生态型政府构建的现实依据及其路径*

范俊玉

现代政府在生态文明建设中具有重要的主导性作用。在日益严重的生态环境问题面前，适应于工业文明的传统政府理念与政府行政管理将难以为继，生态文明的时代，需要政府从文化、体制、职能、政策等多方面全面实现生态化，即构建生态型政府。生态型政府的建设是强化政府生态责任、实现人与自然之间和谐发展的理性选择，是对过去经济增长型政府模式的重大超越与转型，也是我国推进生态文明建设的应有举措和重要保障。

一、构建生态型政府的现实依据

生态型政府也可称之为绿色政府或环境友好型政府，是指秉承生态优先的价值理念，遵循生态规律与经济社会发展规律，追求人与自然的和谐相处和可持续发展的目标，从制度、职能、行为等多方面实现生态化治理的政府。生态型政府的概念及构建诉求体现了政府范式的重大转变，是近年来学界为应对生态危机、强化政府生态责任而提出的重大课题。在生态文明的建设中，构建生态型政府不仅有其必要性，也有其可能性。具体而言，其现实依据体现在以下几方面。

1.生态环境问题的挑战

人类自进入20世纪以来，随着人口的增长、经济的发展及科技的进步，环境状况逐步恶化，生态环境问题已成为一个全球性问题。我国作为一个发展中的社会主义国家，由于受传统发展观的影响，同样面临着严峻的生态环境问题。环境污染、资源短缺、生态破坏等问题都严重地影响着我国的现代化进程。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的生态环境问题，在我国改革开放后集中出现，呈现出结构型、复合型、压缩型的特点。由于人口众多，我国的发展还面临着比其他国家更大的资源和环境压力，许多环境资源承载力已接近临界值。尽管“十一五”时期节能减排和生态建设取得了积极成效，但能源消耗仍然偏高，环境污染仍很严重，生态环境仍十分脆弱。2010年我国单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要矿产资源对外依存度逐年提高，石油、铁矿石等的对外依存度已超过50%。①面对日益严重的生态环境问题，党中央高度重视，在2003年提出了科学发展观，2007年党的十七大报告中又提出了建设生态文明的战略任务。

2.生态环境的公共物品属性

生态环境是一种典型的公共物品，具有非排他性和非竞争性，因此，市场在其配置资源的过程中虽可起重要作用，却存在着诸多失灵的地方，而生态型政府的作为则可弥补其不足。例如，当一个企业在生产过程中污染环境时，其所造成的环境成本并没有在企业的生产成本中体现出来;而当企业在治理环境时，却又不可能独享其全部收益。所以，企业和个人缺乏治理环境和控制污染的动力，相反，为了追求自身利益的最大化，却有着索取和破坏环境资源的动力。对此，政府可以采取措施加以有效克服，如直接管制、征环境税、提供补贴、直接供给环境公共物品等。此外，生态资源的公共物品属性使其产权难以明晰界定，进而产生“公地的悲剧”。即使有一些产权界定相对容易的生态资源，如山地、农田等，虽可在市场的力量下被保护，但市场保护的往往只是其经济价值而非生态价值。因此，针对以公共产权形式安排的生态资源，政府应加强管理和保护，而对可以界定产权的生态资源，政府可以在建立健全生态资源产权制度的基础上，对产权加以明确而合理的界定，并保证产权的安全性。面对市场主体追求生态资源的经济价值而非生态价值的问题，政府可用强制的方式进行规范，或用经济的手段加以激励。对产权主体交易费用高昂的问题，政府还可以搜集并提供交易信息，发挥裁判、监督和协调的作用，以降低交易费用。

3.经济发展中政府生态责任的缺失

当代生态环境问题的产生有多方面的根源，而政府生态责任的缺失即是其重要根源之一。由于受传统发展观的影响，各级政府将发展片面理解为经济的增长，自然界被当做一个永不枯竭、可以任意掠夺索取的仓库和巨型垃圾堆放场。在对政府及其官员的政绩评价上，都是以GDP、财政收入等经济增长指标为准，忽视了对社会发展和生态状况的综合性评价。特别是一些地方政府，由于更多考虑地方利益，有时甚至会对一些污染企业实行地方保护主义，对企业的环境破坏行为睁一只眼，闭一只眼，有时还会干预环境执法部门对企业的环境监督和检查。在招商引资上，一些地方政府有时会降低环境准入的标准，引进一些环境污染型、能源高耗型的产业，对当地的生态环境和人民的身体健康造成了严重威胁。此外，政府在生态制度的供应及执行上还存在缺失情况，特别是针对政府行为的制度供应不足。由于政府在生态保护中起着关键的主导性作用，如果没有相关制度约束政府的行为，或政府对生态制度执行不力，其对生态的破坏程度要比企业和个人的破坏严重得多。目前，环境保护方面主要缺失的制度还包括环保绩效考核制度、生态问责制度、公众生态参与制度、政府生态行为监督制度等。

4.实现公众环境利益的要求

政府的权力来源于人民的同意与授权，政府产生和存在的理由就是为了实现和维护社会的公共利益。“广义的公共利益观念包括人民利益、国家利益和社会利益。其中，维护人民的利益是根本，它是公共权力本质属性的内在要求;维护国家的利益是政府的义务，它是各国的宪法和国家公务员法规定的公务员职业的基本要求;维护社会的利益是承诺，它是政府与社会交易关系即收税人与纳税人之间所达成的契约关系的自然要求。”②因此，不管从哪个层次看，实现社会的公共利益是政府的法规政令和一切行政行为的追求目标。良好的生态环境无疑是关涉国计民生的重大的公共利益所在，它既是每一个公民个体生存和发展的切身利益，也是一个国家和民族发展的根本利益，更是子孙后代生存和发展的长远利益。和其他公共物品相比，生态环境代表的公共利益非常重要、非常典型、非常广泛和长远。因此，提供一个良好的生态环境，维护好公众的环境利益，无疑是政府的基本职责之一。《人类环境宣言》就指出:“各地方政府和全国政府，将对在他们管辖范围内的大规模环境政策和行动，承担最大的责任。”③在生态保护中，虽然需要社会多元主体的协调合作，每一主体也都在各自的范围内发挥着重要的不可取代的作用，而政府也时常出现失灵的现象，但这些都不能成为政府可以推卸生态责任的理由。社会其他主体在生态保护中可能偶尔会退出，但政府绝不能退出，也不应该退出。只有构建了生态型政府，政府的生态责任才能落实，才能真正维护好公众的环境利益。

5.政府生态治理能力的保障

构建生态型政府还需建立在政府生态治理能力的基础上。政府的能力来自于通过一定政治程序获得的人民的授权。它拥有管理社会公共事务的合法的强制力，掌握着可以影响国计民生的公共资源，并能有效运用各种治理的工具和手段，足以在生态保护中发挥应有的作用。政府拥有对生态保护的决策规划能力，它可以在公共利益的价值导向下，集中知识和智慧，对国家的发展作出科学的决策和规划。这种决策和规划对一个国家的现实发展状况的影响是根本性和全局性的。如果政府把生态保护纳入国民经济和社会发展计划中，从根本上确立可持续发展的战略目标，就能从宏观上而不是在微观上协调好环境和经济的发展，取得较好的生态保护效果。政府有权力建立强制性制度，进行强制性执法。良好有效的制度设计对生态保护具有极其重要的价值，而只有政府才有权建立健全保护生态的各项强制性制度和政策。在生态制度的硬性规约下，政府的执法人员可以强制执法，对辖区内的生态环境状况进行监测，并严厉查处环境违法行为和案件。政府还具有整合资源、全面调控的能力。生态环境问题的“全局性、综合性、历史性、长期性决定了这个问题已经成为人类面临的重大的公共问题，必须由政府出面，整合各个方面的资源，设计公共政策，履行公共职能，加强公共管理，才有望得到解决”④。政府拥有了生态治理能力，构建生态型政府就有了重要保障。

二、构建生态型政府的路径

生态型政府的构建是一个系统工程，政府可以从观念确立、治理主体、制度创新、强化职能等几方面作出努力。

1.确立整体性思维和生态优先理念

理念是行动的先导。生态型政府的构建首先需要政府确立起整体性思维和生态优先的理念。近代哲学给我们提供了一幅机械化的世界图景。在这幅图景中，人类与非人存在物互不联系、互不作用，这就会给自然界和人类本身造成灾难性的后果。而整体性思维则指出，人与自然不是相互分割的，人是自然中的一员，人也时时刻刻依赖着自然。人类社会就是一个类似于生物有机体的由各种要素构成的活动着的有机体，各种经济、政治和文化等要素时刻处于相互作用、相互影响的密切联系中，而且整个社会结构都是奠基在自然生态系统的基础上的。所以，生态文明的建设是一项关涉到各个领域的系统工程，需要从经济、政治和文化等领域多方着手，加以建设。而生态破坏造成的后果也是整体性的，不仅会影响国家或地区的经济、政治和文化发展，影响着人与人之间的关系，更是关系到每一个人的生命安全和健康。

政府作为拥有公权力的公共管理机构，面对的是一个社会各要素间联系、互动、冲突、共生且复杂的有机体。政府机构的各部门在不同领域履行着各自的职能和责任，政府的价值目标体现在经济、政治、文化和生态等多方面的追求中。然而，这些多重价值目标的实现却并不总是处在协调发展的过程中，一些落后的经济增长方式、不合理的政治制度和体制、极端的人类中心主义文化，都会对生态造成极大破坏，而生态的破坏又会反过来影响身处其中的人类的幸福和安全。因此，政府应在整体性思维的基础上努力追求社会各要素的全面和谐发展，在政府治理的方式上注重各部门、各机构间的协同、配合、共治。笔者认为，这种做法本身就体现了人类所处的整个生态系统优先的观念，即广义的生态优先。而当政府追求的多重价值目标发生冲突时，特别是当经济目标和生态目标发生冲突时，政府应认识到生态价值的根本性、全局性和长远性特征，确立生态优先的价值理念，维护自然环境的优美和生态系统的平衡稳定，此谓狭义的生态优先。只有真正确立起了生态优先理念的政府，才是生态型政府。

当然，生态优先的理念经常在发展中国家的欠发达地区遇到阻碍，当人们还饿着肚子时，生态型政府的建设会困难重重，一些领导干部甚至喊出了“宁愿毒死，不愿饿死”的口号。这实际上是一种非常短视的行为。我们需要的是从中央到地方各级政府秉持着环境公正的原则，推行制度创新，如生态补偿制度，对各地区实行差异化发展，最大范围、最大程度地实行生态保护。当然，生态保护和经济发展之间并不一定是非此即彼的关系，良好的生态环境、优质的旅游资源可以富裕一方，而经济的转型升级也与生态的保护并行不悖。所以，无论是相对发达地区，还是欠发达地区，生态型政府的建设都有其可能性和现实性。

2.构建生态善治的治理网络

生态型政府的构建突出强调了政府的生态责任，政府是生态保护中最主要、最关键的主体，需发挥主导性的作用。然而，这并不意味着政府是唯一的治理主体。恰恰相反，生态型政府是非常善于创造条件和机制让公民社会发挥积极作用的政府。现代治理理论认为，政府并不是国家唯一的权力中心，在公共管理领域，政府部门、私营部门、第三部门和公民个人共同组成了公共行动体系。而善治的过程就是政府与其他治理主体对公共生活的良好合作管理以使公共利益最大化的过程。善治体现了政治国家与公民社会的一种新颖关系，是国家或政府的权力向社会的回归，是两者的最佳状态。⑤

和其他一般的社会问题相比，当今的生态环境问题更具有复杂性、广泛性和人为性，而政府虽然拥有其他社会治理主体所不具备的治理能力和庞大资源，但单一的政府治理还是会具有很大的局限性。例如，政府作出正确的生态决策和有效的生态保护行为是需要建立在充分可靠的生态信息和理性选择的基础上的，然而，“在那些大量发生的，但空间分布零散，一般涉及较大成本的微观治理活动中，政府发挥作用的能力则往往是有限的，而这恰好是其他治理主体的优势”⑥。由于治理主体的多元化以及分布的广泛性，不同主体可以从多个方面获取多样化的生态信息，并在网络上相互传递，网络上纵横交错的各个结点也都可以及时地获取各自所需的信息，实现信息的共享。

除了获取生态信息的困难，在生态保护中，政府还面临着专业性知识、技术及资金等方面的难题。因此，生态型政府应在自身主动加强生态保护的同时，努力构建生态善治的治理网络，借助于其他多元主体的资源和力量以弥补自身能力上的不足，实现生态公共利益的最大化。在生态善治的治理网络中，政府不是唯一的权力中心和治理主体，但也是最关健的网络管理者，承担着最主要的生态责任，也是网络合作所需秉持的共同价值和信念的最主要的凝聚者。政府需要动员、引领、促进多元主体的参与、协商与合作，以便获得共同的收益。生态善治的治理网络不仅包括政府与企业、环境非政府组织、公民个体间的合作，还包括政府间的合作。政府间的合作既包括纵向的中央与地方政府间的合作，也包括横向的同级地方政府间的合作，以及政府各职能部门间的合作。只有构建了一个多维的生态善治网络，生态型政府的职能才能得以更好实现。

3.推动生态制度的创新

生态型政府的构建离不开生态制度的规约与保障。在一个有秩序的社会中，制度为人们的行为提供了一个框架，不同的制度设计会约束或激励人们的行为造成不同的结果。“虽然生态环境文化问题是最为决定的因素，但是，制度高于技术的说法，在生态环境问题上还是具有真理性的。有效的制度设计，如对生态环境保护和建设问题上的严格的法律条文、科学的规划、有效的管理、切合实际的程序等，能够从源头上解决问题。”⑦所以，生态型政府的建设不能停留在理念上，它必须设计、创新、完善各种生态制度，以保证对政府及社会各主体的生态行为能进行有效地激励或规制。

由于政府的生态行为至关重要，构建生态型政府更关键的是需要针对政府的行为进行生态制度创新。目前，急需创新完善的生态制度主要有:第一，要建立环保绩效考核制度。我们要改变将单纯的GDP增长作为核心指标的做法，研究探索并建立绿色GDP核算体系。绿色GDP是对传统GDP的一种调整，是从国民生产总值中减去环境和资源的成本后的总值，两者间的差数越大，我们付出的环境和资源成本就越多，政府的环保绩效就越低。因此，绿色GDP应成为官员政绩考核的重要内容。此外，公众的生态质量满意度、空气质量变化、水质变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、群众性环境诉求事件发生数、地方政府对中央政府各项环保法规政策的落实情况等指标都应纳入官员的考核标准。第二，要建立健全政府的生态问责制度。政府的生态责任淡漠或缺失是造成生态环境问题的重要原因。如果没有刚性的生态问责制度，生态保护只会停留在口头上。我们要从生态问责的主体、对象、内容、程序等方面加以完善，对官员在履行生态责任中的“缺位”、“越位”行为造成生态破坏的要依法追究其政治责任、行政责任、法律责任等。第三，要创新与公众参与生态保护相关的各项制度。如，为实现公众的环境知情权，我国要在已有的《环境信息公开办法(试行)》的基础上不断完善，建立公众获取环境信息的程序保障机制。为保障公众的过程参与，要完善我国的环境决策参与制度和环境行政参与制度，对参与的形式、程序等都要作出明确规定。国家还需建立环境公益诉讼制度，要放宽民事诉讼法上当事人起诉的资格。环境诉讼的途径也可以拓展。第四，要创新政府的生态管理制度。针对我国资源和生态管理各部门职能重复和交叉的问题，可以将分散于林业、农业、水利、建设等部门中的生态管理职能集中起来，统一归生态保护行政主管部门行使，从制度上明确界定统管部门和各分管部门的职能和权限，并构建起部门间的生态管理协调合作机制。第五，要加强对政府生态行政权力监督的制度设计。由于有权力的人都容易滥用权力，权力如果不受制约和监督就必然会导致腐败，所以我们要完善权力监督制度，创新监督机制，确保监督机制的权威性，完善监督体系，努力营造出多主体、全方位监督的合力，并对生态行政权力监督的程序作出严格的制度化规定。第六，对现有的基本生态制度要加以完善，建立并完善新的生态制度，并保证制度的贯彻执行。具体来说生态制度主要包括:生态影响评价制度、生态保护“三同时”制度、生态补偿制度、生态资源产权制度、生态资源税收制度、排污权交易制度等。此外，政府还要进一步制定有利于生态保护的经济发展政策，建立和完善基于市场经济的产业政策、价格政策、投资政策、金融政策等生态保护政策体系，实现生态保护和经济发展目标的统一。

4.加强生态环境的保护

加强生态环境的保护是生态型政府的基本职能之一。一般而言，政府职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能，生态保护的职能往往被忽视或弱化。而生态型政府在追求人与自然之间和谐的核心理念的指导下，将生态环境的保护上升为政府的基本职能无疑是题中应有之义。生态环境本身是一个复杂的生态系统，政府的生态保护也应秉持生态思维，多重着手，绝不能把生态保护仅仅理解为治理污染和加强监管。生态型政府的生态保护职能主要表现在以下几个方面。第一，要把生态保护纳入政府的决策中。政府的决策行为对整个社会的发展起着重要的强势导向性作用。如果在政府的总体决策中没有体现生态保护的要求，那么，整个社会经济的发展就会离生态可持续的目标越来越远。“政府一旦明确了环境职能，就必须根据可持续发展的要求，在决策中把环境与发展综合起来;如果它不是从根本上确立可持续发展的战略目标，不在决策系统中增加环境权重，而只满足于小打小闹，修修补补，就不可能真正做到统筹兼顾，实现改善环境、促进发展的目的。”⑧政府要把生态保护纳入国民经济和社会发展计划中，实行科学的战略决策和规划，在此基础上制定有效的政策和措施，使生态保护和经济发展从宏观上得到协调，实现人、自然环境和社会的和谐发展。第二，政府要在创新完善生态法律制度和政策的基础上，加强生态环境的监督、组织和管理。生态行政主管部门拥有行政强制性权力，要建立有效的监管体系，依法监督对生态环境造成影响的各种社会经济活动，对辖区内的生态状况进行监测，严厉查处生态违法行为和案件。对生态产生正面影响的行为，政府要加以奖励和补贴。为了从源头上减少对生态的破坏，要大力推动产业结构的优化升级，形成一个有利于资源节约和生态保护的产业体系，促进循环型经济和循环型社会的形成与发展。政府还要加强生态宣传教育，动员最广泛的社会力量参与到生态保护中来。第三，政府还要加大生态保护的投入。政府是生态保护投资的最主要主体。在生态环境问题伴随着经济增长而日益严重的时候，政府应把生态保护的投入作为公共财政支出的重点，要保证环保投入幅度高于经济增长速度，加大对污染防治、生态保护、环保试点示范和环保监管能力建设的资金投入。当然，随着市场经济的发展，政府还可倡导和鼓励私人部门积极参与城乡生态保护基础设施和有关工作的投入，鼓励社会资金、外国资金参加环保建设，形成多元化的环保投入结构。

三、结语

生态文明建设呼唤着生态型政府的构建。在过去，各级政府在生态保护方面虽然做了许多工作，并取得了一定的成绩，但并没有使生态环境问题得到根本解决，与人民群众的期望相比还有不小距离。因此，我国政府应强化生态责任，勇于超越过去经济增长型的政府模式，以更大的决心和信心实现向生态型政府的转型，切实推动我国生态文明的发展。

注释

①张平:《中国单位GDP能耗是世界平均水平2.2倍》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/cj/2011/12 －28/3565364.shtml.②谢庆奎:《政府学概论》，中国社会科学出版社，2005年，第122页。③万以诚、万岍:《新文明的路标——人类绿色运动史上的经典文献》，吉林人民出版社，2000年，第3页。④高小平:《落实科学发展观 加强生态行政管理》，《中国行政管理》2004年第5期。⑤俞可平:《全球治理引论》，《马克思主义与现实》2002年第1期。⑥樊根耀:《生态环境治理的制度分析》，西北农林科技大学出版社，2003年，第202页。⑦方世南、张伟平:《生态环境问题的制度根源及其出路》，《自然辩证法研究》2004年第5期。⑧肖巍、钱箭星:《环境治理中的政府行为》，《复旦学报》(社会科学版)2003年第3期。