预算改革背景下的社会性别预算与妇女参政研究——基于温岭市温峤镇“性别预算恳谈”的实证调查

陈 鼎

预算改革背景下的社会性别预算与妇女参政研究
——基于温岭市温峤镇“性别预算恳谈”的实证调查

陈 鼎

2010年，温岭市温峤镇在政府预算编制和初审的过程中，创造性地开展了“性别预算恳谈”活动，在实践中逐步形成了妇女民主参与的新模式，一方面促进了预算决策的公开透明，另一方面使财政分配更加公平合理。这一实践充分显示了女性在平等条件下的政治参与潜能，推动了社会性别主流化，同时也证明了社会性别预算在中国土地上实践的必然性和可行性。

社会性别预算；妇女参政；性别预算恳谈；参政路径

社会性别预算，亦称社会性别敏感预算，是指从性别角度出发，对政府的财政收入和公共支出进行分析，观察其对女性与男性之间有何不同影响。社会性别预算的特点是帮助政府决定哪些资源需要再分配，以实现人的发展和男女平等受益，而不是建立专门的妇女预算文本来解决妇女问题或社会性别问题，也不是对男性和女性分别进行预算安排。从本质上说，社会性别预算就是把社会性别主流化思想纳入政府财政预算的各个环节，从性别角度评估政府总体预算如何满足女性和男性不同的需求，以及女性和男性中不同群体的需求。以医疗领域为例，同样患有流感或疟疾，女性和男性对医疗保险的需求相似，但在生育健康方面，女性的需求比男性多。总之，社会性别预算的目的是实现资源的优势互补和合理配置，并在资源匮乏的时候，确保有限的资源用于那些最没有能力为自己提供保障的人。

2010年，温岭市温峤镇在开展了多年的预算民主恳谈之后，开始试水社会性别预算（在当地称“性别预算恳谈”），已连续两年开展实践。温峤的做法更侧重于尊重妇女在预算编制中的话语权，在预算草案中突出性别项目安排，在一定程度上体现了财政管理的精细化及社会性别主流化这一性别预算的基本原则，彰显了一定的理论意义和推广价值。

一、本文的理论背景及研究方法

自20世纪80年代中期澳大利亚在世界范围内最先启动妇女预算以来，社会性别预算经历了萌芽（1984—1994年）、推广（1995—2002年）和发展（2003年至今）三个阶段。[1]当下全球约70多个国家在不同层面、不同程度地开展了社会性别预算。在我国，直到1995年第四次世界妇女大会在北京召开，国内学者才通过参加与性别平等相关的国际会议接触到这一概念。当下国内的研究多集中于理论层面。马蔡琛结合中国的现实，出版了国内第一本关于社会性别预算的学术专著，对社会性别预算理论与实践进行了系统的归纳梳理，为国内的进一步研究提供了参考依据。马蔡琛、季仲赟认为，社会性别预算在中国的推进，应当有三种路径，即非政府组织主导型、政府财政部门主导型和人大主导型；在实践中需要循着因地制宜选择试点模式、开展交流培训、健全分性别统计制度等发展路径加以展开；同时，还应从规范法律政策体系，增强预算透明度，加强预算能力建设，搭建合作平台等方面完善相关保障机制。[2]王丽首次系统地总结了世界上实施社会性别预算约一半左右的国家的实践经验，并对中国当时唯一的社会性别预算试点张家口进行了初步研究，基于社会性别预算与中国部门预算结合的契合点，提出了中国实施社会性别预算的三阶段路线图，即“试点、统计与宣传并行”，“有针对性、分主题地扩大试点”和“主辅补充相结合的起飞式发展”。[3]张光从预算编制的角度，对条目预算、零基预算等不同的编制方法进行了分析，并将性别因素引入预算编制流程，提出中国的计划生育财政是妇女导向预算的一个重要实践范例。[4]203由此看出，国内的社会性别预算研究多集中于理论方面，具体的实践推广研究不够。鉴于此，本文致力于对社会性别预算的个案研究，兴许可以填补一些国内相关研究的空白，进而提高对妇女参政路径的认识。

本文选取的个案发生地为民主恳谈开展得比较早也比较深入的温岭市温峤镇。当地妇女在民主恳谈和参与式预算活动中具有一定的政治参与经验，但是对于参与性别预算是没有经验的。妇女对性别预算到底有没有兴趣，有没有参与能力，参与的过程及结果又怎样，这些都是课题组所关注和研究的重点。

本文以调查法为主，以文献法为辅。调查对象主要包括参与性别预算的妇女、乡镇党政干部、村官及人大代表。同时我们还查阅了自2002年温峤镇开展民主恳谈以来的妇女参政记录，对温峤镇妇女民主参政的状况作了基本的了解，为进一步分析“性别预算恳谈”能否可持续发展提供了依据。

二、温峤镇“性别预算恳谈”的生成逻辑

温峤镇隶属于“民主恳谈”诞生地温岭市，区域面积78.8平方公里，辖4个居委会、45个行政村，户籍总人口6.24万，其中妇女人口近3万。辖区内基层民主政治建设走在全市前列，农村妇女除了享有选举参与权利之外，还享有民主恳谈会、党内恳谈会、预算恳谈会等民主参与权利。性别预算恳谈会是在2010年该镇人代会期间首次举办的，其生成的背景和逻辑，我们归纳出以下几点。

（一）开展“性别预算恳谈”是民主恳谈发展的必然结果

改革开放以来，温峤镇依靠市场经济的先发优势和民营经济的强劲驱动，实现了经济和社会事业的快速发展。在此过程中，搏击商海多年的温峤人逐渐走出了传统的小生产意识的藩篱，逐渐生长出了自主、竞争、平等、民主等符合市场经济基本规则的现代观念。特别是在2002年引入民主恳谈以来，经过近10年的发展、改进和完善，形成了一整套操作性较强的政治参与规则和制度。“性别预算恳谈”就是运用民主恳谈这一主要形式，让选民代表参与预算编制决策过程，使妇女的需求得到更好的表达，并根据公共诉求对预算进行修改和调整。因此，“性别预算恳谈”是民主恳谈发展到一定阶段的必然结果。

（二）开展“性别预算恳谈”是参与式预算发展的客观要求

温峤的参与式公共财政预算始于2007年，这种将“民主恳谈”引入人大对财政预算的审查和监督，将人大决策、民主恳谈、财政预算结合起来的做法，得到了当地党委的重视、政府的支持以及百姓的认可。同时，镇党委和政府高度重视妇女工作，希望通过参与式预算来推动预算在男女性别项目安排上的均衡性，促进男女平等。这些有利的条件促使温峤镇萌发了探索“性别预算恳谈”的设想。

（三）开展“性别预算恳谈”是妇女工作发展的现实需要

在财政预算中纳入社会性别视角，通过民主恳谈，让更多的女性选民参与到预算编制、初审中来，使政府及时吸收不同性别人群对预算的意见和建议，促进财政资源的更合理分配，这是进一步推动性别平等、保障妇女参政议政地位、提高妇女参政议政能力、加强基层民主政治建设的重要途径，也是新时期妇女工作发展的现实要求。近几年来，温峤镇人大主席团把镇人代会的旁听代表名额全部落实到妇女身上，同时，在参与式预算中每年均安排一场性别预算专题恳谈，这样不仅扩大了妇女参政议政的平台，也为妇女参政议政探索出了一条较好的路子。

三、温峤镇“性别预算恳谈”的实践探索

开展性别预算，对于温峤镇人大来说是一个崭新的课题。好在他们比较熟悉参与式预算恳谈的做法，决定将“性别预算恳谈”有机地融入参与式预算程序当中去。

（一）编制预算，吸收民智

2010年年初，温峤镇政府根据本年度的工作重点、实事工程及各条线的主要工作任务拟定年度财政预算初步安排表，一方面在各村（居）张贴公告，号召社会各界通过来访、来电、传真等各种形式对镇财政预算安排提出意见建议；另一方面轮流在45个村召开恳谈会，听取选民对镇财政预算安排的看法。这期间，镇妇联组织妇女干部积极参与其中，并进村入户收集意见，及时把妇女的意见吸收到预算草案的编制中去。镇政府按照收集到的各方意见和建议，多次召开镇长办公会议和各线工作会议，对预算编制进行再完善，尤其对妇女活动经费和涉及性别预算较为明显的项目进行再细化。

（二）初审预算，恳谈问计

为了更好地收集女性选民对预算安排的意见，恳谈会前七天，镇人大及时将预算安排表发至各参会代表，要求她们集思广益，收集本行业的意见，提出更加科学合理和可行的意见建议。通过一系列的前期准备工作，镇人大主席团按时召开了以性别预算为主题的参与式“预算民主恳谈会”。参会代表提出的意见可梳理概括为：1.在妇女自身发展方面，要求政府加大对农村妇女就业培训的力度，保障妇女的合法权益，加大妇女健康的投入，关心退居二线妇女干部的生活，关注外来妇女的生活，保障女童基本受教育权利；2.在社会事业方面，要求政府投入幼儿教育和家庭教育的资金，加强环境卫生的宣传和管理。

（三）审议表决，形成决议

“性别预算恳谈”后，召开了镇长办公会议以及各线负责人会议，在充分考虑和吸收人大代表意见建议的基础上，不断完善、充实和修正预算草案。为了更加科学合理地分配预算，镇人大主席团在人代会期间专门安排了预算草案审查恳谈会，广泛征求各界代表及妇女代表的意见。从预算编制到预算初审，镇人大始终重视预算信息的公开和公众的参与，也正因为有了这些前期的铺垫以及多轮次预算草案的商讨和辩论，镇人大代表大都对预算草案表示满意。最终人代会顺利完成了包含着性别预算成果在内的年度预算报告的审议，并形成预算决议。

（四）监督执行，力求实效

为了进一步加强对预算执行的监督和管理，镇人大主席团每年都要召开财政预算执行通报会，对财政预算执行情况进行满意度测评。同时还制订出台了《温峤镇预算审查监督试行办法》和《温峤镇预算执行监督实施方案》，综合运用代表分组监督、听取和审议专项工作报告以及代表视察重点项目等形式对预算执行情况开展监督，使人大代表真正担负起监督责任，进而确保“性别预算恳谈”成果的逐项落实。

四、“性别预算恳谈”的效应分析

（一）预算草案的编制更加公平合理

从性别预算恳谈会的发言来看，男性与女性对于一些项目支出的关注度是明显不同的。在一些项目上，男性比较了解，他们几乎“把持”这方面的话语权；而在另一些项目上，女性则更有发言权，因此也更有能力提出真知灼见，使预算草案的编制更加公平合理。温峤镇开展性别预算以后，财政预算安排有所修改，尤其在涉及女性的开支方面有所增加。比如，2010年度幼儿教育、家庭教育经费从原先的0元增加到5万元，妇女活动经费从往年的8万元增加到20万元，计生经费、村文体场所和文体活动经费也都有了一定的增加。

（二）为妇女参政议政提供了新平台

之前的民主恳谈也好，参与式预算也好，主要参加对象都是男性，几乎很难听到女性的声音。自从开展了性别预算恳谈以后，无论在预算草案的前期编制阶段，还是在预算初审的民主恳谈会期间，都有广大妇女代表的参与，都能听到女性的发言。据统计，妇女干部和妇女代表的性别预算参与率高达100％，普通妇女的参与率也达到了60％。

（三）进一步推动了性别平等

性别预算恳谈会后，温峤镇政府非常重视代表们提出的问题，并多次商量解决办法。最终，他们把80％的“双证制”教育、劳动力素质培训等名额安排给了女性，以解决妇女的就业问题；投入近10万元用于妇女“两癌”筛查的交通费和增设健康体检项目，以解决妇女的健康问题；成立了“春蕾女童”基金会，以解决贫困女童就学难的问题；落实了计划生育四项手术补助资金，以减轻妇女的经济负担；开展了大规模的妇女柔力球、广场舞、腰鼓、太极拳培训和展示，以丰富妇女的精神生活。这些都表明，开展性别预算恳谈对推动男女平等发挥了一定的促进作用。

总体来讲，“性别预算恳谈”在温峤镇只是进行了初步的尝试和探索，同国外成熟的做法相比尚有不小的差距。其问题主要集中在这样几个方面：一是政府财政预算编制水平有待提高。温峤镇的“性别预算恳谈”是在预算草案的基础上增加了让妇女代表提意见的环节，尚未按照一定的编制格式，就各项开支对妇女的影响加以说明；同时也没有发布妇女预算摘要，具体说明政府预算中针对妇女的重要措施。二是妇女的参政意识有待提高。就近年的“性别预算恳谈”来说，多数参与者是在收到镇妇联发出的邀请函后才走出来的，主动参与的女性代表还不够多，普通妇女的主动参与则更少。三是财政预算执行监督力度有待加强。在本次“性别预算恳谈”中，根据妇女代表的建议，镇政府对预算草案涉及妇女的部分作出了某些修改和调整，但是在预算执行过程中，尚未建立统计、监督和评估机制。如果性别预算对发表意见的妇女没有一个明确的交代，有可能会挫伤她们参与的积极性，甚至会导致性别预算最终消失。

五、几点建议

（一）提高“性别预算恳谈”的知晓率

“社会性别预算”是一个新名词，尤其是在欠发达的农村，人们对这个概念一无所知，所以要加大宣传力度，让更多的人了解和关心性别预算，尤其要让女性知道性别预算是怎么回事，以增强妇女的参与意识。

（二）提高“性别预算恳谈”的参与率

应不断拓宽女性公民政治参与的渠道，可以通过代表联系选民、召开民主恳谈会、网上公示性别预算等形式，吸引各界女性主动参与，积极反映她们的利益诉求，使“性别预算恳谈”更加公开化、民主化和科学化。

（三）提高“性别预算恳谈”的执行率

也就是要注重提高“性别预算恳谈”的实际效果，充分发挥全社会的力量，加强对预算执行情况的监督。尤其要强化人大代表对社会性别预算的依法监督，充分利用分组监督、项目监督、检查评估等各种手段，进一步发挥女性代表和女性选民的监督作用，使得财政预算收入和各项资金配置都能落到实处。

（四）发挥社会性别审计的积极作用

通过合规审计、效益审计、经济责任审计等方法，客观、公正、有力地监督财政财务收支的运行，保证政府预算能够有针对性地将有限的资源分配到需求最迫切的人手中。通过一系列审计程序的实施，督促政府为其预算政策和承诺负责，逐步实现男性与女性共同发展的目标。

[1]马蔡琛，季仲赟，王丽.社会性别反应预算的演进与启示：基于国际比较视角的考察[J].广东社会科学，2008，（5）.

[2]马蔡琛，季仲赟.推进社会性别预算的路径选择与保障机制——基于社会性别主流化视角的考察[J].学术交流，2009，（10）.

[3]李红梅.社会性别预算中的参与式管理问题研究[D].天津财经大学硕士论文，2010.

[4]张光.公共预算中的性别因素：国际研究现状和中国实践[A].张再生.社会性别与公共管理[C].天津：天津大学出版社，2007.

责任编辑：董力婕

Social Gender Budget and W omen Participating in Politics——Based on“Gender Budget Consultation”Empirical Investigations in Wenqiao Town ofWenling City

CHENDing

In 2010，a gender budget consultation activitywas carried out inWenqiao town ofWenling city during the government budget and trial process，gradually forming the democratic participation model with the exception of women’s rightsparticipation.Thisnotonly promotesbudgetdecision-making transparency butalsomakes for amore justified allocation of funds.Women’s potential for political participation on equal terms is fully demonstrated while thenecessity and feasibilityof the socialgenderbudget in China isproved.

genderbudgetconsultation；women’sparticipation in politics；participation path

10.3969/j.issn.1007-3698.2012.01.010

2011-11-22

C913.68

A

1007-3698（2012）01-0062-04

陈鼎，男，中共温岭市委党校副教授，主要研究方向为政治学。317500