城乡综合减灾问题新见——写在“7.28”唐山大地震36周年的思考

金 磊

伴随着2011年“3.11”日本地震复合巨灾一周年、2008年“5.12”中国汶川地震4周年，中国1976年7月28日唐山大地震也即将迎来36周年纪念日。有报道显示，继2012年5月28日10时22分唐山市发生4.8级地震后，5月29日5时又发生3.2级地震。而1976年7月28日里氏7.8级大地震，顷刻间使百万工业城市夷为平地，24.2万人死亡，16.4万人重伤，这已是唐山人心头永远的痛。然而，5月30日，互联网上一段时长6分钟的“实拍唐山地震中老师带领学生从容撤离”的视频走红，专家称视频已成“学校地震应急避险”的生动科普课，这是实践如演练，习惯成自然的绝好案例。本文之所以借“7.28”唐山大地震纪念日前夕再议城市综合减灾问题，不是为了简要回顾历史惨烈，而是要通过对唐山大地震等灾难的省悟再告诫各级城市管理者，当代城市化问题更加复杂，1961年出版的《美国大城市的死与生》中提及的城市化脆弱性及问题的多样性至今仍日益严重地“蚕食”着城市，当今中外不少大中城市不仅缺乏防灾的“可防卫空间”，更缺少必要的能真正应急为城市带来发展活动的减灾安全问题实招。截止到2011年末，在中国657个城市中，人口超百万的有102个，超千万的有6个，人们在向往城市聚集、享受城市多重便利的同时，也承受着越来越多的、人类往往无法预知的生产安全、生活安全的“城市病”的苦恼。不少城市在为繁荣发展的城市精神中引入“包含”一词，由于它忽略了城市发展客观规律及可容许安全极限的理念，有促使城市人口恶性膨胀之势，这将从根本上造成城市系统的更加脆弱，从根本上促使城市安全无设防性。本文重旨在摆事实、讲道理，以期探讨城市可持续发展安全运行的良策。我以为如果说，36年前唐山地震被毁主要是自然巨灾，那么现代化的中国城乡的灾难，其后果将更多为人祸。因此这里倡导综合减灾理念下的应急管理之策，探讨下一次巨灾临头，我们应该如何应对。

一、城市灾害增加高速化发展是“元凶”

【美】艾萨克·阿西莫夫在《终极抉择：威胁人类的灾难》中以丰富的想象力，由远及近，依此推演并分析了五类可能导致人类毁灭的灾难：宇宙的灾变、太阳系的灾变、地球的灾变、人类的毁灭、文明的毁灭。该书旨在提醒人类科学发展、适度前进、自珍自爱、明智抉择。近日，享誉世界的罗马俱乐部发布《2052：放眼未来40年的一项全球预测》报告：“全球人口中城市人口的比例将越来越高，人们不愿为保护自然而保护自然；人类若在21世纪上半叶不做出针对性和强有力地回应，将使世界进入一条危险的轨道，在21世纪下半叶将迎来自我强化的全球变暖……”。众所周知，近几年来，美国飓风、泰国洪水以及欧洲的雪灾等各种自然巨灾风险频发，瑞士再保险公司最新一期《Sigma》披露的数据显示：2011年，由自然灾害和人为灾难引起的全球经济损失高达3600亿美元，比2010年的2180亿美元增加了近1500亿美元，并且是2009年680亿美元的5倍之多。全球的保险企业成本是430亿美元，也增长了近60%。作为一家国际性在保险经纪公司，怡安奔福6月中旬发布最新报告《全球巨灾报告》，对2012年5月世界各地发生的自然巨灾予以盘点，如整个五月，中国至少有22省份受到强降雨冲击，至少死亡102人，14.35万所房屋被毁，经济损失近30亿元；5月20日意大利北部发生5.9级地震，至少25死、400伤，不少教堂和城堡历史建筑严重受损，这次地震波及区域包括工业重镇，一些城镇内有不少古迹建筑和艺术品等历史财富，地震直接损失62.5亿美元；世界自然基金会（WWF）5月15日在北京发布《地球生命力报告》，该报告使用“地球生命力指数”，强调当前城乡的生活方式过度消耗了自然资源，如不改变这一趋势，到2030年即使两个地球也无法满足人类需求。

2012年除了上述趋势性灾难分析外，事故与灾害仍然频发，这里试举几例：5月19日晚南疆铁路吐鲁番至珍珠泉段出现14级大风，迫使南疆铁路11趟列车停运避风；5月28日多哈一座大型购物中心发生火灾并蔓延到一家幼儿托管所，至少有19人死亡，其中儿童13人；4月30日俄罗斯莫斯科市南部一建材市场内，在建摩天大楼燃起大火，14人死；5月19日湖南一在建高速公路隧道发生爆炸，已造成20人死，1重伤；3月11日广西桂平市一客渡船与一货船发生碰撞，客渡船翻沉，截止3月16日，已确认14人死，6人失踪，6月17日强降雨使哈尔滨成为泽国，哈尔滨红旗大街积水严重，百余辆汽车被淹，街道水已经齐腰深；在我国许多地区，因“团雾”引发的重大交通事故屡发，仅自2012年3月-6月，江苏境内高速路上就有三起重大事故与“团雾”相关，造成数十辆车相撞，死伤数十人之多； 3月15日山东临沂市某铁矿基建时发生罐笼钢绳断裂坠落，已造成13人死亡；至5月14日，5月10日发生的甘肃雹洪灾害已造成53人遇难、14人失踪，直接损失68亿元，据悉，大部分灾区当日降雨仅30毫米，一场冰雹大雨为何造成如此重大的人员伤亡，长期的“人水争地”酿祸是主因，防洪设施“形同虚设”更造成灾情扩大化。从甘肃岷县灾害中可以发现，受损最重的是多个乡镇卫生院及多所学校。灾难的无情及生命的脆弱再一次提醒人们要在增强安全文化意识同时，提高自救避险能力，在灾难到来时方可争取生的希望。在强化我国城乡综合减灾管理能力建设时，要真正实现从“事后应急”向“主动防范”的转变，要承认当下我国城乡无论在减灾规划、应急预案管理政策上均有相当大的差距。

二、城市综合减灾的风险问题与对策分析

1.四大直辖市综合减灾比较

2012年5月，在上海举办的第四届直辖市安全论坛上，国家安监总局负责人提出：当前我国正处在工业化、城镇化快速发展期，城市正呈现新的特征如城乡一体化、人口密集化、工厂园区化、道桥高架化、系统复杂化等。事故灾难已由传统行业向城市交通、建设、消防及各种运行行业及校园、社区、工业园区等转移，尤其是人员高度密集公共场所及城市重大事件类空间，灾害风险有增无减。这里试就中国四大直辖市的灾害风险状况作一分析，以期发现中国特大型城市安全减灾建设应关注的要点。

其一、城市功能决定了灾害的复杂性及难预知性。自2003年北京“非典”事件后，2009年央视新址大火、2009年上海莲花河畔景苑“6.27”7号楼倾倒事故、2010年上海“11.15”特大火灾事故、2011年北京地铁4号线自动扶梯故障、2011年上海10号线“9.27”追尾事故及“9.14”重大道路交通事故等都说明，尽管四大直辖市有不同的城市功能定位，但出现的事故灾害有着共通的复杂性及难预见性。上海目前已有2300万常驻人口，高度密集的建筑、星罗棋布的产业园区及纵横交错的交通设施仅仅聚集在6300多平方公里的狭小地域上，安全控制难度十分大。从市级层面看，危险化学品、地铁、特种设备潜在的安全风险巨大；从区县层面看，建筑、消防日常监管要做到全覆盖难度极大；重庆市是直辖市中行政区域面积最大，人口最多的特大型城市，它集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区为一体，地质灾害严重，高危行业众多，10万公里盘山公路、万余栋高层建筑、700座高瓦斯矿井、数百上千的老旧化工企业和设施星罗棋布，直辖市后的前7年，平均每年重特大事故11起，最多的年份有19起……。

其二，快速的城市化进程，难挡住事故灾害的新风险。城市安全的系统性、衍生性、交叉性特征日益明显，这是城市化快速发展面临着无法摆脱的新情况、新风险。2011年4月11日，北京和平街发生燃气管道爆炸事故；2012年2月15日，天津河西区宾水南里小区发生燃气爆炸事故；近年来也不乏城市主城区发生化工厂爆炸事故的个案；除其原因，出油气设备老化、违章操作、管理失误等外，深层地看与城市盲目扩张、人口密度一增再增、居民区与早年建设的化工及危险品企业距离越来越近有关，无论在天津、重庆、上海都可找到某些高危企业被居民区甚至超高层建筑包围的危险布局。北京城市化建设加快确在不少方面以牺牲安全为代价，仅以生命线系统为例，在十类地下管网中其长度超过10万公里，地下设施检查井近149万个，这一庞大的综合型生命线网络一旦事故，极易造成此生衍生灾害，严重威胁城市的安全稳定运行；四大直辖市均处在转型发展的关键时期，各类要素流动性和聚集度极高，必须立足城市安全可控能力建设，不断调整与之对应的安全态势及发展目标，不可再无安全保障的情况下盲目发展、超强建设。

2.区域安全的风险带与城市可靠备用

城市安全环境风险理论最初是据大型园区、石化企业等提出的概念，如从辽宁省大连、营口一路延伸到广西北海、钦州，大型工业企业已遍布沿海；在武汉、成都、重庆等内陆城市，更有大量石化企业与项目。问题是随着城市化的进程，这种非安全布局的工业化造成生态安全的脆弱性不断凸显。如果将未来十年国家级、省（市）级工业区及重点产业布局的规划加以叠加会发现，中国城乡发展规划中有危险品、危化品企业全线扩散蔓延的状况。如何将高危灾性风险事故损失及潜在风险降至最低，如何将高危行业及企业建在人烟稀少地区，如何对旧有城乡非安全保障的灾害风险带强化监控与管理都成为迫切课题。应指出，随着城市化范围扩大，居民区已逐渐“包围”着某些高危行业区如南京场子石化、上海金山石化等企业，在当被基建时远离市中心十几公里至几十公里，而如今有些居民区与它们的相距已达3-5公里；如福建省是我国城乡酸雨控制区，至今酸雨生态问题未解决，却又规划建设了大炼油项目，大量有害气体与重大危险源共同加剧着城乡的安全健康发展；沿大江、大河、沿海地区分布的大型危化企业，不仅加剧安全环境危险因素，增加赤潮、灰霾等累积性生态环境风险，更容易与大量工业化事故叠加成为复合型灾害。我国目前虽坚持综合减灾理念，但真正有效的防灾对策还是单一灾种的，因此面对工业化事故、环境风险事故、衍生灾害等都由各自应急救援队伍施救。如此城市综合减灾的环境风险带的形成，会从本质上为城乡救援带来困境。面对灾难的发生，我们难说：谁之伤？谁之痛？又是谁之过？因此协调整体布局和地方发展统筹，集中安全发展理念下的布局会有效降低事故扩大化风险。面对城市系统的多灾风险，最重要的是提供城市生命线系统备用保护，使城市固若金汤。以城市供水为例，采用单一水源虽有应急预案，却缺少规避风险的有效工程措施，一旦遇水源污染或连续干旱年、特殊旱灾供水不足时，其供水安全风险就对城市威胁太高。纵观全国虽地市级以上城市，备用水源有68.8%的建设率，但它并不能完全取代我国城市备用水源的使用效果，现在的状态是如遇水体污染、水量不足、疏于管理等原因外，它的脆弱性就暴露无余。2011年6月发生的杭州新安江苯酚污染事件便反映了备用水源不足的问题。据预算，杭州主城区每天需水量大约是100多万吨，而现有两个备用水源贴沙河和珊瑚水库的可供应时间仅能维持一天半左右。所以，如何保障城市备用水源及时能较为充分使用是一项艰巨工程，要承认我国近百个城市至今没有第二水源。推广到城市生命线系统，城市确无备用系统的岂止是水源，还有电源、汽源等城市生命线系统的各环节，提高生命线网络的可靠性是备灾的关键。仅从风险治理上看，城市应尤其关注：应急交通工程保障匮乏与落后，预案操作性不强；我国城乡尚无应急准备目录体系，应急产业至今是防灾减灾的“短板”；我国城乡至今还缺少应急通讯专网的规划与建设。

3.脆弱的异形建筑与工程安全规范

每年的6月都是国家的“安全生产月”，说明自2002年国家已将安全教育常态化，就连今年被广大网友评为“最给力”的高考作文题“梯子不用时请横着放”，也将视点集中在安全防灾上。对此虽然每个人会有不同看法，但我认为这是一次从“形式安全”到“本质安全”的跨越。梯子不用请横着放，这力学原理不用再述，它同当下越来越多的不注重安全设计的异形建筑有共同之处。如首都国际机场T3航站楼属标志性建筑，它因拥有标志性的倾斜屋顶、别具风格的玻璃结构外观而创意闻名。然而2010年、2011年两次屋顶局部被强风吹开的事实，不仅让人对它的抗风设计产生质疑，更多它本质性的外形设计引发深思。至少我们可以说，在这标新立异之后，它的本质安全何以体现？同样，2004年5月23日也由于涉及应对偶然性安全系数不足，法国戴高乐机场2E候机厅发生局部坍塌，无论怎样解释，事实至少表明异形建筑风光背后有隐忧。对此我们认为：异行建筑追求外形的新奇特，与现行的建筑规范和结构安全规范会有一些矛盾，存在一定的风险，其设计与施工时的未知因素多，所以前期安全论证十分必要。事实上，要一个标新立异的设计外形，必须同时赋予其本质安全的设计，这是一件并非容易的事。在许多情况下如果希望建筑成为一个标志，结构上的安全或许会退居第二位，因此，对建筑师、工程师而言，我们虽倡导设计创新，但反对过多的在形式上做文章，但必须补上安全的保障。中国大城市超高建筑竞赛成“风”，但真正有安全保障的超高层，多学科的防灾设计至今未出现，因此正形成新的城市建设的障碍及隐患点。

以抗震为例，中国抗震研究不断新发现，反之它倒逼规范要有新视角：2008年“5.12”汶川特大地震已经四年，它颠覆了一些以往人们对地震认识的基本理念，一次大地震往往有多个极震区，严重的地震有时也发生在地壳浅层。所以，城乡抗震设防标准需及时研究并修订，新区划图最基本的观念是，强调建筑物在大地震作用下应不倒，同时极震区的灾害程度要能够控制。然而在发达国家抗震思维的变化提醒要关注他们的目标：大地震后，整个城市无需大范围救援即能恢复原有正常生产和生活。中国城市化进程加快，城市经济有了提升，要懂得如何让钱花的值得，特别要肯为建筑安全设计投资。在2012年5月下旬召开的“重大工程安全建设与风险管理国际工程科技发展论坛”上，有专家说：在中国重大地下工程事故中，责任及人为因素的事故占到2/3.近年来，我国土木工程事故伤亡人数占全国特大事故灾害的10%，仅低于道路交通事故及煤矿事故，居第三位。在地下工程事故中约22%为客观原因，37%为主观原因。2007年湖南湘西凤凰发生大桥垮塌事故，基于赶工期及擅自改变施工程序所致；2008年杭州地铁坍塌事故主要是施工单位严重超控造成的。英国皇家工程院院士John Hudson认为：展开细致的地质勘查工作时避免很多地下工程事故发生的前提。可见，在工程安全乃至规范化管理上，灾害孕育演化规律与成因机理、风险评价与管理、控制理论与技术等均成为工程安全规范进一步完善的前提。此外，也必须提及，有了新规范，要大力宣传并传播，让更多的设计师把握其中的精髓。要在城市规划、建筑设计上筑牢生命防线，不仅从源头治理主动避险，更要把控建设项目安全选址（含灾后重建）的大方向：地形因素、岩体和土体因素、地质构造因素、降雨和水文因素、植被因素、人为不合理工程活动等。

4.积极推进保险与安全文化建设

具有全球视野的城乡防灾减灾对策，旨在增强全社会防范各方的凝聚力，因此举全民之力，提升国民安全文化意识（含保险文化）及能力建设十分重要。在安全文化建设上首要的是要增强国际化减灾的意识，尤其要从以往的灾难中汲取教训如2011年日本“3.11”复合巨灾至今给日本留下的是福岛核电事故的诸多“后患”，对此国人应从中汲取什么教训，如何迈出中国能源安全发展之路呢？我以为至少有三点认知，即要认识到核事故的危害风险超过常规战争，无论怎样的事故隐患，完全抛弃核电不是长久之计；其二，发展核电从一开始就要立足于可能出现的最极端问题与情况，关注系统全事故状态分析（不仅关于大事故，也不放过小隐患），这种纵深防御的思想要服务于城乡系统安全建设；其三，借助核电站遭遇重大事故的强制性演练，强化公众的自律及团结精神，培育并总结为什么在日本能出现数百万灾民井然有序撤离的景象，它源于长期不懈的安全文化与福祉追求的教育。

与日本大众持续的防灾自救习惯相比，我国的安全文化教育是瞬时热度的，如“5.12”汶川地震后，社会至少有2万人表示有对孤儿的收养意愿，但四年过去了，仅有12名孤儿被收养，这个数据反映的问题让人深思。安全文化教育的第二大问题是灾难舆情的公开化，尽管国家机器《突发事件应对法》已对灾情发布通道做了明晰，但安全减灾的信息真的公开了？确有一系列工作要深入，至少有五方面不佳的状况即不能公开、不屑公开、不愿公开、不敢公开、不会公开，就是事故灾难信息公开了也会呈现如下情况即形式上公开多、实质上公开少；原则上公开多，具体内容公开少；公众知晓或容易知晓公开多，难知晓的公开少。一言以蔽之，在安全减灾信息建设上，更需政府、企业及公众的合力；安全文化教育呼唤综合能力建设，不仅要减少人为失误，更要高度避免施救不当的“悲剧”：2012年5月以来，全国发生13起较大事故，初期16人遇险，最后竟造成47人死亡，11人受伤，这种源自施救不当的灾害扩大化的悲剧再次说明，我国的安全文化教育薄弱，不仅应急预案欠完善，更没有配备必要的防护用具，不按规定进行应急演练，自救技能不到位等。

国民安全文化教育尤其不可忽视保险的生力军作用。无论在欧洲或北美，保险补偿已占到灾害经济损失的50%-70%，而中国保险在此方面的补偿是杯水车薪。从个案上看：1998年中国南方大洪水，直接经济损失2484亿元，保险补偿仅33.5亿元，占1.3%；2008年中国南方雨雪冰冻灾害损失1516.5亿元，保险补偿金20亿元，占1.3%；2008年“5.12”汶川大灾直接损失8400亿元，可保险补偿仅占0.21%等。面对中国城乡事故灾害日显恶化的局面，国家必须将保险业纳入综合减灾体系之中，通过国民安全文化教育的保险分支，确定保险与防灾的关系，让更多的市民从保险减灾中获取实惠。作为保险企业不是单方面扩展保险市场，而是要花大力量，协助城乡区域、社区、公共场所、学校和医院解决风险隐患，加强必要的风险评估服务，这样会有效转移灾害风险，提升公众及社会机构参与保险的自觉性。对城乡巨灾保险及防范看，我们要跟踪并把握国际巨灾风险理论研究的最新发展动态和实践创新，在参与全球再保险公司联合运营中，找到切合中国实际的保险与减灾效用最大化的科学与文化配置的模式。