浅谈铁路食品安全工作中存在的问题和对策建议

周捷

(上海铁路卫生监督所蚌埠分所，安徽 蚌埠 233000)

2010年9月，铁道部等五部局出台规章［1］，确定了国家铁路食品安全实行统一综合监督制度。通过一年多的实践，铁路食品安全工作取得了长足的进步，证明这一制度符合国家对铁路食品安全监督管理需要，但食品安全工作仍存在一些问题。为此，笔者就目前的铁路食品安全工作做出以下思考。

1 当前铁路食品安全工作中存在的问题

1.1 在食品安全事故认识上的偏差

近年来，虽然铁路食品安全事故防范意识有了较大的提升，但是在部分人员中仍存在着不会发生事故和过于担心发生事故的认识偏差。持有前者认识的，多为基层食品经营单位管理和从业人员。他们认为其负责的食品经营业态单一，特别经过近几年的食品安全专项整治，食品经营条件有了较大的提高，按自己多年的老方式管理，也未发生食物中毒等。因此实际工作中，未能把主要精力放在加强对本单位食品安全工作的常态管理上，而是用在应付上级检查和同监督管理部门搞好关系上。持有后者认识的，多为食品经营单位和监督部门的负责人，他们出于责任意识或担心发生事故影响职务及被处分、考核等方面的原因，对正常检查发现的大小问题都感到可能随时发生事故。对监督管理部门来说，其外在表现则是热衷于对管理相对人的反复检查，以期望达到一种完全符合规范［2］的状态。这种做法，客观上对食品经营主体的正常生产经营活动造成影响，不但浪费卫生监督资源，而且也降低了监督管理部门的权威性。在发生事故时，存在着个别事故发生单位及相关人员出于怕被处分、考核等原因，对事故报告不积极，甚致出现瞒报、缓报，或出现对事故现场保护不力(事故现场被破坏、相关剩余食品被销毁)或推卸责任(不愿提供事故发生的真实情况)的现象，这就对事故的调查，尽快确定中毒原因和中毒食品等造成困难。

1.2 对铁路食品安全工作的特点认识不清

现行《食品安全法》附则中对铁路食品安全的监督管理做出专门规定，就是国家立法机关充分考虑到铁路食品安全管理的现状和特点做出的。现阶段，铁路食品安全工作存在以下特点:传统铁路食品经营业态(职工食堂等)同新的食品经营业态(中央厨房、快餐配送等)并存;铁路作为大众化的交通运输工具，存在着跨地域、客流量大、机动性强等特点，其发生的食品安全事件影响面大;高速铁路和移动互联网的普及为铁路站车食品安全事件快速播散提供了技术平台;随着公众(旅客)食品安全意识及维权意识的提高，即使是提供食品相关服务过程中的微小瑕疵也可成为食品安全事件的主因;经铁路承运的食品，特别是大宗食品如粮食、食用原料等日益频繁，防止食品运输污染已成为新的课题;节假日临时组织开行的旅游列车和临客列车已成为常态，其食品安全已成为关注焦点。基于上述情形，铁路运营过程中发生的食品安全事件已不再是铁路企业内部生产运输过程中的孤立事件，而是受多种因素影响和制约，牵一发而动全身的社会性事件。铁路食品安全事件必然引起社会的关注，其不仅影响铁路企业的声誉，也与铁路安全运输生产直接相关。因此，如何做好新形势下的食品安全工作，应成为铁路企业重点应对的课题。

1.3 食品安全监督管理体制机制不顺

目前，铁路局铁路食品安全监督管理办公室作为食品安全行政执法主体同铁路局是合为一体的机构，其办事机构(铁路局劳动和卫生处)同执行机构(铁路卫生监督所)均为铁路局的职能部门或下属单位，这种现状决定了对铁路食品安全的管理基本上延续传统的管理模式。现阶段，铁路局对铁路卫生监督所的管理模式基本上等同于对铁路基层站段的管理，还未能充分考虑到其履行行政执法机构职能的相关特点。同时，各铁路局对铁路卫生监督所的定位还存在差异，再加上监督所整合时间较短，监督人员的地域分布和管辖范围、内部机构设置和内部运行机制上还存在种种问题。这就决定了铁路卫生监督所现有软硬件仍未能达到最佳配置，其行政管理效能有待提高。从现有的铁路行政执法上来看，食品安全执法机构无论在机构设置、人员配备、收入分配、检查力度等的重视程度上，同铁路安全监察机构仍有不小的差距，因此必然影响食品安全监督管理的执行力。

1.4 履行行政程序(处罚)存在技术障碍

铁道部等五部局颁布规章［1］具体规定铁路食品安全监督管理办公室作为行政执法主体。铁路卫生监督所作为铁路食品安全监督机构组成部分，具体实施行政执法权，但在履行行政处罚等操作上还存在着技术障碍:其一，如未能按照法律规定作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离的要求，设立行政罚款银行专门帐户;其二，由于在执法主体、办事机构、执行机构的设置原因，及执行机构内部，及执行机构同执法主体同办事机构在地域间隔上的原因，使得在履行听证、行政复议等行政程序时，还缺少具体的可操作的内部工作程序。出于上述原因，现阶段，铁路卫生监督所主要是在运用一些内部管理手段开展工作，例如通过现场检查，指导现场单位进行整改，或将发现的问题向所在单位或铁路局职能部门反馈，以通过内部通报、考核等方式督促整改。这就不可避免地造成管理效能低下，执法公信力不足。

1.5 食品安全事件危机公关意识欠缺

在资讯、媒体发达的今天，网络的使用越来越频繁，公众可通过 QQ、微博等新闻发布载体，迅速将即时消息传向各地。列车作为人流密集的交通工具，由于受旅客的维权意识、人员素质、对事件的认知等多种因素的影响，即使是微小的食品安全事件，如现场处置不当，也会产生放大效应，甚至可能酿成严重的公关危机，加大善后处理的难度。长期以来，我们对此类事件的处置意识和水平仍停留在对内部职工和官方媒体的宣传、解释、座谈、发布等上，缺少必要的特别是面对公众的公关培训及预案;不了解，不善于运用网络论坛、博客、QQ、手机等新媒体手段掌握和控制危机;在食品安全事件相关热点议题管理上，多以被动回应和解决问题为主，而主动引导不足。在面对站车发生的食品安全事件中，如何应对旅客的相关诉求，现场处置人员仍存在授权不清、方法欠缺、经验不足等。这就有可能造成现场处置不当，从而失去处置食品安全事件的黄金期。

2 改进铁路食品安全工作的对策建议

2.1 顺应铁路改革，理顺管理体制

2012年3月，国务院出台了深化经济体制改革重点工作的意见［3］。其中明确提出，要按照政企分开、政资分开的要求，研究制定铁路体制改革方案。这为铁路进一步明确市场主体地位，建立现代企业制度确定了方向。这也为铁路食品安全监督机构，从铁路企业中分离出来，纳入国家铁路行政执法体系提供了契机。建立一种顺应国家行政执法改革需要，同时又符合铁路企业布局和运营特点的铁路食品安全监督机构。建议将铁路食品安全执法机构同铁路其他行政执法机构进行整合，成立专门机构，统一行使国家铁路行政执法职能。合理设置铁路食品安全机构层级、管辖、编制，明确行政复议、听证的主体机关及实施办法，建立行政处罚专门银行帐户等。按统一、精简、高效的要求，设定铁路食品安全机构内设部门，建立符合国家行政执法要求的食品安全内部管理机制。

2.2 强化基础管理，把控关键节点

铁路企业应加强对食品经营者食品安全基础管理工作，强化食品安全第一责任人和风险防范意识，建立长效管理机制。现阶段，应对现有食品经营业态进行梳理，在此基础上创新管理思路:对传统职工食堂可尝试聘请专业连锁公司或职业经理人进行管理;对小食堂(伙食团)应根据用餐人数等制定相应的硬件和软件标准，实行模块化管理;对中央厨房等新的食品经营业态，应在加大监督、检测管理基础上，鼓励企业参加相关质量管理体系认证，建立食品安全溯源系统;对铁路食品运输应尽快出台和完善车皮清洗、鉴定和食品污染处置相关标准和规范;对供应站车的食品应继续提高准入门槛，推行食品安全体系认证，实行标准化菜谱，统一定点采购，首选定型包装，冷链半成品上车等措施;加强餐车的硬件保障，根据不同列车用餐人数决定加挂餐车数量，保证餐车在始发前、终到后(折返)冰箱供电等;组建站车供餐公司负责机车乘务员、列车员、旅客等供餐，实行集中、专业、定点管理;建立供应站车的自制食品(成品、半成品)全程热链或冷链安全保障系统。加强对食品经营全过程控制，实施闭环管理，锁定夏季供餐、高铁配餐、旅游列车、临客列车、假日聚餐、站售自制食品等高风险环节。

2.3 创新工作思路，提升监督质量

铁路卫生监督所应创新管理工作思路，树立正确的食品安全事故防范意识，完善对监督员的考核评价机制，提升食品安全监督质量。应进一步规范监督检查等行政管理行为，避免行政不作为和过度违规作为。首先，根据食品安全管理要求，结合对管辖单位食品安全风险评估，对现有监督进行细化分类为日常性监督、专项性监督和应急性监督三类，分别按照其特点，界定相关的量化监督频次和监督要点，相对降低管理频次，重点突出监督质量要求。其次，推行综合执法检查，提高管理效率，如在对某单位开展食品安全监督过程中可同时开展公共场所或生活饮用水监督。再次，强化规范执法，依据现场检查情况，分别予以现场督促整改、当场行政处罚和立案进行行政处罚等处理。第四，加强同属地联系，参加相关业务培训、参观等交流活动，以提高监督人员的综合业务素质和管理水平。此外，对现场检查中发现的问题，根据不同情况也可向上级职能部门和管理相对人的主管单位进行汇报和反馈，限期整改，并予以复查。

2.4 完善应急响应，规范事故处理

铁路局应完善食品安全事故的应急处置制度和预案，定期开展演练，提高相关单位和部门的应急处置能力。同时，针对事故应急处置及责任追究中存在的问题，应开展调研，加以规范。尽快制定铁路食品安全事故责任认定及处理办法，明确事故发生相关单位、事件的范围、事故单位及人员责任认定程序及责任追究等，对有事故报告不规范，或出现对事故现场保护不力等情节的，应从重处理。明确调查过程、处理程序、所担责任及救济渠道，做到公开、公正、公平。同时，还应对职能部门及铁路卫生监督所等应承担的管理责任进行界定，明确免责和有(减)责的认定条件，改变那种发生事故，相关单位和部门人人有责的传统。加强铁路疾控机构人才培养和硬件投入，完善突发食品安全事故的应急响应，应按卫生部规范要求［4］，配备食品安全事故流行病学调查员，开展人群流行病学调查、危害因素调查和实验室检验，及时调查事故有关因素，提出预防和控制事故的建议。铁路卫生监督所应配备现场调查取证工具和现场快速检测设备，协同疾控机构做好现场应急处置工作。

2.5 转变思想观念，重视危机公关

在铁路企业向市场化转型的今天，信息传播环境发生了重大变化，铁路站车难免会遇到一些食品安全突发事件，这就要求我们在做好基础管理和应急响应的同时，建立相关危机公关机制。铁路企业应开展和建立食品安全事件危机公关培训和预案，提升对网络等新媒体的运用能力。对发生的食品安全事件应主动、全面、快速准确客观地发布信息，勇于承担责任，建立食品安全相关事件的议题管理，提高舆情监测和预警能力。同时，加强对突发事件现场责任人(列车长等)的危机公关培训。在发生相关食品安全事件时，应在第一时间、第一现场了解事态经过，掌握旅客诉求，说明事情真相，安抚旅客情绪并及时报告本单位、前方站及相关职能部门，做到主动、正面引导事态发展，掌握现场控制的主动权，及时化解站车相关食品安全事件。

［1］ 卫生部，铁道部，国家工商行政管理总局，国家质量监督检验检疫总局，国家食品药品监督管理局.卫监督发［2010］79号.铁路运营食品安全管理办法［S］.

［2］ 国家食品药品监督管理局.国食药监食［2011］395号.餐饮服务食品安全操作规范［S］.

［3］ 国务院.国发［2012］12号.关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见［S］.

［4］ 卫生部.卫监督发［2011］86号.食品安全事故流行病学调查工作规范［S］.