，加快新型工业化进程，构建现代产业体系

抢抓产业转移机遇，促进结构优化升级，坚持走新型工业化道路，加快建立结构合理、特色鲜明、节能环保、竞争力强的现代产业体系，引领带动“三化”协调发展。做大做强传统优势产业。做大做强先导工业。重点发展汽车、电子、装备制造、食品、轻工等优势产业。加快传统产业的技术改造和升级，以基础条件较好的新能源、生物制药、新材料为突破口，加强技术研发，抢占未来发展的制高点。积极发展产业集群，增强产业集聚区的载体功能，做强一批辐射带动能力强的产业基地，做优一批特色鲜明的产业集群和特色园区，引导企业集群发展。强化信息化和工业化的融合。加快科技研发和成果转化，实现发展的创新驱动和内生增长。大力培育具有自主知识产权和自有品牌的大企业和“专、精、特、新”的中小企业。多予少取，放活和扶持民营企业。构建政府服务企业的长效机制，持续提升企业安全生产水平。着力建设内陆保税区，积极利用金融市场，加大中原企业的对外开放水平。抓住机遇，积极承接国外和东部地区产业转移，同时要立足当地实际，搞好产业融合对接，构建科学合理的区域性生产网络。

（四）以积极的财税政策和金融政策为保障，促进基础设施建设，提高中原经济区产业发展保障水平

按照统筹规划、合理布局、适度超前的原则，以积极的财税政策和金融支持加快交通、能源、水利、信息基础设施建设，构建功能配套、安全高效的现代化基础设施体系，为中原经济区产业发展提供重要保障。

第一，争取国家更多的财政支持。根据中原经济区产业发展需要，进一步争取中央政府的财政转移支付，争取中央财政预算内专项资金的支持，争取国家加大中央预算内投资对中原经济区产业的投资支持力度。

第二，优化财政支出结构，强化财政管理。一方面增加对战略新兴产业、支柱产业的发展资金投入和保障，充分发挥财政对中原经济区产业发展的引导和支撑作用。另一方面全面提高财政管理水平，推进实现财政收支透明化，加强监督，畅通监督渠道，严厉打击财政领域的贪污腐败现象，提高财政资金的利用效率。

（五）以改善民生作为中原经济区建设系列产业政策的最终落脚点

中原经济区产业发展过程当中，要牢固树立可持续发展和以人为本理念，在产业发展和升级过程当中，切实解决人民群众最关心最直接最现实的民生问题，坚持发展为了人民，不以牺牲农业、生态环境为基本立足点，保护调动各方面的积极性，以民生的改善作为各项产业政策制定的基点，形成建设中原经济区产业发展的强大合力。

四、结语

中原经济区产业政策体系需要正确处理好市场基础建设的问题和市场和政府的关系问题，在确保粮食安全、生态和环境安全的条件下，统筹中原经济区的土地、文化、交通、城镇化、工业等政策，整合出政策支撑体系，协调好各政策之间的关系，才能实现三化协调发展，区域协调发展，实现中原经济区的发展，实现中部崛起。中原经济区产业政策体系还具有很大的创新空间，只有实现政策的完善和创新，中原经济区才能得到又好又快发展，并为其他地区的发展提供有益的借鉴。

［1］国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见［EB/OL］.http://www.gov.cn/zwgk/2011-10/07/content_1963574.htm.2011─10─07.

［2］徐全红.支持中原经济区建设的财政政策选择［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学），2011，（2）：96─100.

［3］刘晓萍.论中原经济区建设的金融支持［J］.黄河科技大学学报，2011，（2）：47─50.

［4］王建国.构建中原经济区统筹协调的城乡支撑体系［J］.中州学刊，2011，（1）：88─91.

［5］王永苏.试论中原经济区工业化、城镇化、农业现代化协调发展［J］.中州学刊，2011，（3）：73─76.