民办非营利养老机构的政府补偿机制研究——基于S市民办非营利养老机构的分析

丁学娜

我国目前是世界上老年人口最多的国家，占全球老年人口总量的1/5。据估计，目前中国每8人当中就有1位老人，到2050年，每3—4人中就将有1位老人，养老机构与设施的严重匮乏将成为突出问题。民政部发布的《2010年社会服务发展统计报告》指出，截至2010年底，全国各类老年福利机构39904个，床位314.9万张，平均每千名老人只有18张床位，与发达国家平均每千名老人拥有的床位数在50至70张相比差距甚远，与发展中国家平均每千名老年人拥有养老床位30至50张相比，差距也十分明显。面对老龄化浪潮以及老人入住养老机构愿望的增加，政府办养老机构的供养能力远不能满足需求，民办非营利养老机构无疑要承担起养老机构供给的重担。从现实情况看，民办非营利养老机构大部分由纯民间力量举办，少部分由乡镇、街道办养老机构转化而来，它们在发展中面临的突出问题就是资金短缺问题，导致其运行状况不佳，严重制约了养老机构的进一步发展。本文针对目前民办非营利养老机构发展过程中的资金困难问题进行分析，希望找到解决问题的思路与办法。

一、民办非营利养老机构的发展困境

民办非营利养老机构在运行过程中遇到的最大难题即是资金短缺问题。根据对S市养老机构实际运行状况及存在问题所做的调查①，本文认为资金短缺是民办非营利养老机构运行受到限制的严重障碍。主要表现在护理人员的素质、护理队伍稳定性、护理人员的配置等方面。

1.养老机构护理人员缺乏稳定性

养老机构护理人员短缺且流动性大。这种状况与护理人员的劳动待遇低与工作时间长有密切关系。民办非营利养老机构护理员收入较低，月收入一般只比当地最低月工资标准稍高一点。养老机构护理员的工作时间严重超出劳动法规定的加班时间。与同类服务性质的家政服务和居家养老服务相比，养老机构护理员工作时间长、强度大，收入和待遇相对较低，这种工作内容与劳动待遇之间的严重失衡，不可避免地导致养老机构护理员队伍的不稳定，造成养老机构护理员的短缺。一般来说，能够在一个养老机构工作3年以上的护理人员比例低于50％，半数以上的护理员处于流动状态。有政府补贴的养老机构相对于纯自收自支养老机构，因为其工资收入较高，其流动性低于纯自收自支养老机构，政府补贴在某种程度上发挥了一定的作用（见表1）。

2.养老机构护理人员素质低

由于养老机构提供给护理员的收入、待遇等各方面条件不高，养老机构在护理员队伍的建立与维持上都存在问题。首先，护理员文化水平低。目前养老机构的护理员文化水平较低，专业水平较差，其文化程度多数是初中或小学。而民办非营利养老机构的护理员学历还要普遍低于政府办养老机构护理员的学历。其次，护理员年龄偏大。护理人员的平均年龄都集中在40—50岁年龄段上。另外，纯自收自支非营利养老机构护理员的文化程度要低于政府补贴养老机构的护理员文化程度（见表2、表3）②。

表1 民办非营利养老机构护理员流动性类别比较表

表2 民办非营利养老机构护理员文化程度类别比较表

表3 民办非营利养老机构护理员年龄结构类别比较表

3.养老机构护理员配置标准低

由于养老机构护理人员流动性较大，多数养老机构经常处于护理人员数量不足的状况，远远达不到民政部发布的《老年人社会福利机构基本规范》中所规定的养老机构对入住老年人的护理员配置比例标准。养老机构基本只有在三级护理上达到规定的最低限度，其余护理级别都没有达到规定的最宽限度。此次调查中所涉及到的12119位老人的标准最低限度的护理员配置应该是2759.03人，但实际配置为2340人，护理员缺口为419.03人，占到统计的护理员总数的17.91％。从不同核算形式养老机构的现实情况来看，纯自收自支和政府补贴养老机构的护理员配置与规定标准相比都相差较多，民办非营利养老机构比政府办养老机构的状况要差（见表4）。

二、民办非营利养老机构发展困境的原因分析

1.民办非营利养老机构存在志愿失灵

理论上讲，民办非营利养老机构之所以会遇到资金难题主要是由其组织性质决定的。作为志愿组织，民办非营利养老机构虽然能够弥补政府、市场在供给养老机构上的市场失灵、政府失灵以及在提供养老服务中的合约失灵，减少交易成本，塑造社会责任感和合法性，但志愿组织本身并不是完美的神话，它需要面对志愿失灵。萨拉蒙提出的志愿失灵理论认为，非营利部门也存在固有的局限性③，其中慈善不足就是志愿制度面对的一个主要缺陷，即它无法产生充足的、可靠的资源，导致志愿部门活动所需的资源与其所能募集到的资源之间存在巨大的缺口。

一般来说，人们对志愿部门往往有一种误解即“志愿主义的神话”，认为国家与志愿部门是对立的，后者的扩张关键在于前者的缩减，认为真正的志愿组织主要依赖于甚至排他性地依赖于对私人的行动和慈善资助的信念。④然而，从德国、日本、美国、匈牙利、瑞典、英国、法国、意大利等八个国家的情况来看，私人捐赠不仅不是非营利性收入的主要来源，甚至都不是第二个重要的来源。在上述八个国家中，私人慈善捐赠占全部非营利性收入的平均比例仅有10％，而且这些收入包括个人捐赠、基金捐赠和团体捐赠在内。相对而言，49％的非营利性收入来自服务收费和销售收入，41％来自政府。在美国，虽然私人捐赠得到更大的重视，但私人捐赠占全部非营利性收入的比例也没有超过19％，51％来自服务收费，另外还有30％来自政府。在法国和德国，私人捐赠也没有占据主要地位，政府成为非营利性收入的主要来源，德国公共部门资助占据非营利性组织收入的68％，法国公共部门资助占据非营利性组织收入的59％。⑤

因而，志愿部门志愿失灵的弱点正好是政府的长处，政府有能力通过立法程序提供更为可靠的资源。志愿失灵为政府行动提供了必要条件，使得政府对志愿部门提供支持有了更为充足的理由。政府已经成为非营利类服务机构重要的收入来源，在某种程度上超过了作为生计来源的私人捐赠和服务收费。英国第三部门研究中心《2010年工作报告》指出，那些以弱势群体为服务对象的非营利组织更需要政府的资金支持。⑥民办非营利养老机构的发展急需政府构建有针对性的补偿机制。

2.民办非营利养老机构缺乏完善的政府补偿机制

（1）缺少针对民办非营利养老机构进行补偿的公共财政制度。民办非营利养老机构总体收入主要来源于日常业务收入，其日常业务收入在总收入中所占的比例很高。政府对非营利组织的支持力度较小，其补贴比例很低，仅占到2.49％。即使是对于民办非营利养老机构中政府补贴型的养老机构，政府补贴的比例也只是占到7.72％（见表5），这与国外非营利养老机构的运行资金来源具有很大差别。

（2）政府对养老机构的指导定价实施过程不科学。以上海市为例，1999年《上海市物价局关于本市养老机构收费问题的复函》（沪价行［1999］第234号）从鼓励社会力量举办养老机构、促进补贴制度改革、提高老人在院生活水平出发，对养老机构的收费标准进行调整，但伴随着经济和社会的飞速发展，养老机构运行的人工成本、公用事业费用的成本也在不断上升，而收费标准却一直沿用至今，难以适应养老机构发展的需要。显然，政府部门对养老机构的指导定价体系没有完全建立起来，定价过程中没有对实际养老机构的运行成本进行调查，没有建立起随社会、经济条件变化的养老机构的定价系统，没有建立起遵循公共服务定价原则的定价系统。

表4 不同核算形式养老机构护理员配置对比表

表5 民办非营利养老机构收入类别对比表（万元/年）

（3）对养老机构的补偿标准不合理。与全额拨款养老机构和差额拨款养老机构受到政府财政拨款支持的情况不同，同为非营利组织的自收自支养老机构很少甚至没有得到政府的财政补偿，这对于处在相同竞争位置上的民办非营利养老机构不公平。补偿方式和补偿标准不明确是养老机构之间不公平竞争和恶性竞争的主要原因。在补偿方式上，政府对非营利养老机构的补偿，如建设费用补贴、日常运营费用补贴等，中央政府缺乏统一规定，主要由地方基层政府根据各自财力进行补贴，这种状况很容易因各地区补贴政策的不同导致养老机构发展失衡，竞争秩序混乱。在补偿标准方面，各地都是基于福利刚性制定补偿额度，从最低的补偿额度开始，以后适度增加，缺乏一套有针对性的测算体系来保证财政能够承担得起的适当的补偿金额，这种补偿资金的方式定会使处在相同起跑线上的养老机构面临不同的竞争环境。

（4）政府对养老机构的监管不力。政府对养老机构监管不力，主要表现在：一是政府没有全面执行对养老机构考核评估办法以及相应的奖惩措施，关于养老机构优惠政策的相关规范和条例的实施状况并不理想。二是养老机构没有完全享受到政府的优惠政策，一些优惠政策在部分地区尚未得到真正落实。从水费、电费、燃气费用、电话资费、车辆养路费等方面的优惠政策来看，相关政策并没有落实到位，很多方面的日常开支甚至成为养老机构运作过程中的负担（见表6）。而一些地方税务部门出于税收条例对养老机构的规定比较模糊，向养老机构征收企业所得税，这种做法增加了养老机构的运行成本。

表6 不同性质养老机构享受优惠政策情况对比表

三、民办非营利养老机构政府补偿机制的构建

1.民办非营利养老机构政府补偿机制框架的构建

鉴于民办非营利养老机构的准公共物品性质以及其运行中存在的资金缺乏的主要问题，政府建立一套针对非营利养老机构的完整的补偿机制显得尤为重要。机制即是指事物的结构方式及其功能的整体运作。将这一概念应用到政府对民办非营利养老机构的补偿上来看，文中所指的政府补偿机制就是指政府对民办非营利养老机构进行补偿这样一个工作系统的组成及各个组成部分之间的相互作用的过程和方式。政府的补偿机制要解决的问题是用什么补、怎么补、补多少。因而，政府补偿机制可以划分为以下几个相互联系的部分：政府补偿的资金来源、补偿前提、补偿标准、补偿方法、补偿依据。具体到政府对民办非营利养老机构的补偿机制的构建来说，它可以划分为四个部分：政府补偿资金的来源、民办非营利养老机构的价格形成机制、政府补偿的标准和方法、政府对民办非营利养老机构服务的评估结果。这四个部分之间相互作用：首先，政府的补偿资金来源是实施政府补偿的最主要和最基本的保障。其次，有效、健全的价格机制是政府顺利进行补偿的前提。再次，政府进行补偿的标准要受到价格机制的影响。补偿方法是补偿机制运转的关键环节，补供方还是补需方两种不同的补贴方法影响到价格机制和评估方法。最后，政府对民办非营利养老机构服务的评估结果是政府进行补偿的依据，它的运作影响到其他三个部分的运行（见图1）。

2.构建对民办非营利养老机构政府补偿机制的具体建议

（1）确保对民办非营利养老机构补偿的资金供给。第一，建立对民办非营利养老机构进行补偿的公共财政制度。目前，国际上非营利养老机构比较发达的国家大多有一套针对非营利养老机构的财政补偿制度，以保证对养老机构补偿资金的来源。我国也应建立起相应的对民办非营利养老机构进行补偿的公共财政制度。养老机构是有较强外溢性的公共物品，受益范围并非仅局限于本区域，因而对民办非营利养老机构的补偿应由多级财政共同承担。针对目前对民办非营利养老机构的补偿以及养老机构运行中存在的困难来看，目前比较适合的政府财政转移支付补偿应该选择封顶配套专项补助和不封顶配套专项补助两种方式。对于刺激养老机构的数量增长，可以采用封顶配套专项补助；对于保证养老机构的质量而言，就要采用不封顶配套专项补助，保证民办非营利养老机构运行成本的补偿资金来源。第二，尽早着手建立长期护理保险。随着社会经济的发展，我国已经步入老龄社会，老龄化、高龄化呈现加剧趋势，越来越多的老年人需要护理服务。面对庞大的养老群体所需的养老服务，仅靠政府的投入不足以解决问题，养老问题需要政府和社会、个人共同面对。德国、日本等老龄化、高龄化严重的发达国家就老年人的护理问题设立了国家强制性的老年人护理保险，这种做法很值得我们国家借鉴。笔者认为我国应设立社会护理保险，以更好地解决养老的资金问题。

图1 民办非营利养老机构政府补偿机制框架图

（2）完善养老机构服务的价格机制。第一，促进民办非营利养老机构成本价格的形成。政府实行社会福利社会化的初衷是由民办非营利机构承办大部分养老福利事业，这部分养老福利机构要按市场化运行，以避免政府办养老机构运行低效率或无效率的情况，因而对民办非营利养老机构的收费标准没有予以规定，期望通过市场竞争实现价格均衡。政府应着力创造条件，最大可能地保证民办非营利养老机构富有效率的成本价格的形成，为此政府应采取以下措施：强化举办养老机构资格验收制度；建立完善的信息公开系统；加大对养老机构之间竞争的监督力度。第二，完善对政府办养老机构服务指导价的定价过程。要形成合理的民办非营利养老机构市场价格竞争机制，还需要对政府办养老机构的政府指导价定价机制进行严格规范，因为这也是影响民办养老机构市场价格机制形成的一个重要因素。为此，政府需要采取以下措施：依法完善政府对养老机构服务实施政府指导价的定价过程；完善对养老机构提供服务实施政府指导价的调整；对政府办养老机构的指导价的实施进行监督。同时应鼓励新闻单位对养老机构收费进行舆论监督；建立举报制度，鼓励任何单位和个人对养老机构不合理收费进行举报。

（3）明确对民办非营利养老机构进行资金补偿的方法和标准。第一，明确对民办非营利养老机构的补偿方法。从国际经验看，政府对民办非营利养老机构补贴的具体方法以补给需方的偏多。采用这种形式补贴的好处是：老人可以根据自己的偏好选择适合自己的养老机构，有利于养老机构的有序竞争和运转效率；避免了很多政府评级，减轻了政府的负担。从目前养老机构的发展现状及老人的收入情况来看，目前中国比较适合补供方和补需方相结合的补偿方式。补供方可以在某种程度上降低养老机构的收费价格，采用这种补偿方式主要是考虑让老人享受到经济发展的成果，而且能有效地刺激养老机构的供给数量，这在当前我国养老机构床位数紧缺的情况下是非常必要的。同时，补需方的补偿方式可以使不同护理级别的老人得到不同的补贴比例或补贴数额，采用这种方式主要是考虑到老人的偏好、养老机构之间的有序竞争和运行效率。第二，合理确定对民办非营利养老机构的补偿标准。当一个国家养老机构处在供小于求的不平衡状态、养老机构的数量远不能应对该国的人口老龄化问题的时候，需要有建设补贴予以鼓励扶持。当养老机构的数量已经能够应对该国的老龄化问题、养老机构供求基本平衡时，建设补贴则可以适时隐退。但是营运补贴是政府一直要坚持的，因为政府有责任在养老机构的运营中起一定的作用。关于政府补贴金额问题，需要考虑的影响因素有很多，如社会经济发展水平、政府的财政能力、现有的保险体系、养老机构成本、老人的承受能力、福利刚性问题等。

（4）明确对民办非营利养老机构补偿的实施依据。发达国家政府在资助养老机构时也不是无条件的，各国都是根据自身的实际情况来设立相应的条件的。一方面，可以评估补贴资金的利用情况，评估其是否达到政府补贴的目标；另一方面，以评估结果作为政府进行补偿的条件，又可以促进补贴项目的发展完善。第一，继续完善相关养老机构服务标准的评估细则。目前，我国政府各部门出台了一系列关于养老机构运行标准的规定和办法，地方政府也出台了养老机构运行的具体实施标准，例如对养老机构服务标准的规定、对养老机构建筑设计标准方面的规定等。这些文件对保证养老机构的规范发展起到了促进作用。随着社会的发展，需要进一步加强对相关监管办法的深化、细化工作，保证有效地实现对养老机构的监督管理。第二，依据评估结果确定政府补贴。在政府加大对养老机构补贴力度的同时，监督工作也要切实做到位，以监督结果作为政府实施资金补贴的实施条件，保证政府的资金发挥作用，保证入住老人的权益，同时保证养老机构依法有序发展的积极性。为此，应不断加强对设施建设和服务质量的评估；确保评估结果的科学性，保证政府补贴机制正常运转；加强对养老机构享受优惠政策情况的监督，即政府加强对自身的监督，深化政府补贴机制。

注释

①为了解S市养老机构实际运行状况及存在的问题，2008—2009年下半年S市就养老机构运行成本进行了抽样问卷调查，抽取150家养老机构进行调查。抽样采取分层、配额抽样方法，对养老机构按照区域进行划分（即分为郊区、市郊结合部和中心城区三块），将150份问卷均匀分布在各个区域，然后进行随机抽样，抽样范围涉及整个S市范围。问卷通过邮寄方式统一发放与回收，共回收119份，回收率79.33％。其中110份合格，9份为不合格废卷，问卷有效率73.33％。②为了区分由部分区县政府对养老机构个别项目进行补贴的影响，文章将养老机构的核算形式分为：全额拨款、差额拨款、政府补贴、纯自收自支四类。纯自收自支养老机构是指民办非营利养老机构中那些在运作方面没有得到任何政府补贴的养老机构；政府补贴养老机构是指民办非营利养老机构中那些虽然运作上也是自收自支，但同时也获得政府的运营补贴或是人员经费补贴等补贴项目的养老机构。本质上来说，自收自支养老机构和政府补贴养老机构在经费运作方式上都属于自收自支，它们都是本文所研究的对象即民办非营利养老机构，其中前者约占68.6％，后者约占31.4％。③［美］莱斯特·M·萨拉蒙：《公共服务中的伙伴》，商务印书馆，2008年，第47页。④［美］莱斯特·萨拉蒙：《非营利部门的兴起》，何增科译，《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年，第255页。⑤［美］莱斯特·萨拉蒙、赫尔穆特·安海尔：《公民社会部门》，周红云译，《公民社会与第三部门》，社会科学文献出版社，2000年，第263—264页。⑥David Clifford，Frida G.Rajme and John Mohan，How dependent is the third sector on public funding？Evidence from the National Survey of Third Sector Organizations，Working Paper 45，Third Sector Research Centre，October 2010.