论三维视角下的“基本国策”

龚仁伟

自20世纪80年代初，我国明确提出计划生育等一系列基本国策以来，基本国策的实践已经走过了30多年的历史。但是，对于什么是基本国策以及我国到底有多少项基本国策一直众说纷纭。几年前，人民日报社高级编辑林治波撰文疾呼:我国“迫切需要尽快对基本国策作出权威、统一、准确的概括和表述，结束人们对基本国策理解含糊、众说纷纭的局面”①。但时至今日，基本国策似乎仍然是一个人人“耳熟”却鲜有人“能详”的模糊用语。一方面，可能是由于大家对于越是耳熟的事物反而“不求甚解”的集体忽视所造成的。另一方面，则是由于语言和思维本身就具有模糊性的内在特征，导致我们往往难以用精确的语言来界定一个极为熟悉的事物，就如英国一位高级文官所言，“政策就像大象一样——你能够认出它，但却很难界定它”②。可以说，基本国策就是我们众所周知而又难以准确界定的一头大象。对基本国策涵义的探讨，既不能脱离我国已经明确界定为“基本国策”的一系列政策样本来进行纯理论的抽象界定，也不能局限和盲从于既定的“基本国策”样本就事论事地来研究。只有放宽视野，从不同角度来观察基本国策并进行有效综合，才可能比较准确地把握基本国策的丰富涵义。

一、在多维视角中把握基本国策的丰富含义

(一)元基本国策:政策分类体系中的基本国策

在社会科学研究中，“分类”往往是从纯粹的描述走向解释性研究的至为关键的一步，是实现“有序控制和预测的开始”③。就政策而言，可按不同标准进行多种分类。如张金马教授认为，从表面看，政策可分为实质性的、制度性的、时间阶段性的政策等;按层次，可分为元政策、基本政策和具体政策;按涉及采取行动的时间和归属，可分为实质性和程序性政策;按功能作用，可分为分配性、调节性、自我调节性、再分配性的以及规制政策;按触及的利益性质，可分为物质性和符号性的政策;按受益对象，可分为集体利益政策和个体利益政策，等等。④

以上分类中，与基本国策联系最紧密的分类，是按层次对政策所作出的元政策、基本政策和具体政策的分类。综合相关研究，可以将这三类政策概述如下:总政策，一般在两层意义上使用，第一层次是指“制定政策的政策”，即决定哪些主体、按照何种程序、依据什么样的原则、采用什么样的方法等来制定政策，涉及整个政策过程和政策系统，因此又称为元政策;第二层次的总政策是指依据元政策制定出来的具体政策结果，这一政策由执政党中央和中央政府制定出来，在一个国家的整个政策体系中，总政策居于核心和统领地位，具有较强的总括性、稳定性和权威性，指导和制约着其他各领域基本政策和具体政策的制定。总政策通常比较稳定，会在相当长的时间内持续发挥作用。在我国，总政策常常有不同的提法，有时称为“总路线”、“基本路线”，有时叫做“总战略”、“总方针”、“总任务”、“根本任务”等。基本政策，也可以分为两类:一类是对国家全局和长远发展有着重大影响，要求在全国范围内贯彻执行的重大政策。这类基本政策在一国政策体系的纵向结构序列中，起着承上启下的中介作用。从与总政策的关系来说，它们处在从属的地位上，不能与总政策规定的大方向和基本原则相抵触;从与具体政策的关系来说，它们又处在统管与总揽的地位上，统帅具体政策，是具体政策制定与实施的指导原则。我国明确界定为“基本国策”的一系列政策大多属于这一层次上的基本政策。第二类的基本政策是规范某一领域、某一方面开展相关工作的重大指导原则。在我国的政策实践中，为将此类基本政策与第一类基本政策(或者基本国策)相区别，在进行政策表述时一般都将其适用的领域、范围等予以必要的限定，通常表述为:xx政策是党和国家在xx方面/为解决xx问题的一项基本政策。这里可举出几个有代表性的表述:“民族区域自治”是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。⑤“坚持实行以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项长期的基本政策。”⑥“尊重和保护宗教信仰自由，是党和国家对待宗教问题的一项长期的基本政策。”⑦“宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策，贯穿于刑事立法、刑事司法和刑罚执行的全过程，是惩办与宽大相结合政策在新时期的继承、发展和完善，是司法机关惩罚犯罪，预防犯罪，保护人民，保障人权，正确实施国家法律的指南。”⑧具体政策，是为解决某些相对具体的特定问题而制定的政策，通常具有很强的实践操作性和灵活变动性，一般不会长时期地存在。

以上关于政策分类的探讨，对于我们理解基本国策具有以下启示意义。

其一，如果把“基本国策”看做是在一国政策体系中处于基本政策地位的那些政策，即“国家的基本政策”的简称，那么很显然，任何国家不论其是否明确宣示了哪些政策属于该国的基本国策，都必然有一些政策在该国的政策体系和实践中处在基本政策的地位，对该国的发展起着举足轻重的作用。换言之，基本国策是各国都普遍存在的一种政策类型，并非中国特有的政策形式。这种政策分类意义上的基本国策，可以称之为“元基本国策”，其所具有的基本含义、特征和功能在若干具体基本国策形态中都会有所体现。

其二，在中国语境下谈论基本国策时，必须明确是特指那些我国实践中已经明确界定为“基本国策”的政策，还是依据政策学理分类所言的“国家的基本政策”，显然在后者，基本国策只是国家的基本政策中的一类，不能将两者等同。质言之，不宜将“基本国策”看做是“国家的基本政策”的简称，否则将引起实践和理论上的混乱。

其三，基本国策中的“国策”从纵向层次看，显然是指相对于地方性、区域性和部门性政策而言的，是由中央政府制定并普遍适用于一国管辖领域的国家级或全国性政策。因此，基本国策也不宜简称为国策。据此，可以将国策、国家的基本政策、基本国策三者的外延关系用图表示如下。

图1 国策、国家的基本政策和基本国策的关系

总政策、基本政策和具体政策的区分具有相对性和一定的灵活性。这种理论分类一旦运用到对某国现实政策体系的分类认定时，就容易出现对国家的基本政策或者基本国策的不同理解和界定。因此，我们还需要将这种抽象的基本国策形态进一步具体化，而宪法结构的变迁则为我们考察基本国策的具体化提供了另一个视角。

(二)宪法基本国策:作为宪法“第三种结构”的基本国策

从宪法学的视角看，基本国策是自政策入宪而产生的一种新的宪法结构。所谓宪法结构，是指“单一宪法文件的成文宪法在内容上的体系和安排”，其实质是指“成典宪法内容的相互关系及其外在的表现形式”⑨。传统宪法大都只规定公民的基本权利和义务，国家机构之组织与职权，宪法本身的修改等事项，而很少将政策性内容纳入其中。最早将政策宣示放到宪法中加以规定的是1815年的荷兰宪法。到20世纪以后，政策入宪的做法逐渐增多，如1917年的墨西哥宪法、1918年的苏俄联邦宪法中都有不少政策性条款。系统、完整地对公民家庭生活、经济生活、社会生活和文化生活等方面的政策加以规定的，要首推1919年的德国魏玛宪法。⑩政策入宪打破了传统宪法由国家机构的组织与职权和公民权利两个主要部分组成的二元结构，被一些宪法学者称为宪法的“第三种结构”。纳入宪法予以规定的政策，即宪法政策，不同国家和地区的学者对其给出了不同的界定，有的称为“方针条款”[11]，有的称为“国家政策的指导原则”[12]，有的称为“宪德”，以区别于严格意义上的宪法规范或者“宪律”。[13]这类政策由于宪法所具有的根本法和最高法的性质，一般都被看做是国家的基本政策，也就是基本国策，我们可以称之为“宪法基本国策”。

宪法基本国策的出现，是宪法理念与社会现实综合作用的结果。宪法，从其产生的思想渊源来看，最根本的任务就在于规定国家政权的组织原则、组织构成、权力配置及其行使方式和程序等，目的在于通过规范和限制国家权力的运行确保公民自由不受侵犯。与这种宪法观念对应的国家类型，基本上就属于“守夜型”的国家，其职责限于提供国防、维护治安、保障公民自由不受侵犯等有限范围，与农业社会和工业社会早期的社会状况是相适应的。但是随着工业化水平的日益提高，与之相伴的各种社会问题层出不穷，迫切需要国家进行积极干预。另一方面，从公民自由和权利发展的逻辑来看，经历了从强调防止国家侵犯的“消极自由观”向要求国家努力创造条件，促进公民权利实现的“积极自由观”的转变，公民的权利逐步从政治权利、经济权利向社会权利、文化权利的延伸。这样，宪法传统二元结构的内在张力和社会现实的迫切需要，共同推动着国家职能范围不断扩展，“守夜型”国家开始向全面干预的“行政国家”转变并迅速发展成一种普遍性的世界现象。国家角色和职能的这种时代变迁投射到宪法中来，就是当今许多国家的宪法出现越来越多规定国家或者政府任务、目标、行动规划的条款。换言之，大量具有鲜明的“行动指令”或者“目标导向”特征的政策性条款开始冲破传统宪法的二元结构，成为现代宪法中普遍具有的一种新的结构特征。有的学者甚至把第三种结构的出现，即基本国策的入宪作为区分近代宪法与现代宪法的一个重要标志。基本国策入宪，既是充分体现其在一国政策体系中重要地位和作用的逻辑要求，也适应了现代社会要求国家承担更多积极责任的时代需要。因此，总的来看，政策入宪和宪法基本国策的形成是立宪理念发生“范式性”转变所带来的重大宪法成就，是宪法与时俱进的进步体现。

近代以来，我国宪法的发展也经历了上述的结构性转变。[14]1908年清政府颁布的《钦定宪法大纲》是我国历史上第一部宪法性文件。大纲分为“君上大权”(共14条)和附则“臣民权利和义务”(共9条)两大部分，是典型的二元结构。中华民国时期先后颁布的几部宪法中，首次出现许多政策性内容的宪法是《中华民国训政时期约法》，该法第二章人民之权利义务、第三章训政纲要、第四章国民生计和第五章国民教育等内容中都包含了许多政策性内容，但是总体上这些宪法基本上都没有摆脱二元结构的传统框架。直到1946年通过的《中华民国宪法》才在结构上实现了重大突破，该宪法专门设立“基本国策”一章，共设六节分别对国家在国防、外交、国民经济、社会安全、教育文化和边疆地区等方面应当奉行的基本政策做了集中规定，该宪法至今仍在我国台湾地区适用。台湾地区宪法学者对这部宪法在基本国策上的结构创新给予了很高评价，如陈新民教授认为:第十三章专设基本国策一章乃《中华民国宪法》最富有特色的一部分……成为宪法中国家机关与人权规定以外的“第三种结构”。[15]大法官林纪东也指出，专设基本国策一章是《中华民国宪法》的独特之处，是该宪法的最大优点之一，意义极为重大，“殊值注意”。[16]1949年新中国建立后，我国先后通过了四部宪法，即通称的1954年宪法、1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法。虽然这几部宪法中都没有出现“基本国策”的字眼，更没有对基本国策予以集中规定，但是在总纲以及其他章节都有大量的政策性条款，这些内容一般被认为就是宪法学上的基本国策。

宪法“第三种结构”的出现，使政策分类中的基本国策依托于宪法这一最权威的载体，实现了从比较抽象向相对明确的跨越。然而，由于对政策入宪的标准尚未达成共识，加上立宪技术的局限，导致我国载入宪法的政策性内容过多过细，特别是在文字表述上几乎没有哪一国的宪法会把其中的某项政策性内容明确界定为“基本国策”，因此如果单从宪法结构的视角来确定我国的基本国策，必然会得出我国存在很多基本国策的结论，如很多人认为依法治国，科教兴国，一国两制，民族区域自治，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度等许多内容，都属于我国的基本国策。这些说法虽不无道理，却与我国政策实践中对基本国策的认定不大一致，因此还需要进一步探讨基本国策的具体实践形态。

(三)具体基本国策:我国政策实践中的基本国策

在我国政策话语中论及基本国策，一般是指在有关国家级权威文本中明确规定为“是我国的基本国策”的那些政策，由于有了明确化、具体化和显性化的规定，从而这一层面的基本国策也就成了普通大众最为熟识的基本国策，在理论上可以称之为“具体基本国策”或者“显性基本国策”，通常简称为“基本国策”或者“国策”。根据我国的实际，有权作出基本国策规定的规范性政策文本，主要包括以下文本形式:法律(含行政法规)，中国共产党全国代表大会报告、国家级规划性文件(主要是国民经济和社会发展总体规划以及其他专项规划)、政府工作报告、政府白皮书、中共中央国务院发布的政策性文件以及党和国家领导人发表的部分重要讲话等，具体可梳理如下。

第一，由我国法律明确规定为基本国策的有4项。一是1998年修订的《土地管理法》第三条规定了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策;二是2001年通过的《人口与计划生育法》第二条规定了“计划生育”的基本国策;三是2005年修订的《妇女权益保障法》第二条规定了“男女平等”的基本国策;四是2007年修订的《节约能源法》第四条规定了“节约资源”的基本国策。

第二，由中国共产党全国代表大会报告提出的基本国策有3项。1949年建国以后，基本国策的提法首次出现在1982年党的十二大报告中，计划生育的基本国策正是在十二大报告中明确提出来的。中国共产党全国代表大会报告还提出了“对外开放”以及“节约资源和保护环境”两项基本国策。以提及频率高低排序，依次为计划生育5次(十二大、十四大、十五大、十六大、十七大报告)，节约资源和保护环境4次(十四大、十五大、十六大、十七大报告)，对外开放3次(十三大、十五大、十七大报告)。

第三，由国民经济和社会发展规划提出的基本国策有5项。在“六五”计划(1981—1985年)到“十二五”规划(2011—2015年)共7个规划文件中先后提出过计划生育、对外开放、保护耕地、节约资源和保护环境、男女平等五项基本国策，其中提及频率最高的是计划生育，共5次，其余四项分别提及2次。

第四，由国务院向全国人民代表大会所作的政府工作报告提出的基本国策有7项。在1978年到2012年共35份政府工作报告中，先后提出过十分珍惜每寸土地、合理利用每寸土地、长治久安、对外开放、计划生育、环境保护、节约资源和加强同非洲国家的团结合作等七项基本国策。其中，“长治久安”和“加强同非洲国家的团结合作”的基本国策分别出现在1987年和1989年的政府工作报告中。从提及频率看，计划生育最高，达到12次，保护环境9次，节约资源2次，对外开放3次，合理利用土地、长治久安和加强同非洲国家的团结合作各1次。

第五，除以上基本国策外，由党中央、国务院颁布的决定、通知、意见，政府白皮书等其他规范性文件提出的基本国策还有两项，即水土保持与和平统一、一国两制。前者，主要依据是1993国务院《关于加强水土保持工作的通知》:“各级人民政府和有关部门必须从战略的高度认识水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策。”后者主要依据的是1993年发布的《台湾问题与中国统一》白皮书:“和平统一、一国两制是建设有中国特色的社会主义理论和实践的重要组成部分，是中国政府一项长期不变的基本国策。”

综上，我国至少提出过10项基本国策，具体是:计划生育，十分珍惜、合理利用每一寸土地和保护耕地，对外开放，环境保护，节约资源，男女平等，水土保持，一国两制、和平统一，长治久安以及加强与非洲国家的团结合作。

二、具体基本国策确立的形式标准及其实质含义

(一)判定具体基本国策确立的形式标准

如果从单一文本的角度来判定，由于上述10项政策都有明确的权威文本作为依据，似乎都构成了我国的基本国策，但这种认定与政策实践和社会共识并不一致，因此需要进一步予以甄别和判定。其判定的基本标准有两个:一是所依据的文本具有较高的权威性，足以作为确认基本国策的单一或者综合文本依据;二是各基本国策之间不能有明显的包含和吸纳关系。从效力等级看，在法治社会，法律应当是具有普遍效力的最权威的政策形式。因此，法律规定可以作为判定基本国策确立的充分条件。据此，可以认为我国至少有“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”、“实行计划生育”、“实行男女平等”、“节约资源”等四项基本国策。但是法律只是确立基本国策的充分条件，而非必要条件。实践中在没有法律明确规定的情况下，还可以根据其他文本宣示某项政策为基本国策的强度或者持续性来进行替代判定。若某项政策被多种文本都宣示为基本国策，并且表现出持续性，那么可以认为这项政策也构成了我国的基本国策。虽然，到底需要多少种文本进行宣示以及持续多长时间，仍难以给出明确界限，但是这一标准至少可以帮助我们合理排除那些曾被宣示为基本国策但并没有得到一以贯之地强调，从而在事实上由“显性基本国策”逐渐“隐性化”的某些政策。相关政策文本对上述10项基本国策的规定情况详见表1。

表1 相关文件对10项基本国策的规定情况

根据表1统计结果，可以认为，长治久安、水土保持、一国两制与和平统一、加强同非洲国家的团结合作等四项政策，由于没有在同一类文本中得到持续性宣示，也没有得到其他类型文本的响应和认可，而且有的政策所依据的文本效力等级并不高，因此不宜作为我国的基本国策。而“对外开放”和“保护环境”两项政策虽然暂无法律的明确规定作为依据，但是在多种文本中都得到了反复强调，因此这两项政策足以作为我国确立下来的基本国策。同时，鉴于节约资源和保护环境联系十分紧密，并且许多文本都将两项内容并称表述为一项基本国策，因此可以把节约资源和保护环境整合作为一项基本国策来确认。至此，可以得出结论，我国虽然提出过10项基本国策，但在多种文本形式、多种场合、长时间持续性地被国家予以宣示和确认的基本国策只有5项:即十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地、计划生育、男女平等、节约资源和保护环境、对外开放。

(二)对具体基本国策实质的探讨:一个操作性定义

以上从文本依据的形式标准进行判定的方法，虽然有助于就我国在政策实践中形成了哪些基本国策达成基本共识，但是其局限性也非常明显，即既无法回答现行确立的若干基本国策是否合理，更难以回答某项政策在什么情况下“应当”或者可以上升为基本国策。这就涉及基本国策判定的应然标准问题，不少学者对此进行了探讨，但总的来看，这些应然标准较为抽象、难以操作，而且如苏扬等人指出的，无论这些应然标准在理论上多么具有合理性，它们只是基本国策的“理想模型”，是一种应然的没有被制度化的标准。由于缺乏相关制度制定，这些理想化的标准在现实中既没有成为确定基本国策的充分条件也没有成为必要条件。[17]因此，过分纠缠于科学界定基本国策的应然涵义注定是一件费力不讨好的事情，这是因为“政策本质上是一种姿态，一旦确定下来，有利于构成一种情境，未来的一系列决定都将在这一情境中作出”[18]。与其陷入对基本国策含义的抽象探讨，不如以我国实践中提出并最终确立下来的若干基本国策，特别是以知晓度最高并得到有力推行的计划生育这一典型基本国策为参照，尝试给出一个关于基本国策的操作性定义。

本文认为，我国实践中的基本国策，究其实质，是党和国家对某一方面政策或者具项具体政策的特殊定位，通俗地讲，就是将该项政策予以“拔高”，以突出其重要性并拟在执行环节给予更有力的保障。赋予一项政策基本国策的定位，其首要功能在于宣示国家对于该政策问题的高度重视和拟要解决的决心，这将会使该政策在宣传环节就获得较强的话语优势，从而为全社会认知该政策、自觉贯彻执行或者国家强制推行该政策奠定重要的思想舆论和社会心理基础。从确立条件看，一项政策要获得“基本国策”的殊荣，一般应当满足如下基本条件:一是该政策拟要解决的问题是一个全国性的问题，单靠一地一方之力难以有效解决，需要从国家层面加强政策的系统化设计，并在执行环节加强全国上下的协同才能较好解决该问题。二是为解决该问题，国家或者各地已经采取了一些政策和措施来应对，但是并未达到预期效果。三是如果不进一步加大力度，主要是宣传和执行的力度，那么该问题可能会越来越严峻，将对国家全局和长远发展产生重大不利影响，可见赋予某项政策以基本国策的定位，相当于提高了对其针对问题的响应级别和应对力度。四是这一政策问题将在较长时期内存在，无法通过短期内应急式、运动式的方式来解决，需要通过持续性的政策干预来分阶段分目标地逐步解决。这里需要特别指出的是，基本国策的长期性，归根结底反映的是其针对的是一国发展中的阶段性问题，对那些各国普遍面临的、近乎永久性的价值追求或者社会问题，如男女不平等的问题和实现国家的长治久安等则不适宜纳入基本国策中来。五是从最初提出的10项基本国策后又逐渐“隐性化”的5项内容来看，可以认为，涉及外交、国防、国家主权等领域中的政策，由于其决策权和执行权基本上属于中央政府的专有权力，也不宜纳入基本国策。从确立过程看，基本国策一般首先经由中央领导同志讲话或者某一权威文件提出来，然后在国务院工作报告、党的代表大会报告、国民经济和社会发展规划、政府白皮书、党中央和国务院有关决定、意见、通知等其他权威性国家级文件中反复确认，才最终确立下来。一旦某项政策被赋予“基本国策”的定位，那么该项政策就应当在国家的整个政策体系中享有较高的权威性和制约性，在各级政府议程设置中具有当然的优先性，并且在执行环节获得更有力的保障。

三、结语

以上从政策分类、宪法结构变迁和基于文本考察我国明确提出的一系列基本国策三个层次对基本国策进行了探讨，给出了一个观察和思考基本国策层次渐进的逻辑路径。循此路径，基本国策从一个抽象、模糊的概念逐渐变得具体和清晰起来。当然，每一个层次基本国策的进一步展开都还有若干有待深入研究的问题。本文旨在说明，在中国的语境下讨论基本国策时，只有首先明确是在哪一层次上的展开和对话，才可能有进一步探讨的共同逻辑平台。

注释

①林治波:《究竟什么是基本国策》，《人民论坛》2007年第9期。②[18]［英］米切尔·黑尧:《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社，2004 年，第6 页。③Theodore J.Lowi，"Four Systems of Policy，Politics，and Choice"，Public Administration Review，1972，32(4).④张金马主编:《政策分析:概念·过程·方法》，人民出版社，2003年，第44—46页。⑤《中华人民共和国民族区域自治法》序言。⑥《中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见》(中发［1995］6号)。⑦《中共中央、国务院关于进一步做好宗教工作若干问题的通知》(中发［1991］6号)。⑧《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》(法发［2010］9号)。⑨胡锦光、韩大元:《中国宪法》，法律出版社，2004年，第100页。⑩肖泽晟:《宪法学——关于人权保障与权力控制的学说》，科学出版社，2003年，第398—399页。[11]陈新民:《德国公法学基础理论》(上册)，山东人民出版社，2001年，第139—170页。[12]韩大元:《亚洲立宪主义研究》，中国人民公安大学出版社，1996年，第187—190页;［印度］索拉不吉:《美国和印度的平等问题》，［美］罗森塔尔编:《宪政与权利》，三联书店，1996年，第114页。[13]夏勇:《中国宪法改革的几个基本理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期。[14]秦强:《百年宪政进程中的宪法结构及其发展特点》，《湖南社会科学》2008年第6期。[15]陈新民:《宪法学释论》，三民书局，2005年，第865页。[16]林纪东:《中华民国宪法逐条释义(四)》，三民书局，1984年，第245—250页。[17]苏扬、尹德厅:《我国基本国策的实施机制:面临问题及政策建议》，《改革》2008年第2期。