日本大地震应急救援启示录

张永春

引言

2011年3月11日14时46分（北京时间13时46分）日本发生9级地震，引发了大海啸，灾区满目疮痍，令人惨不忍睹。更可怕的是福岛核电站冷却设施停止运转，随时可能爆发严重核污染事件，一旦强辐射物质进入大气层，即会四处扩散，日本地震吸引了全球民众的关注。因此，更客观、全面、不带任何偏见地去认知日本，以邻为师，以邻为鉴，通过日本这面镜子，窥知对方的长处，发现自己的不足。针对在此次特大地震应急救援过程中所发现的问题和不足，总结成功经验，不断反思不足并尽快弥补和完善，才能使地震应急救援事业不断迈上新台阶，不断取得新胜利。

一、灾害篇

1、直接灾害

发生在日本本州岛仙台港以东130公里处西太平洋国际海域的里氏9.0级地震，震中位于北纬38.1度，东经142.6度，震源深度约20公里。此次地震震级的测定，日本气象厅最初定级为7.9级，随后立即更正为8.8级、8.9级，又回调到8.8级，最后定级为9.0级；我国一开始发布的是里氏8.6级地震；美国地质勘探局发布的是8.8级，当天不久美国地质勘探局将地震震级从里氏8.8级修正为里氏8.9级，最后定级为9.0级。据统计，自有记录以来，此次地震震级位例全世界第五。在当日内累计发生余震64次，其中最高为7.1级，最低为4.1级。到4月11日止，大地震已发生408次5.0级以上余震。

测得震度6强（日本标准共7度，相当我国烈度10度）的地区为宫城县中部、福岛县中通、福岛县滨通、茨城县北部等。测得震度6弱（相当我国烈度9度）的为岩手县沿岸南部、岩手县内陆北部、岩手县内陆南部，宫城县南部、福岛县会津、栃木县北部、栃木县南部、千叶县西北部等。

受此次日本地震影响，宫城县的牡鹿半岛向震源的东南方向移动了约5.3米、下沉了约1.2米，宫城县牡鹿半岛以外约175公里的海床向东南方向移动了约30米，是日本国土地理观测以来最大的地壳变动。观测还表明，地震发生后从日本东北到关东地区的广泛区域的地壳向东持续移动，在约一周时间内，岩手县山田町移动25厘米，千叶县铫子市移动17厘米。

截至当地时间4月19日，大地震及其引发的海啸已确认造成14001人死亡、13660人失踪。在地震灾情严重的宫城县有8487人遇难，在岩手县有4033人遇难。仍有约13.6万人在各避难所避难。宫城、岩手和福岛三县的遇难者中92.5%的人是在海水中淹死的，60岁以上的遇难者占65.2%，70岁以上的遇难者占24%。全部倒塌的房屋为6400栋，半坏的房子为7.6万栋。其中，岩手县全倒的房子为3056栋，福岛县为2413栋。远离震中地区的青森县，也有100栋房子倒塌，千叶县倒塌房子346栋。东京倒塌的房子为3栋。

2、次生灾害

（1）海啸

地震发生后，日本气象厅随即发布了海啸警报，称地震将引发约6米高海啸，后修正为10米。根据后续研究表明，海啸最高达到37.9米,使位于震源东端的海底地盘隆起约5米。造成北起青森南至千叶的太平洋沿岸6县受灾，浸水面积达561平方公里。岩手、宫城和福岛三县总长约300公里海岸防波堤中，约190公里处于全毁或半毁状态。上述三县海啸波及约400平方公里，其中约150平方公里仍处于浸水状态。

位于夏威夷的太平洋海啸预警中心针对太平洋沿岸大部分地区包括俄罗斯、菲律宾、印度尼西亚、澳大利亚、新西兰、墨西哥、美国夏威夷等在内的多个国家和地区发布了海啸预警，各相关国家已分别采取了预警措施。

（2）核事故

日本福岛县第一核电站1号机组爆炸后释放大量核辐射造成重大二次灾害。1号机组周边检测出放射性物质铯和碘，反应堆堆芯燃料熔化进一步加剧。自地震发生后核电站反应堆自动关闭约1天以来，放射性物质的扩散仍然持续，核电站事故已经达到了非常严重的状态。日本政府把福岛第一核电站人员疏散范围由原来的方圆10公里上调至方圆20公里，把第二核电站附近疏散范围由3公里提升至10公里。福岛第一核电站3号机组当地时间14日上午11点过后发生氢气爆炸。14日，日本女川核电站附近的核辐射已降至正常水平。15日早晨，2号机组又传出爆炸声。负责核电站运营的东京电力开始撤离部分工作人员。15日电日本福岛第一核电站四号机组发生氢气爆炸后起火。福岛第一核电站1号、2号和3号机组的核泄漏等级为5级，4号机组的核泄漏等级为3级。29日下午从福岛第一核电站1号至4号机组排水口南330米处所采集海水样本，经检测发现放射性碘－131的浓度达到法定限值的3355倍，这是迄今日本方面在这一水域检测到的最高相关数值。此外，同一天在5号和6号机组排水口北50米处采集到的海水样本显示，放射性碘－131的浓度也达到法定限值的1262倍。4月12日，日本原子能安全保安院根据国际核事件分级表将福岛核事故定为最高级7级。4月19日，第4核反应堆发现高浓度污染积水，其深度达5米。这是日本迄今最为严重的核泄漏事故。日本内阁表示，在东日本大地震中受到破坏的福岛第一核电站最终将被废弃。

（3）火山活动

大地震后日本全国至少有14座活火山周边的地震活动趋于活跃。这些活火山分布的区域为关东及中部日光的白根山、富士山、箱根山、烧岳、伊豆大岛、九州阿苏山、南西诸岛的诹访之濑岛等。大地震发生后，上述地震多发区的地震活动有所增加，其中箱根山、烧岳和富士山周边截至25日仍有地震，箱根山在11日地震后多次发生4级地震，富士山附近15日发生6.4级地震。

（4）其他灾害

震后，宫城县仙台市发生大规模停电，仙台机场全部航班停止起降。日本北部地区共有242927户家庭遭遇停电。至少有11个县的104万户家庭已遭停水。千叶县JFE钢铁东日本炼铁厂因燃气管道破损发生爆炸，火焰冲上数十米高,生产被迫中断。震后日本由于燃气泄漏等原因，共有84处地点发生火灾，东京市内因为地震发生14起火灾。强震大约30分钟后，东京市内一些高楼仍在摇晃，移动电话通信网络中断。日本著名地标性建筑东京塔因受强烈地震影响，塔顶部三分之一处出现歪斜，工作人员紧急关闭了塔内部的电梯，将正在观光的游客紧急疏散。

二、救灾篇

特大地震发生后，日本政府立即启动相关预案，沉着应对，最大限度地减轻灾害损失和控制事态蔓延。

（一）成功之处

1、日本设立官邸对策室处理危机事务

地震发生后,日本政府迅速做出反应,在首相官邸危机管理中心设立官邸对策室,并发出指示让所有内阁成员到官邸集中。数小时以后,日本首相菅直人发表电视讲话,就救灾工作做出部署。菅直人说,政府有关部门将竭诚合作,动员所有资源尽全力减少地震带来的损失和人员伤亡。他同时呼吁日本民众发扬互助精神,团结起来,共渡难关。

2、迅速调动自卫队投入救援

日本政府在首相官邸召开了紧急灾害对策总部会议,包括菅直人在内的全体内阁成员出席,会议决定日本的自卫队军舰和战斗机受命赶往灾区,参与搜救。据综合，起初奔赴灾区的自卫队队员为900人，随即人数增长到8000人，其后又增至2万人，12日晚间增至5万人，13日人数上升到了10万人。迄今已救出约2.6万名被困灾民。

所有停泊在横须贺港的自卫队军舰受命前往宫城县。8架F-15型战机从位于石川县和北海道的航空自卫队基地起飞,赴灾区核实受损情况。陆上自卫队派出几架搭载有视频传送仪器的直升机，并向福岛第一核电站三号机组注水。同时，直升机也对福岛核电站上空的辐射量进行检测和监测。

3、及时发布地震和海啸预警

强震发生后，政府通过广播、电视和卫星数据传输系统来播发地震警报。数百万日本人在大地震发生前大约1分钟得知了地震的消息，3分钟后预警海啸。一些订阅了特殊预报服务的人通过手机和电子邮件收到警报。在东京，电视上正常播放的节目内容被警报声打断，代之以日本广播协会NHK播送的早期地震警报。电视警报出现后一分钟，第一次强烈震动撼动了首都东京地区，高层建筑开始摇晃，数百万人逃到室外。日本新干线启动地震应急系统，正在行驶的新干线列车自动减速或者停驶。

4、紧急撤离受灾民众

大约有37万人在2100个避难设施中避难，日本将核电站周围撤离范围由方圆10公里增加到方圆20公里，共有177500名居民随之撤离。福岛第一核电站方圆30公里以内要求未撤离的居民尽量待在家中。

5、国民应对大灾的心理承受能力强

日本灾民在灾后排队购物，领取救灾食品，机场、车站、避难场所公共秩序维护、社会综合治安等场合，皆得到充分展现。民众的表情都非常镇定，东京一片狼籍的超市里，一位女营业员很淡定地在拖地。距震中更近的仙台一家企业地震时的实况录像中，员工在晃震强烈的办公室中，尽管有些错愕，但仍极其镇定、有序地躲避和疏散；东京街头，挤满民众的街道和场馆，人民非常有序地排队领物资或查看布告。青森县电力完全中断，但民众点起油灯，平静地吃晚餐。

6、灾情信息公开及新闻报道及时

灾情信息公开渠道一：打开电视机或收音机，通常30秒内，地震速报就可以告诉人们何处发生地震；随后大约2分钟内，更加详细的报告便会披露具体震源、震级、离地表距离和受灾地区破坏情况等

灾情信息公开渠道二：网络媒体，谷歌在震后立即开始提供各地避难所的地图，并且很快建立寻人与报平安的网页。政府部门也纷纷利用网络发布信息：首相官邸网页上开设了“东北地方太平洋地震应对”专栏，总务省在网上公布各地的消防局和消防队收集汇总的灾情，交通省在线公布了长达71页的灾情报告，消防厅甚至专门开设灾情微博，随时提供灾情信息交流。

新闻报道：日本广播协会旗下的NHK灾情信息披露全方位、全透明、图文并茂，视频音频声频同步全天候播报，鉴于灾区有大量各国侨民居住和生活，日本多家电视台开设多语种救援信息服务，以英、中、韩、西班牙、葡萄牙语轮番滚动播出；日本官房长官平均每5小时召集一次记者通气会，及时发布政府采取的各项举措及救灾进展，日本消防厅等救灾机构，皆及时开通Twitter等信息传播平台提供信息查讯服务。共同社有约140名记者在地震灾区进行报道。日本政府对外国记者的报道也持鼓励态度，并且所有的签证均通过特殊简化手续签发，基本都是当天申请当天领取。

7、利用高科技产品开展救援

东京和仙台的两支救援队，启用机器人作为搜救行动中的助手。他们运用了日本本土研发能够进行远程遥控的两款机器人。一种是蛇形的，26英尺长，带有摄像头，能够深入废墟狭窄间隙中，帮助搜救队员勘察有无生还者。另一种叫“温柏”的机器人，带有坦克式的履带，行进灵活，能够在极不平整的废墟地带进行搜索工作。

启用机器人测辐射。为避免作业人员遭过量辐射，东电启用美国制造的机器人，探测福岛第一核电站3号机组所在建筑内的放射剂量、温度和氧气浓度等数据。两台机器人高70厘米、宽53厘米，可行走，带机械臂，远程遥控操作。除了收集信息，用以判断作业人员是否能进入机组，机器人将探测厂房内湿度并就内部状况摄取画面。

8、积极开展救灾外交，请求国际支援

震后第4日，全球共有121个国家向日本政府表达慰问，68个国家表态愿意为救灾提供国际人道主义援助。联合国已经应日本方面的请求向发生地震和海啸的日本灾区派出了美国、新西兰、澳大利亚和韩国的四支救援队。有45个国家的60只国际救援队处于待命状态，随时准备投入到日本灾区的救援工作中。应日本政府的请求，中国于3月13日派出15名队员组成的国际救援队，前往地震海啸灾区实施人道主义援助。

救援难点：日本这次特大地震是人类共同面对的重大灾难，世界各国必须要对日本伸出援手。前往日本开展国际救援存在一些现实困难，关键是航道能否畅通，通信能否保障，接待能力能否承受。日本国内一些机场破坏严重，境内很多高速公路被阻断，新干线停运，海底光缆被切断，蜂窝信号、手机等通信出现了障碍，和传统意义上的地震有着很大区别，主要性质是海啸所引发的巨大损失。虽然在海啸地震中可以进行生命救援，但是像城市建筑等其他方面的救援成功的几率却非常微小。这次地震救援和过去是完全不一样的，对世界各个国家也是一种考验，在这种情况下救援队伍直接深入灾区非常困难。

9、公布重建计划

为指导震后重建工作，日本政府公布关于日本大地震的“复兴基本法案”草案。根据这一草案，日本将在内阁设置以菅直人首相为本部长的“东日本大震灾复兴对策本部”，另外还将设立专门讨论福岛第一核电站周边地区重建的机构，这一机构将由有关地方政府的负责人和有关专家组成。草案强调，灾区复兴“将超越单纯的重建，通过集中利用政府和民间的智慧，采取根本的措施”。草案还提出，在尊重灾区居民意见的同时，也将对当地政府工作提供支持。

（二）不足之处

日本是地震救灾成熟的国家，但缺陷与遗憾同样明显：

1、政府初期救援混乱。日本首相闻讯召开内阁会议研判评估灾情紧扣“第一时间”，但日本内阁未在东京建立统一的最高救灾指挥机构，也未在重灾区各县（相当于我国的省）建立对应的“救灾前指”，日本首相直到第二天中午才首次飞抵重灾区视察。菅直人承认在地震开始的一周中，政府的救援活动出现很多混乱，也面临很多困难。

2、队伍反应能力迟缓。地震发生后，日本先是宣布动用自卫队8000人，第二天凌晨“涨”至2万人，下午再增至5万人，第3天才进一步追加至10万人，反应明显慢。自卫队投入救灾的重装备譬如直升机多，但自卫队对装备依赖程度太大，因道路不通大型轮式救灾装备进不去，连续四天，救灾始终局限于数量有限且以“点状救援”为主的垂直救援。重灾区地面上，难见成建制自卫队官兵的身影。

3、社会动员程度不够。日本应急救灾机制比较完善，但就社会动员能力而言，日本的表现多为专业主义、程序主义，有序参与，表现为国民的镇静、淡定及自救意识和自救能力的秩序井然：先把超市的食品抢购完，再去排队领食品，排队站在街上，排队站在楼上，并没有民间的志愿者，居民之间的互助也不多。

4、救援行动不力。此次日本东北部发生巨大的地震、海啸灾情，进入第五天，在灾区见到的救难以及救援行动，都异常的松散，缺乏效率，物资缺乏到让灾民挨饿度日。而且，在福岛县以下的灾区，见不到任何外国驰援的迹象。仙台国际机场及其周边还可见到一些自卫队的车辆及人员，临近的灾区名取市则是连这些都没有，海啸过后的景象，就一直像电影布景一样地摆在那边。有1200名乘客和机场工作人员被困的仙台机场，因救援迟迟不到，乘客中有多人支撑不住而死亡。自卫队的解释是：没有这么多的直升机来救助。那自卫队的直升机在哪呢？原本航空自卫队位于宫城县的松岛基地有不少救援直升机，但已在海啸中遭海水淹没，全部报废，飞行员和地勤早已逃跑，本来能在地震救援中发挥重要作用的救援直升机就这样成了一堆废铁。

5、物资供应不足。震灾爆发逾10天，灾区许多避难所食物及御寒用品不足，一天只能给每人供应2个饭团。一家三口靠一片面包充饥，3个人分一碗味增清汤。据不完全统计，不到一周，23名灾民居然在避难所中因冻馁而死。物资匮乏的状态，不要说灾区，连临近灾区的市镇，也一样缺油、缺粮、缺水。从受灾区南端直上仙台市长达两百公里一路上所见都是加油站无油可卖而歇业，大小超市货架上饮水、米粮几乎都断货。地震重灾区宫城县首府仙台附近一医院在地震和海啸后没有食物和药品，几名年老病人死亡，其他病人状况堪忧。受灾后最初两天，医院没有得到政府援助，缺乏援助物资，截至14日，日本官方尚无类似受重创医院的确切数字。日本东北部受灾地区沿岸，不少灾民已经度过3个没有食物、没有水和没有取暖装置的夜晚，而当地夜间最低温度在零摄氏度以下。仙台市区已无便当可发,当天的早餐是每人一根香蕉，午餐是四分之一个苹果或5片饼干，晚餐是一个橘子，老人和孩子并无特别。大部分避难所的饮食供应已难以为继。自13日起，避难所已将剩余物资优先供应70岁以上老人和12岁以下儿童。

6、核危机估计不足及事故处理透明度不高。海啸造成了大量的生命财产损失，而东京电力公司在福岛县所拥有的核电站所发生的问题更令人不安。核电站建设要求几乎是“绝对安全”，应该说在设计核电站的时候对安全性给予了充分的注意，这次地震对核电站本身并没有造成物理性的损害，但是日本人对于核电站安全的理解仅仅停留在了物理性上，却没有注意到地震会破坏电网，受到地震后自动停机的核电站没有了电源从而无法操纵和控制反应堆，无法冷却从而造成了反应堆融芯的大事故。外接电网及反应堆自备柴油发电机组均在地震中遭到破坏。另外，4号堆放置依然释放热能的乏燃料棒的水池的冷却设备也无电力供应。循环水冷却系统供电问题拖宕未决，海水喷注及直升机浇水的办法仅权宜之计，且付诸实施过迟，核燃料增温到一定程度，即有可能爆炸进入大气层，爆发一场核灾难。

美国提出派专家，核清洁等处理的专业人员抵达日本，还要运输冷却剂，但是遭到了日本的婉拒。

不透明的是，核设施安全系统到底状况怎么样，为什么会发生这样，原因到底是什么样，政府都没有讲得很清楚。这直接导致了媒体对政府的声讨。

日本核电站泄漏事故暴露的问题更多，频频发生爆炸与核泄漏，让全世界提心吊胆的福岛第一核电站本来今年已到使用寿命，应该关闭，且其老式的单层循环沸水堆设计本就有安全风险，但东京电力公司却硬让其延寿20年，到2031年才正式退役。结果老迈不堪的福岛第一核电站果然在关键时刻掉了链子。即使在核电站已发生核泄漏与爆炸的情况下，日本政府也只是建议居民撤离，而没有强制撤离，直到第三次爆炸发生，才下了强制撤离令，安全撤离范围则从3公里逐步提高到30公里。由于政府在撤离问题上的举旗不定，导致很多居民未及时疏散，多人受到辐射。2号机组燃料棒完全露出水面更是人为失误，作业员未察觉到注水泵的燃料用完，导致水位下降，燃料棒完全露出水面。

7、社会治安状况有恶化倾向。面对自然灾难时依然保持冷静和纪律的日本民众，曾深受世界各国称赞。然而此次大地震和海啸，却在考验日本民众的道德底线，日本受灾地区抢劫和偷窃事件时有发生。此次大地震和海啸发生数天后，警方报告称，许多被毁的家园和商店都遭到抢劫和偷窃，这种现象在日本很罕见。有很多浑水摸鱼者前往日本东北部灾区，想从因灾难损坏的建筑和民宅中大捞一笔。一名在灾难中失去母亲的42岁男子说，当他和父亲回到变成废墟的家中找些可用之物时，却发现那里正遭到抢劫。很多人假装帮忙，实际上他们在寻找钱或者银行支票。

三、反思篇

众所周知，日本是地震多发国家，因为有欧亚板块、太平洋板块、北美板块和菲律宾四个板块在这个占地面积仅有地球总面积0.25%的国家交汇，板块间的运动，使得日本列岛就像在摇篮上一样不断晃动。日本民间有句俗话说四件最可怕的东西是“地震、火灾、打雷、老爹”，其中地震放在首位。仅20 世纪，造成死亡人数在1000人以上的地震就有10次，其中1923年的关东大地震和1995年的阪神大地震就分别造成了10万人和6400人死亡。除了地震之外，台风、海啸、暴雨、火山爆发等经常使日本大规模的生命财产受到损失，像1959年的伊势湾台风就造成了5000人的死亡，所以日本人的防灾意识很强。因此，日本的灾害预防与应急管理工作有很多特色和成功之处值得借鉴。

1、日本有比较完善的应急管理法律体系。日本是全球较早制定灾害管理基本法的国家，日本的防灾减灾法律体系相当庞大，建立了围绕灾害周期而设置的法律体系，即基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急法、灾后重建与恢复法、灾害管理组织法五个部分，使日本在应对自然灾害类突发事件时有法可依。

日本在1947年制定了第一部有关灾害的《灾害救助法》，规定了发生自然灾害时如何协调中央政府和各地方自治体之间在救护灾民，安置灾民方面的劳务、设施、设备、物资和资金的运作。1950年，又将1920年制定的有关城市规划的《市街地建筑物法》修改为《建筑基准法》，将其重点放到保护国民的生命、财产和健康，使之成为建筑用地、构造、设备和用途必须满足的“最低基准”。

伊势湾台风灾害使日本人更加认识了“防灾”比“救灾”更为重要。1961年制定了《灾害对策基本法》，确立了中央和地方的防灾体制，明确了责任。从法律的地位规定了各地必须制定防灾计划、救灾计划和确认有关防灾的财政金融措施，从此开始了有计划地整备和推进所谓“防灾行政”。

从研究历史数据中发现大地震一般有一个所谓“七十年周期”，这样在1923年袭击了东京，夺去了 10万人生命的“关东大地震”会不会卷土重来就成了日本全国担心的对象，于是在1978年出台了一部地震专门法律《大规模地震对策特别措置法》，规定了指定有可能发生大规模地震的地区为“地震防灾对策强化区域”，规定了医院、百货店、旅馆和剧场这类人员进出较多的地方，从事石油、高压气、火药等行业的公司，铁道等旅客运输业务必须制定各自的《地震防灾应急计划》，各地必须确保地震时的避难通道和避难所。

日本在1996年制定了一部《被灾者生活支援法》，规定了国家和地方在发生大规模自然灾害后对受灾者在医疗费、住宅转移、租借、重建等方面应该如何支援。

2、日本有良好的应急教育和防灾演练。日本政府和国民极为重视应急教育工作，从中小学教育抓起，培养公民的防灾意识；这种防灾教育不仅仅是在教室里遭遇灾害时的对应，而是包括一切其他想定的场合。比如在家庭里遭遇地震时应该首先切断煤气和电气，然后经过安全通路避难，不要使用电梯。在公共场合则如何遵从避难指示去往安全方向等内容

每年在关东大震灾的纪念日9月1日时都会举行大规模的慰灵祭活动，1960年开始成为了正式的“防灾日”。这一天除了祭祀活动之外，各地都会举行各种规模的防灾训练，阪神大地震以后基本上都是针对地震的防灾演习。8月30日至9月5日定为“灾害管理周”，通过各种方式进行防灾宣传活动；政府和相关灾害管理组织机构协同进行全国范围内的大规模灾害演练，检验决策人员和组织的应急能力，使公众能训练有素地应对各类突发事件。

演习当然包括专业救援队的救援演习，且范围更广。其中包括大规模的避难演习，中小学生的集体上下学演习，甚至还有一种上班族的回家演习。日本人一般在离家较远的地方上班，一旦白天遭遇大规模地震会遇到交通中断，怎么回家和家人团聚也是一个很大的问题，所以才有这种演习。预先想定可能发生的桥梁、隧道中断，实地测试能否绕道回到几十公里之外的住家。这种演习对于一旦发生大规模灾害时，需要确保哪些重要救援通道及受灾人流的移动对于救援工作会造成什么影响是极为重要的。

日本各级政府通过法规和规划以及政策明确规定市民、市民防灾组织、事业单位等的具体责任，加强地区、社区和单位等的防灾对策和危机管理功能，鼓励行政与企业、市民等进行横向合作，促进社会和社区的抗御灾害能力建设。

3、完善的巨灾风险管理体系。为了有效地应对灾害，转移风险，日本建立了由政府主导和财政支持的巨灾风险管理体系，政府为地震保险提供后备金和政府再保险。巨灾保险制度在应急管理中起到了重要作用，为灾民正常的生产生活和灾后恢复重建提供了保障。

4、严密的灾害救援体系。日本已建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。日本的自卫队属于国家行政机关，灾害发生时，自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣灾害救援部队，参与抗险救灾。

日本政府有以内阁总理大臣为会长的常设组织“中央防灾会议”，简称“中防会议”，委员包括全体内阁大臣加上日本银行总裁，日本红十字会社长，日本广播协会（NHK）会长，日本电报电话株式会社（NTT）社长还有四名灾害学方面的学术权威专家。这个会议是专门负责制定全国防灾基本计划和审议有关防灾的重要事项。“中防会议” 下设一个“专门调查会”为会议提供各种资料。

5、日本的应急信息工作出色。日本政府从应急信息化基础设施抓起，充分应用各种先进的信息通信技术，构筑应急信息化体系。日本政府于1996年5月正式设立内阁信息中心，以24 小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把防灾通讯网络的建设作为一项重要任务。

6、拥有大量功能完备的避难场所。在日本，除了公园、广场和指定的空地等野外露天避难场所之外，还有体育馆、幼儿园、文化中心、小学和中学等。自然灾害避难所不是简单地随意指定一个地方就行了，而是地方行政当局根据防灾会议所制定的防灾计划设置，由地方行政当局联合红十字会一起运营，管理，平时储备有一定防灾物资（所谓“防灾仓库”）的场所。一般各地都是公立中小学兼作发生自然灾害时的避难所，这是因为中小学都拥有体育馆等设施，能够容纳较多难民；学校和周围建筑物都有隔离带，这样可以防止发生自然灾害时火灾的延烧；更重要的是公立中小学的建筑费用出自政府预算，比较宽裕，而且平时就在地方政府的管理之下。指定避难所的门口有一块铭牌，上面用日文、韩文和中文写明了用途和联络电话。

一般以小学为学区覆盖了附近两三千居民，并且学校的建筑抗灾预防能力强。在小学和中学储备仓库中都配备了足够的避难物资，有灾害应急食品，灾害弱者食品，临时厕所、固体燃料、供水水筒、毛毯、防水塑料布、铁锹、医疗急救品等。中学除了成为避难场所之外，也同时作为地区医疗救护基地，配备各种急救设备和药品。当发生地震等灾害时，附近的居民可以迅速步行到学校避难，使用急救物资。

这种“避难所”制度，在1995年7.3级的阪神大震灾中得到了证明。阪神大震灾时，神户市内共有各类中小学、幼儿园等共计345所，其中受灾学校总数为 195所，没有建筑物倒毁的事例发生。发生天花板塌下，墙壁开裂等事故的教室总数507间，约占全部教室总数的6%。这些公立中小学在长达三个月的时间里，为地震产生的几十万难民提供了安身之地。所以在阪神大震灾之后根据大地震得的经验教训，日本又制定了《地震防灾对策特别措置法》，对避难所、防灾仓库、防灾食粮和财政金融支持等作出了更加明确的规定。

7、建筑物的抗震能力强。日本建筑都能够抵御里氏7级以上的强烈地震，而学校之类的建筑，更是达到抗震10级，因而被称为最好的避难所。实践证明，日本建筑物的抗震能力对减缓地震造成的损害起到了非常重要的作用。

每一次地震以后，国土交通省都会组织力量调查，根据调查结果提出对《建筑基准法》的修改意见，阪神大地震以后这部法律已经在1992、2000、2006 年三次修改。

随着时代的变化和经济的增长，防灾的手段也在变化，防灾的标准也在变化。阪神大地震时倒塌的房屋绝大部分是1982年《建筑基准法》修改以前建造的房屋。传统的日本式木造住宅建筑方法被称做“木造轴框架法”，这种方法是在屋基上用石条做柱子，然后放上木造框架，房顶使用瓦片。这种建筑方法从20世纪70年代起被认为不符合抗震要求，本来就不稳定的平行四边形框架结构加上沉重的瓦块屋顶对地震的摇晃毫无抵抗能力，沉重的屋顶一旦塌落还会使人体造成伤害。从 1974年起日本从欧美引进了一种被称为“木造框架组合墙壁构造法”（two-by- four method）的木造建筑法。这种方法是全部使用2英寸 × 4英寸的基础尺寸把木材建筑材料直接用螺钉固定在基础上。1982年修改的《建筑基准法》支持了这种新的施工方法。阪神地震证明了那次修改是正确的，根据新方法建造的住房没有一间倒塌，倒塌的住宅几乎全部是用旧建筑方法建造的房屋。除了建筑方法以外，各建筑公司和材料厂家还在不断开发新的建筑材料。在欧洲和中国常常被作为主要建筑材料的砖在日本基本上是不被使用的。日本从英国引进制砖和砖建筑还是在19世纪末期才刚刚开始，但是关东大震灾证明了砖结构房屋的不抗震性。从那以后砖结构建筑在日本几乎不再被使用，取而代之的是辅以轻型墙面材料的钢筋混凝土结构，既安全抗震，又节省能源。

8、重视家庭防灾准备。最好的救灾是防灾。几乎每户日本人家都有一张各个区役所发放的地区《灾害时避难场所》地图，里面标明了这个地区一旦发生洪水、台风、山崩、海啸时的避难场所。

日本人的住家家具也很有特色。卧室里几乎没有家具，被褥等都放在壁橱里，壁橱都是横拉门。横拉门除了能够节省空间之外，还有一个特点就是不会在地震时由于晃动而自动开启，从而造成里面存放的东西滑出来造成人员伤害。日本家庭比较沉重的家具一般都尽量支到天花板，实在支不到的在上面加上一个可伸缩的撑脚，尽量和天花板成为一体，避免地震时倒塌。日本人的汽车行李箱里一般有一个“防灾箱”，里面是一些干粮、饮用水、手电筒、急救包等。

9、物资储备规划科学。根据日本《灾害救助法》第37条，东京必须每年都按照在本年度的前三年的地方普通税收额的平均值的千分之五作为灾害救助基金进行累积。

除了都政府之外，各区市町村政府也进行储备，如各种食品和毛毯。根据地区防灾规划，在发生地震灾害时，饮用水供水标准是每人每天3公升，市区都要建设应急供水漕。粮食等主食的供应，是根据规定的标准，在区市町村开设的避难所进行的。此外，还建设简易厕所，在学校和社区设立救灾物资储备仓库。

10、信息技术构筑应急体系。日本政府于1996年5月11日正式设立内阁信息中心，以24小时全天候编制，负责迅速搜集与传达灾害相关的信息，并把防灾通讯网络的建设作为一项重要任务。

在地震发生前迅速作出预报，对采取有效应对措施意义十分重要。日本气象厅已开始利用网络技术实现“紧急地震迅速预报”，以减轻受灾程度。具体说来，就是把家庭和办公室的家电产品、房门等和互联网连接起来，由电脑自动控制，当地震计捕捉到震源的纵波以后，可在3～5秒后发布紧急预报，系统接到紧急地震迅速预报以后，能即刻自动切断火源。一般来说，离震源数十公里至上百公里的地方地震横波大约30秒左右才到。

网络技术在建筑物减震方面也开始一显身手。日本大成建设公司正尝试应用网络技术最大限度地减少地震给建筑物造成的损坏。他们在建筑物楼顶或离大楼较近的地方安装感知器，在建筑物和地面之间安装被称为“调节器”的伸缩装置和橡胶等。当感知器一感知到地震引起的建筑物摇晃，便通过网络直接把详细数据传输给计算机，计算机根据摇晃程度控制通往“调节器”的电流，调整伸缩程度，减轻大楼的摇晃程度，从而对建筑物起到减震作用。

地震过后人们的安全状况是大家最关心的问题。在此方面，通信技术发挥着很大的作用。日本有近1.3亿人口，使用的移动电话超过1亿部。日本电信电话多科莫公司在受灾者的临时避难所安装了给手机充电的设备。日本移动电话运营商还开设了免费短信平台，在灾难中点击两下就可以与他人共享信息。在灾难应急机构的要求下，现在日本售出的手机都安装了GPS接收器。这样，即使打电话的人不知道自己在哪里，救援人员也可以追踪到使用者的位置。目前，在日本使用的手机大约有30%都可以由GPS追踪到。

11、无线射频广泛应用。无线射频识别技术在日本的应用已较为广泛。在发生灾害时，在避难的道路路面上贴上无线射频识别标签，避难者通过便携装置可以清楚地知道安全避难场所的具体位置；如果有人被埋在废墟堆里不能动弹或呼救的话，内置无线射频识别标签的手机会告诉搜救人员被埋者所处的具体位置，使搜救者能以最快的速度展开营救。此外，在救援物资上贴上这种标签，就可以把握救援物资的数量，根据每个避难所的人数发放物资，尽可能地做到合理分配。还有一个重要的应用是，当无法辨认伤员或死者的身份时，可以通过其身上携带的无线射频识别标签获得相关的信息，以准确地判别身份。这一点，在重大灾害应对处理时有着重要的作用。

当出现强烈地震、海啸等严重自然灾害时，无线基站很容易遭到破坏，从而使移动通信系统处于瘫痪状态。为了在紧急状态下仍能发挥移动通信的作用，日本的相关公司开发出了可由摩托车运载，能充当临时无线基站的无线通信装置，解决移动通信的信号传输问题。这种“基站”可以接受受害者的手机信号，确认他们的安全情况，并把相关情况通过这一装置传递给急救车上的救护人员。这种装置用充电电池可以连续工作4小时，而且摩托车可为充电电池充电，电波传输范围直径可达1公里，基本能满足现场通信的迫切需要。

四、启示篇

日本3·11大地震给日本一次重创，给世界各国也将带来程度不一的影响。震后的救灾仍在继续，我国也向日本伸出了援助之手，我国是一个幅员广大、自然灾害繁多的国家，各种自然灾害每年带来的生命和物质财产损失是一个巨大的数字。如何防止自然灾害，减小自然灾害造成的危害。在发生灾害时如何救灾，如何安置灾民，如何帮助灾民重建家园，灾害大国日本在这方面有很丰富的经验教训。研究日本在防灾救灾方面的经验教训，进一步做好防震减灾的各项准备，对我国的防灾救灾将会有很大帮助。

启示一：提高必要性重要性认识。从地震引发印度洋大海啸的2004年开始，地球再次进入地震相对活跃期。仅在2010年，全球就记录到28次7级以上地震。而按照前两次地震活跃期都持续了10年以上的规律，近年地球可能处在地震多发期当中。这也就意味着，做好防震减灾各项工作的重要性已经不容忽视。地震应急与救援的根本任务是抢救生命、减少损失。国内外数十年的防震减灾实践表明，无论是否做出地震预报，无论是否进行抗震设防，破坏性地震发生后，应急与救援都是援救生命减轻灾害的必要行动。尤其是在地震预报不过关，抗震设防尚未到位的当前，及时、有序、高效的应急救援，快速掌握震情、灾情，迅速判断地震趋势，抢救生命，救助灾民，稳定社会，稳定民心，传递信息，辅助决策，评估灾情，科学考察，这是急政府之所急，想灾民之所想，是践行“三个代表”重要思想和以人为本的发展观的具体落实，最代表广大人民的根本利益。

启示二：加快应急管理法制建设。我国现在在这方面还比较薄弱，2007年出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，应对法只是从一个宏观层面上对突发事件的应急管理做了法律上的规定，突发事件的各个具体方面的法律还没有健全。目前，比较有规可依的是应急管理预案体系，自从2005年《国家突发公共事件总体应急预案》出台之后，在十一五期间国家开展了轰轰烈烈的应急预案建设，预案体系基本形成了“横到底，纵到边”的情况，但预案的科学性、实操性和针对性方面还有很多不足之处。真正遇到事件了，有些预案派不上用场，使应急救援大打折扣。另外，在极端条件下预案方面，还比较缺乏。20世纪90年代前后，我国政府颁布了《防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《国家破坏性地震应急预案》等一系列法律法规，明确各级政府及其职能部门、社会公众在地震应急中的地位、职能、作用，规范社会的地震应急行为，保障了地震应急与救援工作的顺利开展，推动了地震应急与救援工作的发展。随着政府、公众对各类灾害越来越多的关注，应急与救援已不仅仅是文字或言语，已越来越多地形成了措施和行动。这些措施和行动的动机目的都是良好的，但如果没有法律法规约束，有些措施和行动可能反而影响甚至破坏应急与救援的效果。因此，必须加强地震应急法制建设，依法开展应急与救援、依法建设地震应急救援体系

启示三：应急演练要常态化。在我国，针对应急管理者和应急救援队伍的演练经常开展，但演练的形式和演练的质量还有待提高。针对市民的应急教育和演练还比较缺乏，市民的防灾和应急意识还不够。

启示四：加紧建设功能完备的避难场所。应急避难场所是为了人们能在灾害发生后一段时期内，躲避由灾害带来的直接或间接伤害，并能保障基本生活而事先划分的带有一定功能设施的场地。应急避难场所具有应急避难指挥中心、独立供电系统、应急直升机停机坪、应急消防措施、应急避难疏散区、应急供水等11种应急避险功能，形成了一个集通讯、电力、物流、人流、信息流等为一体的完整网络。应急避难场所的修建，说明政府管理中一个科学、透明的灾害处理方式和城市危机管理的意识正在形成。假如发生不可避免的灾害，假如灾难来临，比如地震或火灾等，那么，这些越来越多的“应急避难所”，就将成为一个能为千万人提供生命线的避难场所，成为呵护生命的公园。一旦发生地震及其他灾害，市民可疏散到附近的紧急避难场所避险。

启示五：建立有效的地震应急救援物资装备专项储备。地震应急救援突发性强，物资和装备需求极大，重型装备需求很大，往往会在地震后初期发生物资不足的问题，因此必须建立有效的地震应急救援物资装备专项储备，没有相应的物资储备，是难以开展地震应急工作的。认真落实地震应急储备专项资金，储备城市地震应急救援工作所需的设备和专用救生器械，以及应急水源和食品等生活必需用品。但目前为止，我国的救灾物资储备还主要限于民政系统的救灾救生物资储备，缺乏救援装备和物资的储备，由于救援装备的运输难度较大，因此分区域建立我国的地震应急救援物资储备，缩短运输时间，提高救援效率，是十分必要的。在建立地震应急救援物资储备的过程中，应注重分散储备与集中调运相结合、群众储备与社会救济相结合、灾区储备与周边支援相结合、震灾储备与其它灾种储备相结合，制定切实可行的调集方案，进一步完善我国的应急物资储备管理制度。

启示六：完善队伍建设。在地震现场实施地震应急救援工作的主体是地震现场应急工作队和国家、省、地市专业地震紧急救援队。两支队伍都是地震应急救援的核心因素。对两支队伍必须做到反应快捷，行动迅速，机动性高，突击力强，技术过硬，作风顽强的要求是明确的。但目前两支队伍组建时间都不长，无论是队伍规模结构，还是人员技术装备，特别是实践经验，不和发达国家相比，就和国情灾情的需要相比也有很大差距。以这样两支队伍为骨干，协调相关行业的紧急救援队伍，志愿者队伍密切配合，带动广大社会公众，才能保证工作的快速、高效和有序，才能使应急与救援工作顺利进行得到有力保障，地震应急救援取得实效。引入科技救援，应当针对各地实际情况，分别开展相应的研究工作，在资源配置、应急救援准备、救援装备实用性、指挥方案等多个方面进行研究，以期在未来能更有针对性地开展我国的地震应急救援行动。

启示七：建立高效运转的应急救援联动机制。虽然在地震应急体制中，一贯重视在政府统一领导下，与相关部门的协调配合、发挥地方各部门和公众的作用，但这还不是应急联动机制。地方地震应急与救援的联动，是以各级政府为核心，整合当地相关部门所有的资源，建立相应的机制、体制和信息系统；在组织上，横向联络相关部门、纵向组织各级地震部门；在技术上，依托从国家到地方的地震应急指挥技术系统以及相关部门的应急指挥技术系统，指挥调度应对地震灾害造成的损失。这套体制和机制正在完善发展中，对于建设地震应急救援体系也是一种推进活力。

启示八：动员社会公众参与。广大社会公众关注地震应急与救援，地震灾区的社会公众是地震应急与救援的直接对象，社会公众又是地震应急与救援工作的重要组成部分。在地震灾害现场，地震应急与救援工作的第一个行动就是自救互救，现场的社会公众直接参与。实践告诉我们，大规模灾难中的生命抢救主要是靠自救互救完成的。即使专业现场工作队和紧急救援队到达现场实施应急与救援工作，也离不开灾区公众的支持和帮助，国内如此，赴国外救援更是如此。一方有难八方支援，这是我国人民的优良传统，也是国际人道主义的体现。八方的主体就是广大社会公众。广大社会公众参与是发达国家应对突发巨灾，减少伤亡和损失的有效措施之一。在地震应急救援体系中，动员社会公众参与已成为一个重要内容，但却是一项长期艰苦复杂的工作，其基础就是提高公众的忧患意识、防灾意识和应急意识；同时，要不断建立健全基层应急组织和相关的志愿者队伍，并完善其工作行动的机制和程序，开展经常性的培训和演练。广大社会公众的能力水平以及作用的发挥直接影响地震应急与救援的实效，反映国家的文明程度。

启示九：深入开展民众教育，普及灾害知识。通过地震应急宣传，能够普及防震减灾知识和地震应急的相关法律、法规；能够提高群众对地震的心理承受和避震、自救能力以及辨别谣言的能力，使危害降到最低限度，防患于未然；能送达党和政府对人民生命财产的高度重视和深切关怀，增强人民抗震救灾的信心；及时、深入报道震情、灾情和抗震救灾的情况，为灾区赢得国内外广泛援助提供帮助。做好应对灾难知识的宣传教育是一个永不过时的话题。只有不断加强各类突发事件应对知识的宣传、教育，只有公众具备应对灾难的意识和掌握了知识、方法、技能，才能有效应对各类突发事件，才能真正实现防灾减灾的目标。

启示十：建立信息收集机制和技术平台。我国在突发事件信息的收集方面还存在着欠缺，这一方面与突发事件信息收集的机制有关，另一方面与应急监测系统与信息平台的建设情况相关。信息贯穿地震应急与救援工作的始终，信息上联政府下联公众，信息是进行抗震救灾指挥、决策的基础和重要依据。只有及时获取和处理信息，才能高效调度各种应急救灾力量，实施应急救援；才能及时稳定社会、稳定民心。没有信息或对信息处理不当，地震应急与救援工作就无法开展或造成不应有的损失。信息种类多，最重要的是震情、灾情和中央决策；信息渠道广，主要是各级政府、地震专业部门、新闻媒体。及时获取信息，科学分析、慎重处理、恰当使用。充分发挥信息作用的基础，一是建设可靠的信息收集处理技术系统，依托强大的防震减灾数据库、地理信息系统、卫星通讯系统，确保信息在技术上畅通无阻；二是组建专群结合、上下联通的灾情搜集上报网络，确保信息及对信息的要求快速、准确地到达目标。作为地震应急救援的关键措施，要十分注意信息的指导性、导向性，还要把握信息的透明度和公众的知情权。

建设完善震情、灾情、对策、指挥等各个方面相应的工作平台，以最大限度地满足抗震救灾指挥部实现各种应急指挥功能的需求。建设服务于应急快速响应、震情判断、灾情评估、数据分析、对策生成、辅助决策、应急指挥、信息发布的防震减灾管理信息系统；建设完善满足应急指挥需求的计算机软硬件平台、通信平台、网络平台、控制平台、指挥屏幕等；建设包含全国、各主要城市、各有关行业的应急指挥所需的基础信息库及数据库管理系统；建立地震现场流动应急指挥技术系统。

启示十一：建立消除谣言机制，妥善处理谣言影响。有关抢盐风潮在政府的及时干预、企业加大食盐供应以及专家对辐射的解释后，总算平息下去了。政府的快速反应对消除谣言解决问题就显得至关重要。政府必须及时辟谣，将事实真相公布于众，以科学的、权威的政府声音，让没有任何事实根据的谣言消失。这是政府作为信息传播主体必须承担的责任。一些谣言之所以能够得逞，或者在极短时间里演化成现实灾难，一定程度上与政府平素发布的信息信任度不足不无关系。从这一角度看，政府控制谣言传播的能力是其公信力的最佳考验。准确及时的信息沟通能提升政府形象和威望，提高政府的凝聚力和公信力。除了政府的快速反应外，公众面对谣传的独立判断和理性态度也是重要一面。为此，平素必须注意培养公民的科学素养、科学精神和法制意识，做一个负责任的公民。现代法治社会，无论是在现实生活还是虚拟世界，负责任的公民都应有科学精神和法制意识，因为尽管网络是虚拟的，但责任却如影随形，是实实在在的。可以说，谣言既止于真相，也止于每个公民的责任。虽然在每次大的灾难发生前后，我们不可能把社会的谣言完全消除，但如果每个人都持有一种对社会担当的责任之心，那么，就能把谣言传播的范围及造成的危害降到最小。当然，为彻底根除谣言，还必须建立对各类“谣言”的预警机制，把握谣言的发生发展规律，以防患于未然。

启示十二：建立灾害保险机制。近年来很多国家灾害频发，如果突发事件的损失以及应急管理的成本全部由国家来承担，那国家难以吃得消，因此我国也应积极探索建立灾害保险机制，通过灾害保险这一手段，分摊灾害的成本。

启示十三：发展核电站更需要科学决策、理性决策与多方博弈。决策者应充分兼顾各方利益，不仅要看到建设的好处，更应充分衡量可能带来的风险。相比于建设速度与效益，发展不应一轰而起，更不能肆无忌惮，应始终保持戒心，汲取世界各国核电发展史上的经验教训，扬长避短。重大决策不能随意拍板下决心，应欢迎不同的声音参与博弈。建核电站需更多的“不可行意见”；需要一夫当关、万夫莫开的环评制度与程序；需要万无一失的环境安全保障；需要科学严谨、缜密有效的核事故应急预案“终身相随”。 公开透明，信息通畅，是让民众免于“核恐惧”的关键一环，不可或缺。1986年的切尔诺贝利核电事故并不是一起简单的意外事故所造成，背后隐藏着一连串的谎言、官僚主义和违背科学规律的行为。正如有位学者所言：“切尔诺贝利最大的灾难，并不是辐射，而是谎言。”而在日本国内，反对核电站的呼声也从未停止过。政府的对策就是任何信息都公开，居民随时可查询。构建民众对政府的信任比办核电的决心更重要。无论是论证、选址还是建设、投入使用，尤其发生突发性事件，都应及时准确地做到公开透明。建立各种信息公开其是迅速便捷的网络平台，使新闻发布制度化、常态化和动态化；强化责任，建立信息公开的问责机制。如此才能确保信息公开的实现和完整，让民众拥有充分的知情权与安全感。

启示十四：充分利用即时通讯工具，扩大地震应急救援交流外延。QQ、Skype、微博等即时通讯工具同样在灾难中发挥了巨大威力。地震刚发生时，通信、交通瘫痪，QQ成为日本大地震对外互动沟通、寻人自助和联系的重要通路。据腾讯内部统计，目前在日活跃的QQ用户群（每个QQ群多达上千人）已多达数千个。基于互联网的通讯软件Skype在最短时间内开通了免费拨打灾区电话的活动，让全球各地同胞都能拨打免费热线关注灾区。从微博情况来看，除了日本当地微博的庞大数据外，新浪微博数据显示，来自日本的微博用户发布量较平时猛增了数十倍。仅在地震后3天内，新浪微博上发布的日本地震相关信息已达2000万条，其中有超过110万条由日本当地用户发出。这些宝贵的网络即时通讯渠道帮助灾民和关心他们的人们获得了第一时间的宝贵信息。

结束语

胡锦涛总书记指出，一个善于从自然灾害中总结和汲取经验教训的民族，必定是日益坚强和不可战胜的。日本3·11大地震是人类的一次灾难，我们也要从中汲取经验教训，提升防震减灾能力，通过未来的不懈努力，一定能够将地震应急救援事业推上一个新的台阶，更加贴近政府需求，满足社会要求。