国际法视角下的中国-东盟能源安全合作*1

谭 民

(1.武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072；2.昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650093)

中国-东盟能源安全合作是指中国与东盟及其成员国为保障各自的能源安全而在相关领域进行的国际合作。东盟是当前中国能源进口的重要来源地、能源运输的必经之地和能源企业实施“走出去”战略的重要目的地，中国-东盟能源安全合作对中国而言意义重大。

一、范围的界定

中国-东盟能源安全合作的主体是中国和东盟及其成员国。作为独立的主权国家，中国由大陆、香港、澳门、台湾四部分构成。为了论述方便，本文所指中国，范围限于大陆地区，即WTO所定义的中国关税领土。东盟是1967年成立的区域性国际组织，现有成员国10个。该组织拥有国际法律人格，但其对外交往和缔约权，却直到2007年11月20日，才由《东盟宪章》从法律上予以明确，该宪章于2008年10月15日生效。在该宪章生效前，中国是与东盟成员国缔结各种与能源安全合作有关的条约，该宪章生效后，中国可能会直接与东盟而非其成员国缔结条约。

中国-东盟能源安全合作的领域主要有四个：能源贸易、能源投资、能源通道安全维护、争议海域能源资源的共同开发。2006年以来，中国每年从东盟进口的原油约占原油进口总量的4%左右，液化天然气的比例更高，2010年达到25%，中国每年约有80%的进口原油需经马六甲海峡入境。并且，对中国能源运输安全起到保障作用的中缅油气管道，已于2010年6月动工，预计2013年建成。东盟还是中国在全球范围内建立的四个能源重点开发区之一。中国能源企业不仅为东盟提供许多专业性的能源服务，还对东盟进行广泛的能源投资。更重要的是，对于南海地区丰富的能源资源，中国与东盟存在共同开发的现实需要。

二、现有的法律机制

中国-东盟能源安全合作基本未形成专门的法律机制，但下列国际条约或下列国际组织制订的一些国际条约，部分内容涉及能源安全合作，中国与全体或部分东盟成员国均有参与，可资援用。

(一)普遍性多边合作

1.联合国(UN)。作为当今全球最具普遍性和权威性的政府间国际组织，UN对中国-东盟能源安全合作的主要影响在于：(1)《UN宪章》确立的主权平等、和平解决争端、不干涉内政等国际法基本原则，提供了行为指南；(2)安理会通过的反恐决议，以及联合国通过的《海洋法公约》、《反对劫持人质公约》、《制止恐怖主义爆炸公约》等条约，对确定争议领土能源资源归属和维护能源通道安全，具有重要作用。

2.世界银行集团(WBG)。WBG的目标是向发展中国家提供中长期贷款与投资，促进经济和社会发展，其5个成员机构：国际复兴开发银行(IBRD)、国际开发协会(IDA)、国际金融公司(IFC)、多边投资担保机构(MIGA)、解决投资争端国际中心(ICSID)，对中国-东盟能源安全合作均存在影响，尤其是MIGA和ICSID，可为能源领域的国际投资提供一定保护。

3.世界贸易组织(WTO)。WTO是当今全球最有影响力的国际经济组织，对中国-东盟能源安全合作的主要影响是：其法律文件——《货物多边贸易协议》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协议》、《关于争端解决的谅解协定》，能规范能源贸易和投资的纪律。

4.国际海事组织(IMO)。IMO的宗旨是促进海上安全、防止海洋污染、进行海事技术合作，对中国-东盟能源安全合作的影响主要是：其制订的《海上人命安全公约》和《制止危及海上航行安全非法行为公约》对维护能源通道安全具有特殊作用。

(二)区域性合作

1.中国-东盟自由贸易区(CAFTA)。CAFTA是中国与东盟10国建立的区域经济一体化组织。与WTO相同，CAFTA对中国-东盟能源安全合作的主要影响是：其法律文件——框架协议、货物贸易协议、服务贸易协议、投资协议、争端解决协议，能规范能源贸易和投资的纪律。

2.东南亚友好合作条约组织(TAC)。根据《东南亚友好合作条约》成立的TAC，是维护地区和平的政治性国际组织，主要对东南亚国家开放，中国在2003年加入。在确定争议领土能源资源归属和维护能源通道安全方面，TAC对中国-东盟能源安全合作具有重要作用。

3.《亚洲反海盗及武装劫船合作协定》(ReCAAP)。ReCAAP是《海洋法公约》签署以来，全球第一个专门打击海盗和“武装劫船”行为的多边条约，其设立的信息分享中心，加强了缔约国在打击海盗和“武装劫船”行为方面的信息合作，在维护能源通道安全方面，对中国-东盟能源安全合作具有积极意义。

4.《南海各方行为宣言》(DOC)。DOC是中国与东盟10国为解决“南海问题”于2002年达成的一项协议。该协议在确定争议领土能源资源归属方面，对中国-东盟能源安全合作具有不可忽略的作用。根据该协议，争端各方要保持自我克制，避免争议复杂化、扩大化，依据国际法处理“南海问题”。

(三)次区域合作

中国与东盟目前进入实际层面的次区域合作是大湄公河次区域合作，它是在澜沧江-湄公河流域开展的国际合作，成员包括中、柬、老、缅、泰、越六国，中国主要以云南省为合作的实际参与方。大湄公河次区域合作内容丰富、机制复杂，其中对中国-东盟能源安全合作具有影响的是：亚洲开发银行主导的大湄公河次区域经济合作(GMS)、东盟主导的东盟-湄公河流域开发合作(AMBDC)和泰国倡议的“黄金四角”经济开发合作(GQEC)。GMS明确规定“能源”为其调整领域之一，AMBDC的合作内容“基础设施”、“矿业”等与能源安全有关，GQEC的合作范围则涵盖水电资源开发等能源事项。此外，GMS框架下还产生了《大湄公河次区域电力贸易政府间协定》，该协定于2004年生效。

(四)双边合作

1.双边贸易、投资协定。中国与所有东盟成员国均订有双边投资保护协定，与文、马两国之外的东盟国家还订有双边贸易协定。这些协定未将能源领域排除在外，对能源贸易和投资同样适用。但随着CAFTA的建立，上述协定的大部分功能被CAFTA吸收。

2.《中缅油气管道协议》。《中缅油气管道协议》于2009年签订，根据该协议，中缅两国决定修建从缅甸实兑到中国昆明的石油和天然气输送管道，建成后将有效缓解中国能源进口的安全困境。

3.《中越北部湾划界协定》。《中越北部湾划界协定》于2000年12月签订，其第7条是“单一地质构造条款”，对能源资源的共同开发有直接影响。中越两国石油公司2005年签订《北部湾油气合作框架协议》和《北部湾协议区联合勘探协议》，是落实该条的具体表现。

三、主要的法律问题

虽然中国-东盟能源安全合作已从现实和制度两个层面展开，取得了令人瞩目的成就，但仍存在以下法律问题，如不妥善解决，势必阻碍合作的进一步深化。

(一)能源产品的出口限制

2005年以来，部分东盟国家对能源产品出口开始施加限制，导致东盟能源产品对中国出口总体下降。实施出口限制的国家中，有的增加出口关税，有的采取出口配额和许可证等非关税措施，如越南2008年6月将煤炭和原油的出口关税提高到20%[1]，并于2009年将对中国煤炭出口量削减了19%[2]，印尼于2010年开始实行每年最高可达1.5亿吨的煤炭出口配额限制[3]。

造成上述局面的主要原因是国际社会对能源产品的出口限制行为缺乏有效规制。如今各种国际组织和国际条约，基本上都未将能源产品的出口关税纳入减让表进行约束，这为缔约方实施或提高出口关税创造了条件。许多条约虽然原则上禁止对能源产品的出口实施非关税限制，但由于例外条款的存在，导致这一约束形同虚设[4]。上述东盟国家正是利用了这一制度漏洞，以保护国内环境和自然资源为由实施出口限制。这种行为如不加以约束，恐将愈演愈烈。

(二)能源服务和投资的壁垒障碍

能源领域的服务和投资更易遭遇壁垒障碍。对于能源服务，除资格认证、股权比例等常规限制外，还遭遇特殊限制，如不公平和不透明的传输费用，跨境贸易的商业存在要求，跨境融资的歧视待遇，武断和歧视性的招标程序等[5]。从中国与东盟成员国共同参与的相关条约来看，虽有中、越、柬、菲、马、印、泰、新等八国部分开放了能源服务的相关部门，但却存在较多限制，如商业存在的土地获取和租赁限制，自然人移动的商业联系限制，跨境提供的特许合同审批限制等，阻碍了能源服务贸易的自由化。

受属地管辖权和自然资源主权影响，能源领域的外来投资通常面临东道国苛刻的准入限制。虽然中国与所有东盟成员国均订有双边投资保护协定，也有WTO、CAFTA、ICSID、MIGA等约束东道国的投资管理行为，但均未触动东道国的投资准入控制权，至多施加了最惠国待遇的限制。从中国和东盟成员国的国内法来看，均不禁止外资进入本国能源领域，有些国家还对此进行鼓励，如柬埔寨和缅甸，但都施加了投资比例、出资方式、审批手续等方面的条件限制，影响了能源领域外来投资的积极性。

(三)能源通道安全维护机制存在缺陷

马六甲海峡是包括中国在内整个东亚地区的能源运输生命线，如今该海峡不仅航路拥挤，事故频发，污染严重，而且海盗与恐怖主义活动猖獗[6]，严重威胁中国的能源运输安全和沿岸国的切身利益。

马六甲海峡的海盗问题由来已久，海盗与国际恐怖组织相勾结则始于“9·11”之后[7]。沿岸国一直费尽心思予以治理，却无显著成效，除自然条件特殊和经济、军事实力有限之外，主要的原因在于海峡的安全维护机制存在缺陷。由于拒绝区外大国势力的直接介入，目前海峡的安全维护基本上由沿岸国自身负责，主要的机制有印马海上联合巡逻、印马新海上联合巡逻、印马新泰空中联合巡逻、印马新设立的航行援助基金。这些机制在海峡安全维护方面发挥了一定作用，但效果有限，原因如下。(1)未能有效解决安全维护与国家主权的矛盾。海峡所在水域分属沿岸三国，海盗和恐怖分子善于流窜，极易跨越边界进入他国海域，目前的合作机制却不允许单方跨境追捕，影响了打击效果。虽然ReCAAP对维护海峡安全具有积极意义，但其作用相当有限，只是提供了信息交流的平台，且印、马两国尚未加入。(2)使用国参与程度不足。尽管设有航行援助基金，但只要求使用国自愿提供财政支持，也未规定使用国的权利。目前只有少数国家向其注入资金，其余国家多通过双边途径提供援助，这种各自为政的援助方式不利于使用国之间的协调。

(四)争议海域能源资源共同开发进展困难

南海水域辽阔，岛屿众多，自古以来即为中国领土[8]，该地区不仅石油、天然气等传统能源资源丰富，还蕴藏着大量新型能源——可燃冰。如此丰富的能源资源如能得到有效开采，无疑可缓解中国的能源需求困境。但南海问题的存在使中国在该地区的能源开发受到阻碍。

中国于1990年正式提出“搁置争议，共同开发”的主张，希望将岛屿归属与海域划分的争端留至以后解决。中国的主张获得一定的正面回应。2002年中国与东盟全体成员国共同签署《南海各方行为宣言》，虽未提及资源开发，但其规定的争端和平解决方式为共同开发奠定了基础。但如今共同开发进展困难，主要问题如下。(1)岛屿归属、海域划分与共同开发关系不清。共同开发对于南海问题而言只是一种临时措施，但一些国家却将确定岛屿归属和海域划分作为其前提条件，制造了不小的障碍。(2)争议海域具体范围不清。尽管各方均提出了各自的解决方案，如菲律宾的“中间线方案”、越南的“U形方案”、印尼的“环形方案”等，但争议海域的具体位置并不明确，导致权利主张无法得到合理支持。(3)资源蕴藏情况不清。目前争端各方对南海能源资源的蕴藏情况并不十分了解，甚至出现差异较大的估算数值，增加了共同开发的风险。

四、完善法律机制的建议

为了解决中国-东盟能源安全合作中存在的法律问题，完善其法律机制，笔者以为应从以下几个方面着手。

(一)建立以沿岸国为主导的能源通道安全维护机制

马六甲海峡所在水域是沿岸国的领海或专属经济区，所有要塞部位均为沿岸国领土，对该海峡范围内发生的海盗或恐怖主义行为，沿岸国享有排他或专属的管辖权，没有沿岸国配合，根本无法确保该地区的能源运输安全。因此，应当尊重沿岸国的主权和领土完整，建立以沿岸国为主导、使用国共同参与的能源通道安全维护机制。

国家主权平等是国际法的首要基本原则。虽然《海洋法公约》赋予缔约国对海盗罪行的普遍管辖权，联合国有关条约和安理会相关决议，也明确了各国对恐怖主义的惩治与防范义务，但同时也规定，防盗反恐要尊重国家主权。《东南亚友好合作条约》、《南海各方行为宣言》等也强调了国家主权的重要性。根据《海洋法公约》第43条，马六甲海峡使用国在船舶航行、污染防治等方面，负有与沿岸国合作的义务。一直以来，海峡的安全维护基本上由沿岸国自身负责，少数国家通过双边途径提供资金援助和技术支持。今后，海峡的日常管理和安全维护仍应继续由沿岸国负责，但应由所有使用国与沿岸国协调分摊管理和维护费用，同时使用国也需享有相应权利。此外，实力较强的国家还应提供技术、设备、人员培训等非军事援助。可作如下考虑。(1)将ReCAAP的职能扩展到沿岸国领海之外的联合军事行动，邀请印、马参加。(2)明确规定使用国向航行援助基金的缴款义务和参与海峡安全维护的权利。

(二)坚持并完善争议海域能源资源的共同开发策略

针对南海局势日益复杂的趋势，当事国应保持克制，并对“搁置争议，共同开发”的策略进行反思和调整。首先，共同开发应继续坚持，但“搁置争议”应改为“和平解决争议”，置于共同开发之后，理由有三。(1)符合国际法。共同开发属于《海洋法公约》第83条所称的正式划界前的临时安排，并无疑义，但“搁置争议”的提法有待商榷。根据国际法，和平解决争端既是国家义务，也是国家权利。“搁置争议”有限制行使国家权利之嫌，改为“和平解决争议”，显得更合理，也易于接受。(2)可为解决南海问题创造良好环境。共同开发与和平解决争端是不同的法律制度[9]，两者不存在制约关系和时间上的先后顺序。但从国际实践来看，共同开发有利于和平解决争端。(3)符合经济效益原则。南海问题短期内无法解决，将资源长期闲置于深海，显然不利于及时有效实现其价值，理性的选择是先共同开发后解决争议，或两者同时进行。

其次，厘清共同开发的内涵，具体内容如下。(1)确定岛屿归属、海域划分应与共同开发分别进行。如前所述，这是两种不同的法律制度，若非要将前者作为后者的前提条件，很可能一开始就使后者陷入绝境。(2)确定共同开发区的具体范围。南海地区不仅存在两国，还存在三国、四国甚至五国主张的重叠海域。由于双边共同开发区范围的确定，比多边共同开发区容易得多，并且国际社会目前尚无多边共同开发的先例，因此较为现实的选择是先确定双边共同开发区，然后再确定多边共同开发区的具体范围。(3)循序渐进的确定合作内容。南海共同开发应分四个步骤进行：先从水文和地质调查、环境保护等基础工作做起，然后过渡到设置开发区、确定开发模式、拟定合同条款，再进行试开采，最后实现共同开发。

(三)加强能源贸易和能源投资方面的纪律约束

尽管当前东盟的能源出口量不断下降，但来自东盟的能源产品仍为中国快速的经济发展所急需，并可分散中国能源进口的风险。而中国的资金、技术投入将会使东盟国家获得稳定可观的收入和在能源勘探开发方面的新发现，因此加强双方能源贸易与投资的纪律约束实有必要，为此，《能源宪章条约》(ECT)和《北美自由贸易协定》(NAFTA)具有重要借鉴意义。

ECT为能源贸易、投资、运输等问题的解决提供了较为理想的法律框架[10]。它吸纳了WTO货物贸易的基本规则，将能源产品的出口关税纳入约束范围；降低了能源投资的政治风险；引入了投资者与东道国的争端解决机制；规定了过境自由、非歧视、不妨碍等过境运输义务，并制定了《过境运输议定书》供缔约国选择接受[11]。NAFTA最值得借鉴的是被称为“能源专章”的第六章。该章是关于能源贸易的规定：缔约国除非对国内消费施加相同限制，否则在能源产品进出口方面承担零关税义务。此外，NAFTA还将判断“国家安全”的标准具体化，规定除四种情况外，不得以“国家安全”为由，维持或采取能源产品的进出口限制措施，其主要目的在于制约出口限制行为，保障进口国的能源供应安全。

中国和东盟在能源贸易、投资、过境运输、争端解决等方面合作前景很大，虽然可利用WTO、CAFTA、MIGA、ICSID的相关规则，但它们毕竟属于综合性的合作机制，未能充分考虑能源领域的特殊性。出口限制对能源产品贸易的影响最大，必须对能源产品的出口关税和非关税措施进行约束，同时严格限制例外条款的使用，这方面可借鉴“能源专章”的规定。此外，能源产品的过境运输也是中国面临的现实问题，而ECT为过境运输制定了详细规则，中国和东盟成员国可考虑适时加入或参考制定符合自身情况的规则。

参考文献：

[1] Ministry of Finance of Vietnam，Decision Amending Export Duty Rates Applicable to a Number of Lines of Goods in the Export Tariff List[Z].No.35-2008-QD-BTC.

[2] Vietnam to Cut Coal Exports to China by 19 Percent This Year[DB/OL].[2011-08-01].http：//www.chinamining.org/News/ 2008-02-19/1203400124d9069.html.

[3] Fitri Wulandari.Indonesia Coal Exports Curb Will Take Time to Bite[DB/OL].[2011-08-01].http：//in.reuters.com/article/idINJAK435919 20091119?pageNumber=2.

[4] FRANCIS N.BOTCHWAY.International Trade Regime and Energy Trade[J].Syracuse Journal of International Law and Commerce，2001(28)：6-7.

[5] UNCTAD.Managing ‘Request-Offer’ Negotiations under the GATS：the Case of Energy Services[R].2003：4-5.

[6] ADAM J.Young and Mark J.Valencia.Conflation of Piracy and Terrorism in Southeast Asia：Rectitude and Utility[J].Contemporary Southeast Asia，2003(25)：270-274.

[7] RICHARD C.Paddock.Singapore Says Terror Ring Planned Attacks on Americans[N].Los Angeles Times，Jan.12，2002.

[8] Jianming Shen.China’s Sovereignty over the South China Sea Islands：A Historical Perspective[J]，Chinese Journal of International Law，2002(1)：101-152.

[9] D.P.O’Connell.The International Law of the Sea[M].Oxford：Clarendon Press，1984：691-692.

[10] Energy Charter Secretariat，The Energy Charter Tre-aty and Related Documents[R].2004：13-16.

[11] Karl Petter Waern.Transit Provisions of the Energy Charter Treaty and the Energy Charter Protocol on Transit[J].Journal of Energy and Natural Resources Law，2002(20)：175-191.