新时期农村基层党组织建设面临的新挑战及对策——以河南省为例

马建新

中共十七届四中全会《决定》指出：“党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。”①加强农村基层党组织建设对于巩固党的执政基础，切实解决“三农”问题，推动社会主义新农村建设，全面建设小康社会具有十分重要的意义。改革开放以来特别是近年来，河南省经济社会发展取得显著进步，进入了工业化、城镇化加速推进的新阶段，农村基层党组织建设所处环境发生了深刻变化，面临着一系列新的挑战。加强新形势下农村基层党组织建设，必须紧紧围绕执政能力建设和先进性建设的主线，适应新形势新任务的要求，正视问题与挑战，不断探索新途径、新方法。

一、农村基层党组织建设环境的深刻变化

改革开放以来，随着农村经济体制改革的深化和社会主义市场经济的发展，河南农村社会发生了历史性变化。当前，河南经济社会发展正处于经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的关键时期，农村社会正处于加速转型之中，农村基层党组织建设所处环境发生了深刻变化。

1.经济体制发生根本性变革。农村是计划经济体制下最薄弱的环节，农民对体制改革的要求也就特别迫切。改革开放之前，河南农村与全国一样，人民公社是主要的经济形式和经营形式。这种“三级所有、队为基础”的政社合一体制存在着吃大锅饭等弊端，严重制约着农业生产的发展，导致粮食产量长期低迷，人民温饱成为问题。中共十一届三中全会提出了加速农业发展的一系列新政策。到1979年夏，河南“47％的生产队建立了多种形式的生产责任制”②。河南省委、省政府肯定并坚决推广了全省出现的各种形式的责任制。在推行“包产到户”和“包干到户”等责任制形式的基础上，逐步形成了家庭联产承包责任制。这种体制彻底改变了农村的分配形式，多劳多得取代了平均分配；在以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制下，绝大部分农村集体经济基本解体，以户为单位的生产经营成为农村生产经营的主要形式，农民在生产经营方面有了更多的自主权，为商品经济的发展创造了重要的前提。在吸取历史经验教训的基础上，中共十一届三中全会鼓励和支持农民经营家庭副业，之后，又提出实行多种经济形式和多种经营方式长期并存。经过多年发展，河南农村逐步形成了多种经济成分、多种经营形式并存的格局。既有个体经营、集体经济、农村合作制、中外合资合作的经济实体等多种经济形式，又有种植、养殖、经商、承包、租赁等多种经营形式。

2.新经济组织、新社会组织大量涌现。经过30多年的改革开放，河南农业机械化、组织化、规模化水平获得了大幅度提高，农业生产方式进入到了以机械化为主的新时代，全省耕、种、收综合机械化水平现已达到71.8％。③同时，随着乡镇企业的发展以及大量农业劳动力向城市转移，农村出现了耕地闲置状况。为充分利用土地资源和提高农业生产效益，国家政策允许土地合法流转。土地实现正常流转后，农业规模经营就有了基础。农业生产方式机械化和适度规模经营有力地促进了河南农业产业化的发展，新兴种植业、养殖业、旅游业、观光农业等现代产业迅速发展，乡镇企业异军突起，现代农业产业化集群不断涌现，农村出现了生产大户、经济联合体、股份制、股份合作制企业等多种新经济组织。2011年，河南全省各类农业产业化组织达13000多个，龙头企业6000多家。④同时，随着家庭联产承包责任制和村民自治的实行，农村不同利益群体迅速分化，利益主体地位迅速强化，社会结构随之发生变化，出现了不同的职业群体和社会阶层，专业合作社组织、专业经济协会和社会化服务组织等新社会组织不断涌现，构成了农村社会中一种重要力量。

3.农村劳动力大规模向城市和产业集聚区转移。农村劳动力流动是在促进农村发展、提高农民生活水平、实现城乡一体化以及加快城市化进程的过程中必然出现的现象。改革开放以来，随着农业劳动生产率不断提高，农村出现了越来越多的富余劳动力。同时，工业化的强力推进，非公有制企业的异军突起，服务业、建筑业的迅速发展，为农村富余劳动力的转移提供了广阔的空间，我国出现了历史上规模空前的劳动力从农村向城市、从中西部向沿海的大转移。和全国一样，河南农村劳动力流动的速度不断加快，流动规模不断增大，流动方向逐渐增多，从单一的农村向城镇流动到农村向城镇或发达地区农村流动。2011年，“农村劳动力转移就业总量达到2465万人，省内转移就业人数首次超过省外”⑤。近年来，随着产业集聚区的兴起，河南省进入产业集聚区的农村劳动力大幅增加。产业集聚区是构建现代产业体系、现代城镇体系和自主创新体系的有效载体，是发展区域经济的重要举措。河南大力发展县域经济，依托产业集聚区和专业园区，加大招商引资力度，培育主导产业，壮大产业规模，发展特色产业集群。各地把集聚区建设与新城区开发、老城区改造紧密结合起来，推动了城市基础设施的完善，使县城对转移人口的吸纳能力进一步增强。目前，“河南有产业集聚区180个，吸纳了262万人就业，其中农业户口176万人”⑥。

4.新型农村社区方兴未艾。城镇化是工业化、农业现代化的重要载体。从传统农耕社会向现代工商社会转型，是任何一个国家在走向现代化的过程中都必然要经历的阶段。在这一转变过程中，农村社会的转变具有关键意义。1958年，新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，以法律的形式限制农民进入城市，以及城市间的人口相互流动，形成了城乡分离的二元结构。改革开放初期实行的家庭联产承包责任制，虽然解放了农村生产力，但并没有从根本上触动城乡二元结构。河南作为人口大省和农业大省，人口众多、空间狭小、资源紧缺，城镇化进程受城乡二元结构严重制约而明显滞后。到2011年底，拥有1亿人口的河南，“城镇化率仅为40.58％，低于全国平均水平10.7个百分点”⑦。6000多万人生活在农村，农民人均占有生产要素少，享受公共服务水平低，城乡居民收入差距较大。改革开放以来，经过30多年的改革发展，农民期望像城里人一样，方便地、体面地、有尊严地生活。而在农村人口不可能大量融入城市的情况下，农民开始了就地城镇化的探索。发端于新乡等地的建设新型农村社区的探索，得到了当地党委、政府的支持，寻求在户籍管理、产权改革、社区服务等方面取得突破。河南省委、省政府敏锐地认识到建设新型农村社区对破解“三农”难题、统筹城乡发展的重大意义，对此给予了强有力地支持和引导。目前，全省已经规划近万个，启动2000多个，建成300多个新型农村社区，⑧新型农村社区建设正方兴未艾。

二、当前农村基层党组织建设面临的挑战

改革开放以来，河南省一直高度重视农村基层党组织建设，取得了显著成效。但是，也要清醒地看到，农村基层党组织建设所处环境发生了深刻变化；随着建设社会主义新农村这一重大战略的全面推进，农村基层党组织承担的任务更加艰巨。环境和任务的变化，使农村基层党组织建设面临着一系列挑战。

1.部分农村基层党组织的作用存在着“边缘化”的危险。“党的农村基层组织是农村各种组织和各项工作的领导核心。”⑨但近年来，面对复杂的环境和形势，部分农村基层党组织的作用存在着“边缘化”的危险。改革开放之前，管理村里的资产以及组织生产和分配，是农村党组织的主要职能和权力来源，而随着包产到户和市场经济的发展，村民逐渐有了自己的经济支配权，村集体参与重要生产资料分配管理的实际作用越来越小，村民的集体观念和大局意识逐步淡化，农村基层党组织的功能遭到弱化。同时，随着村民自治的推行，农民的民主意识明显增强，不仅要求维护自身的经济利益，而且要求更多地参与村里重大事务的决策。而部分农村基层党组织对农民参与意识的增强重视不够，在如何发挥村党组织的领导核心作用，如何加强对村委会工作的领导等方面出现了一些问题，加上一些村民对村民自治和村委会直选存在着认识上的误区，认为村民自治就是村委会说了算，农村基层党组织的作用进一步被边缘化。

2.组织覆盖和工作覆盖“缺位”。如何把新经济组织和新社会组织广大成员团结凝聚在党的周围，关系到巩固党执政的阶级基础和群众基础。从总体上看，由于新经济组织和新社会组织性质上具有社会性，运行上具有独立性，隶属关系难明确，在党组织的建立、活动开展的领导和指导上有一定难度，党建工作存在薄弱环节，突出表现为组织覆盖和工作覆盖存在“缺位”现象。一方面，组织覆盖“缺位”。传统的农村基层党组织设置原则是按农村党员自然居住地设置党支部，形成了几十年一贯制的一村一支部的设置模式，加上目前还没有建立专门的、相对稳定成熟的新经济组织和新社会组织党建工作组织领导机构，工作力量相对不足，对于一些新出现的经济组织的党员、社会组织的党员、企业改制回归社会的党员，难以及时成立组织加强管理。另一方面，在已经成立了党组织的新经济组织和新社会组织中，往往存在着工作覆盖“缺位”现象。新经济组织和新社会组织领域党组织的职能如何“定位”、党组织如何找准角色、如何处理与业主的关系等，在理论和操作上存在一定困惑，导致新经济组织和新社会组织党建工作普遍存在党员身份难掌握、党建活动难开展、积极分子难培养等问题，制约了新经济组织和新社会组织中党建工作的有效性。

3.农村党员干部队伍后继乏人。首先，农村干部队伍后继乏人。部分村支部书记和村干部年龄偏大、文化偏低、思想观念及工作方法陈旧、能力不强。究其原因，一是在农村劳动力向外转移的过程中，大批有一定文化知识和技能、头脑相对灵活的中青年农民、农民党员进城务工、经商、办企业，使许多村支部班子建设缺少了高素质人才群体的支撑；二是村干部特别是村党支部书记报酬低、保障差、出路窄，导致队伍不稳。其次，农村党员队伍后继乏人。实行家庭联产承包责任制以后，随着生产方式和分配方式的变化，农民的价值观念也相应发生变化。党员作为衡量一个人的价值不再像过去那样受人重视和尊重，而富裕程度作为衡量一个人的价值尺度受到农民的普遍认同。不少农民认为入党不仅给个人和家庭带不来什么好处，相反还得缴纳党费，承担各种责任和义务，受组织纪律的约束，既失去了自由，又耽误外出挣钱。尤其是受当前农民党员荣誉感、自豪感丧失，政治地位下降，权利义务失衡以及农村基层党组织被边缘化的影响，相当多的中青年农民认为入党“政治上没盼头，经济上没甜头”，不愿入党或入党积极性不高。也有个别党支部书记在党员发展问题上有抵触情绪，怕培养发展新党员抢了自己的位子，进一步加剧了党员队伍后继乏人的状况。

4.党员流动性增强，教育管理难度加大。随着谋生手段和劳动方式的多样化，农村劳动力在产业间转移和地区间流动越来越频繁，离土离乡、经商务工的农民包括农民党员越来越多，党员的流动性日益增强。对这部分农村党员的管理方式，以往主要是采取以乡镇为单位在外出务工人员集中的地方建立党组织的办法，在农民外出时由村党组织发放《中国共产党流动党员活动证》，返乡时向党组织汇报思想。目前，这种管理方式已经不能很好地适应农村党员跨地区流动和频繁流动的需要。一些农村党员经常换工作，或经常在不同的地域流动，导致长期不参加组织活动，或长期不按时足额交纳党费，长期不做党组织布置的工作。农民工流动党员在流入地的思想状况和行为表现，流出地党组织很难准确把握，流入地党组织也很难为其搭建发挥先锋模范作用的平台，农民工党员的基本权利也很难得到保障。离开党组织的有效管理和教育，一些地方的农民工党员集体活动难以开展，党内生活制度基本上流于形式，使党支部与党员思想之间出现断层，党组织的凝聚力和战斗力受到一定的影响。

5.新型农村社区党建工作机制亟待完善。新型农村社区是城镇化的重要组成部分，是党和政府联系农村群众的桥梁、纽带，处在服务农村群众、调解农村各种社会矛盾、构建和谐社会的前沿。当前，新型农村社区党组织组建的时间普遍较短，许多工作开展尚处在摸索阶段，党建工作机制尚不健全，在一定程度上影响着党在农村基层的执政能力，突出表现在以下三个方面：一是农村社区党组织领导体制尚未理顺。由于农村社区党总支与村党支部的关系方面还存在着认识不明确、关系不清、权力运作不规范现象，导致有些地方社区党总支与村党支部分别强调自身的合法性、权威性和领导地位，在工作中缺少互相支持、协调配合。二是农村社区管理主体多元化，社区党组织面临整合压力。在自治组织方面，社区“两委一站”（社区党组织、社区居民委员会、社区服务工作站）并存，村级组织随着推行村民监督委员会制度，“两委会”变为“三委会”。社区党总支与其他管理主体的关系缺少规范性文件的指导，如何保障村民的自治权利，整合各方面的利益关系，是新型农村社区党组织面临的重要任务。三是农村社区党组织建设需要强有力的物质支持。当前，很多地方新型农村社区党组织建设的投入保障机制还较为薄弱，缺少活动经费，缺少活动阵地。

三、加强农村基层党组织建设的对策与建议

面对环境变化所带来的挑战，如果不认真解决，就会严重影响农村基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力，削弱党在农村的执政基础。加强新形势下农村基层党组织建设，必须紧紧围绕执政能力建设和先进性建设的主线，正视问题与挑战，不断探索新途径、新方法。

1.转变领导方式。在市场经济和村民自治条件下，基层党组织只有把过去以行政权为依托的领导方式、方法转换到引导、示范和服务上来，才能真正发挥领导核心作用。在一些地方农村党群干群关系仍然紧张，一些党员干部说话没人听、办事没人跟，一个很重要的原因就是一些农村干部领导方式陈旧、滞后，工作方法简单，法制观念淡薄，作风不民主、办事不公开，影响了干群关系。转变领导方式，要充分发挥农村基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用，把服务群众、做群众工作作为农村基层党组织的核心任务和农村基层干部的基本职责。始终把发展作为第一要务，着力在发展农村经济，增加农民收入上狠下工夫。在工作推动上，以提供服务为主，使群众感到党组织能够给他们带来实惠；在处理村务上，完善、落实好村务公开、民主管理制度，使群众感到党组织是真心实意地支持他们当家作主的；在做群众思想政治工作中，采用说服教育、示范引导和典型引路的方法；在处理矛盾和纠纷上，注意扩大基层民主和运用法律的手段。

2.扩大组织覆盖和工作覆盖。创新农村基层党组织设置方式，不断扩大农村基层党组织的覆盖面。一是优化党支部设置。适应农业专业化生产的要求，从有利于组织区域化规模生产的需要出发，着眼于基层组织资源的优化配置，打破原来按行政村设置党支部的传统方式，跨地域设置党支部，使强村带弱村，富村带穷村。二是探索以企带村设置党组织。一些乡村企业在市场竞争中，逐步与所在村形成了互为依托、互相促进的互动关系，为进一步推进农业产业化，更好地形成区域优势，可以突破行业界限，将乡镇或者村级骨干企业党组织与行政村党支部合并联建，由企业党员厂长兼任村党支部（总支、党委）书记，在组织上村企实行统一领导。三是拓展设置领域。要根据农村社会结构形态、经济组织形式发生变化的新形势，积极探索把党组织建立在农村经济发展的产业链、行业协会、产业集聚区和专业园区上，促进生产要素的合理配置和优化组合。同时，要增强新经济组织、新社会组织中党建工作的有效性，扩大工作覆盖面。要找准开展党建工作与促进新经济组织、新社会组织发展的结合点，充分发挥党组织在员工中的政治核心作用和对新经济组织、新社会组织的政治引领作用，在服务新经济组织、新社会组织的发展上下工夫。

3.强化主体素质。面对农村党员队伍后继乏人的严峻局面，要高度重视党员发展工作，从根本上解决农村入党积极分子数量下降问题。进一步解放思想，把那些具有一定特长的“致富带头人”、“科技带头人”和“经济能人”作为培养重点，加强对回乡高校高职毕业生、复员退伍军人的培养，深化他们对党的认识。推广实施“大学生村干部”计划，改善农村干部结构。各级党委要努力使大学生村干部“下得去、待得住、干得好、流得动”，加强跟踪培养，完善政策措施，构建长效机制，鼓励大学生村干部带头创业。继续加强选派机关党员干部到农村担任村党支部“第一书记”的工作力度，扩大规模，加强分类指导，讲求实效。在选拔干部工作中引入竞争机制，建立以竞争上岗、提高素质为核心的农村基层干部选用机制，充分体现公开、公正、择优的选人用人原则，拓宽农村基层干部队伍来源，使更多的优秀人才脱颖而出。大力推进农村党员干部现代远程教育，充分发挥远程教育的优势，建立以针对性、实用性、开放式为重点的教育培训机制。

4.建立健全农民工流动党员城乡一体动态管理机制。近年来，河南省针对农民党员进城务工给党建工作带来的新课题，在全省实施了“金桥工程”、“回归工程”和“温暖工程”，开辟了加强进城务工人员党建工作的新途径，加强了城乡党建工作的有机衔接。进一步做好农民工流动党员教育管理工作，要紧密联系社会主义市场经济的特点和流动党员队伍的实际，从有利于党员合理流动、有利于党组织管理、有利于流动党员发挥作用出发，建立健全农民工流动党员城乡一体动态管理机制，使他们在流动中能够发挥先锋模范作用，永葆先进性。要突破原有的工作模式和工作理念，树立农民工党员是“社会人”的新观念，使党员教育管理与经济社会发展同步，把部门管理与社会化管理结合起来，建立健全社会化的管理体制，动员全社会力量加强教育管理。要按照中央提出的“以流入地党组织为主、流出地和流入地党组织共同管理”的原则，明确划分流出地和流入地党组织的管理职责。充分发挥流出地、流入地、工作单位和中间组织的作用，形成多向互动、有机衔接、共同负责的双向共管机制。

5.完善新型农村社区党建工作机制。第一，明确社区党组织的功能定位。要明确农村社区党组织是农村社区各项工作的领导核心，在上级党组织的领导下发挥着领导功能，管理着社区内各项组织。第二，合理划分社区党组织与村支部及驻区单位党组织的职责。事关社区工作的重大问题必须经社区党组织研究；社区党组织支持和保证村支部及驻区单位党组织依法行使职权，有序开展工作。要明确社区党组织对村支部及驻区单位党组织的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。第三，完善组织架构。坚持“一社区一总支”的原则，做到农村社区党组织与社区建制同步设置。农村社区党组织由社区服务中心党支部、社区内各村党支部及其他驻区单位党组织组成。社区党组织书记一般由乡镇派驻社区的机关干部担任，也可由社区中心村或其他驻区单位党组织书记担任；其他各村和驻区单位党组织书记为成员。第四，在由“村民自治”向“居民自治”的转变中，切实保障农民权益。在社区建设上，一切以农民的利益为出发点，坚持群众自愿原则，积极引导，不强迫命令，不强制拆迁，不让群众吃亏。特别是在承包地和宅基地问题上坚持“不从农民手中挖土地，不在农民身上打主意”，把整合节约出来的土地的升值主要用到农民身上。

注释

①《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，《人民日报》2009年9月28日。②喻新安、龚绍东、陈明星、林凤霞：《工农业协调发展的河南模式》，河南人民出版社，2009年，第13页。③胡心洁、王永亮：《河南农业生产迈入机械化新时代》，《河南日报》2012年8月20日。④陈学桦：《利用资本市场推进新型农业现代化.》，《河南日报》2011年12月14日。⑤郭庚茂：《2012年河南省人民政府工作报告》，http://www.gov.cn/test/2012-02/01/content_2056152.htm.⑥戴鹏、任胜利：《“三化”协调 城乡巨变》，《人民日报》2012年8月21日。⑦河南省中国特色社会主义理论体系研究中心：《积极探索“三化”协调发展之路》，《人民日报》2012年9月24日。⑧罗盘、曲昌荣：《中原旧貌换新颜》，《人民日报》2012年8月8日。⑨江泽民：《论“三个代表”》，中央文献出版社，2001年，第403页。