我国公务员考试录用制度存在的问题及对策

张 桥 贺先志

西南科技大学

1 公务员考试录用制度概述

公务员来自英文“Civil Servant”原意为“文职服务员”、“公职人员”或“文官”，是指代表国家从事公共事务管理，行使行政职权的国家行政机关中的文职工作人员（相对于武警、法官、政务官而言），英国称“文职人员”，法国称“职员”或“官员”，美国称“政府雇员”。在我国，《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）对公务员作如下界定：公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员，按其工作性质分为领导职务的公务员和非领导职务的公务员。

公务员考试录用制度最早起源于我国古代科举制度，实施了长达1 300多年，在古代官吏制度中具有重要地位，对文官制度的产生和发展有着重要影响。我国目前公务员考试录用制度的建立，既受悠久的古代选官制度的影响，也受到西方国家文官制度的影响。

我国公务员考试录用制度是指国家行政机关按照一定的标准和法制程序，通过考试和考核等方法，从社会上选拔优秀人才到党政机关担任主任科员以下的非领导职务，并与其建立公务员权利和义务等法律关系的行为，它由考试录用制度、范围、程序、职能部门、考试方法与内容等组成，坚持公开、平等、竞争、择优的考录原则。我国公务员考试录用制度经过20年的建设，初步走上以《公务员法》为基础的法制化道路，初步形成以《行政职业能力倾向测验》、《申论》、面试为基本内容的规范化考试录用模式，初步确立以计算机网络为工具的现代化考试录用手段，为国家公务员队伍严把“入口”，在吸纳人才、优化公务员队伍结构、提高公务员队伍素质等方面起到了重要作用。

2 我国公务员考试录用制度存在的问题

2.1 公务员考试录用制度保障体系不健全

2.1.1 公务员考试录用法律保障不健全，监督乏力

《公务员法》作为第二层次法（《宪法》作为第一层次法）对公务员考试录用有关方面概括笼统、操作性不强，对诸如不完全竞争考试如何实施、考试录用的监督、考官队伍建设等的阐述，需要有第三、第四层次的法规来补充。

公务员考试录用法律保障不健全，导致了我国公务员考试录用制度的监督体系不完善，主要表现在缺乏独立的监督机构、监督体系缺乏法律保障，注重事中（考试阶段）监督、忽视事前（招考公告、岗位设置等）和事后（考试方法、内容及程序进行科学、客观的技术测定）监督，很少有媒体、群众参与监督，个别地方甚至出现“失监”、“虚监”的现象。

2.1.2 公务员考试录用机构设置不规范

一般来说，公务员管理机构的设置有部外制、部内制和折中制三种基本类型。我国目前采用的是部内制，即政府行政系统内设置公务员管理机构，该制度的最大缺点是行政长官集事权和人权于一身，有碍客观、公正选拔人才。我国公务员考试录用由人力资源和社会保障部门和用人单位（主持笔试的考试工作、组织面试的考核工作）共同完成，承担主考和办考的任务。考录机关既是“运动员”也是“裁判员”，加之我国长期的封建专制传统，使政府机关形成了重“情理”、轻“法度”的不良环境，家长制作风根深蒂固，反映在公务员考试录用中就是因人设岗、任人唯亲、弄虚作假、徇私舞弊，[1]公务员考试录用中的腐败随之产生，尤其是在报考资格设置、面试等容易受到主观意志影响较大的环节；同时考录机关会受到同属于政府的其他部门的干扰，影响了公务员考试录用的客观和公正。

2.2 公务员考试录用制度内容不规范

2.2.1 公务员考试录用适用范围存在问题

当前，我国公务员考试录用针对主任科员以下职务实施。在“凡进必考”的原则下，对还没有进入公务员队伍的考生，无论具备何种学历、经验都只能考取主任科员以下职务，这会影响高层次人才参考公务员的积极性。

2.2.2 公务员岗位条件设置存在问题

一是不根据职位的实际来设置学历和专业的要求，尤其是在高校扩招后，一些部门更是把高学历和毕业名校作为录取的基本条件，人为提高招录门槛；片面强调专业对口，招收热门专业、歧视冷门专业，导致报考人数“冷热不均”；甚至设置特殊要求，如指定毕业学校和专业，影响了人才选拔。

二是地域（户籍）限制问题。在设置公务员岗位条件时将招录范围设置为本地区或外地就学的本地生源，在地方招考中，尤其是发达省份和城市更加突出（更有甚者为本地生源单独加分），这些都缩小可录用人才资源的范围，不利于人才流动和最佳配置，也有违公务员考试录用公平、公正的原则。

三是年龄限制的问题。公务员报考的年龄限制一般为18～35岁，对于年龄下限的要求还可以理解（为保证能录用到心智成熟的成年个体），但35岁的年龄上限就值得商榷和研究，尤其是有的地方还把年龄上限缩小。

四是“隐形限制”的问题。所谓“隐形”就是限制条件一般不对外公开，用人单位内部掌握，区别于明文规定的限制条款，像性别、外貌、婚姻情况等。这种限制比明文设定的限制更糟糕，因为它使考生失去维权证据。

公务员岗位条件设置是公务员考试录用中容易产生腐败的环节。这一环节有机会出现暗箱操作，可以根据特定的人的具体条件来设置公务员岗位条件，要加强规范和监管。

2.3 公务员考试录用的方法和内容缺乏科学性

2.3.1 关于考试轮制的问题

在我国公务员招考实行二轮考试制度，即第一轮公共科目考试（一般报考《行政职业能力倾向测验》、《申论》），第二轮面试（包括专业考试）。这种制度安排客观上出现了重公共科目、轻专业科目的倾向。因为只有在通过了第一轮公共科目考试合格后，才能参加第二轮专业科目的考试，且专业科目得分在总分中所占比例不高。同时专业科目考试由用人单位负责，缺乏有效的监督。

2.3.2 命题质量不高，测试的信度、效度和区分度有限

主要表现在：一是《行政职业能力倾向测验》题目过于冗杂、题量偏大（平均每题只有40秒的答题时间），且过偏过难；试卷结构重记忆、轻应用，重考查考生的知识掌握、忽视对考生行政职业能力倾向的测验；题型单一固定，历年考题出现不同比例的重复。二是《申论》给定材料过长，挤占了考生思考和作答的时间；材料大多是热点问题，容易被猜题和押题；有些给定材料有专业倾斜，对某些专业考生有利；有些题目贴近生活和机关工作实际，对应届考生不公平。三是面试测评要素不够全面和固定化。目前，面试的测评要素主要有考生的综合分析能力、语言表达能力、组织协调能力、应变能力等，缺乏对考生人格素质和职业道德方面的测评；固定的测评要素被研究得相当透彻，使面试出现千人一面的情况，难以有效地测试出考生的真实素质与能力。这些都严重影响了测试的信度、效度、区分度。[2]

3 完善我国公务员考试录用制度的对策

3.1 依法治考，建立独立的监督机构，以保证公务员考试录用公开、公平、公正开展

除了《公务员法》外，我国还没有专门针对公务员考试录用的单行法律，对从考试命题到考场监考、阅卷、面试等整个环节法律的缺失，使得有些参与者利用漏洞进行违纪，造成公务员考试录用中出现不公开、不公平、不公正的现象。为此，应尽快制定专门针对我国公务员考试录用的法律，对包括公务员岗位报考条件设置、命题、印刷、运输、监考、保密、参与者的权利和义务、违法处理等一系列相关规定。尤其要对公务员岗位报考条件设置、对考试违纪的惩处、考生权利救济等值得在今后立法中加强。1929年8月1日，国民政府颁布的《考试法》对公务员考试录用从法的层面进行规范，[3]可以作为当前参考。

由于我国还没有一部关于公务员考试录用的真正意义上的法律，还没有建立一个比较完善、科学的公务员考试监督体系，现在的监督工作由人力资源和社会保障部门或者招录单位纪检部门进行，这种制度设计出来的监督功效不大或者说基本没有。当前对公务员考试录用的监督是否有效，在一定程度上也关系到这一考试录用制度的生命；公务员考试录用是否公开、公平、公正决定了它是否能够走得更远，能否赢得社会公众的信任和支持，必须把监督摆上重要议程。[4]完善对公务员考试录用的监督、处罚，建议成立专门的公务员考试录用监督机构，独立于公务员考试录用主考部门和主办部门；同时建立健全社会监督体系，扩大外部人员监督渠道，允许考生、家长、社会媒体参与监督，构建多层次、全方位的公务员考试录用监督体系。

3.2 理顺公务员考试录用管理体制，主办分离，赋予公务员录用考试主考部门较独立的法律地位，实现办考主体多元化

《公务员法》规定，各级人力资源和社会保障部门负责全国各级公务员的考试录用工作。但人力资源和社会保障部门与政府其他需要录用公务员的职能部门平级，在工作中难免会受到牵制，影响到公务员考试录用的开展。同时从考试学角度看，在公务员考试录用工作中将主考权（考试决定权、管理权、监督权等）和办考权（具体考试业务如命题、施测、阅卷等权利）都交给人力资源和社会保障部门，使得人力资源和社会保障部门既主办也主考还监督，在很大程度上影响了公务员考试录用的开展。

公务员考试录用应该由独立的主考部门来组织实施。如英、美等西方国家都有较独立的文官委员会来组织。[5]这样的公务员考试录用机关可以不受任何影响以行使其职权，科学设置公务员岗位条件及考试科目、内容等，而不用背负上下部门的压力。根据我国国情，我们可以设立直属各级人大的公务员考试录用主管部门，由它来行使公务员录用考试的主考权；开放第三部门（独立于公务员考试录用主管部门和考生的机构，如考试行业协会、学会、研究会，高校、科研机构等组织）来承担办考业务，负责考试命题、施测、阅卷、面试等工作。主办分离，赋予公务员录用考试主考部门较独立的法律地位，实现办考主体多元化，可以极大提高公务员考试录用的质量和效率，优化测试的信度、效度、区分度。

3.3 合理拓宽公务员考试录用的适用范围，运用多种聘用机制作补充

目前，我国公务员考试录用仅限于补充主任科员以下的非领导职务的公务员。相比西方国家，我国的公务员考试录用不仅范围窄，而且职位也很低。西方国家公务员选拔考试大部分实行等级考试，对不同等级的应试者有不同的考试要求。如美国GS-9以上高级行政人员录用采用非集中考试的形式，使得录用人员级别与考试设置相结合。我们可以参照英、美等国家的做法，实行不同等级公务员分级考录，把某些领导岗位列入公务员招考范围，吸引更多人才加入公务员队伍。同时在公务员选拔录用中实践公开选拔制，它的做法一般是面向社会（国内外）公开选拔具有相当学问（博士学位）、经历（留学、担任一定职务多少年）等条件的某些部门厅、处级领导岗位职务。我国现行公务员考试录用制度一考定终生，但不一定能选准人才，往往会出现高分低能，因此还可以在我国公务员考试录用中推广聘任制。

3.4 科学设计公务员岗位条件

针对当前我国公务员岗位条件设置不统一、随意性强的情况，建议由公务员考试录用主考部门而不是用人单位来负责条件的设置。做到同类别、同级别的职位条件基本一致。科学、公正的设置资格条件，要消除对户籍、身高、性别等的歧视性限制，[6]纠正唯专业、学历论，真正打破身份界限、户籍界限和文凭界限；做到资格条件公开、资格审核结果公开，避免人为暗箱操作。

3.5 改革公务员考试录用的方法和内容，提高其科学性

一是改革现行的二轮制考录形式，加大专业科目考试比重，以公共科目和专业科目的成绩（建议各占50%的权重）来确定面试名单；改变以往专业科目的命题由用人单位设置为独立机构设置。二是改革现行的《行政职业能力倾向测验》、《申论》和面试的考试内容。《行政职业能力倾向测验》不能再以偏题（脑筋急转弯）、难题、历年重复题而“著称”；要以考查考生行政职业能力为主，而不是以考智力、考知识量、考记忆力为主；要加大《行政职业能力倾向测验》的研发和创新，符合考试“三度”的规律，建议容易题：中等题：难题三者比为25∶50∶25。《申论》不能再以大阅读量而“著称”，要不断创新现有的《申论》考试问题设置形式，改革“三要求”（一概括二对策三论证）的固定模式，不让考生陷入对“申论”套路的研究与准备。[7]改革现行的面试方法与内容，加强考官队伍建设。创新面试方法，可参照西方引入无领导小组讨论、辩论、问题处置、公文测验、个性测验、成就测验、笔记辨析等，加大人格测试和心理测试的内容；面试的内容要与担任职位的要求相一致，根据应试者拟任职位的实际需求设计，充分体现不同职类、不同职位工作要求的特点，避免千人一面的测评结果；加强面试考官队伍建设，改善考官结构，有实际行政管理工作经验者、有行政管理专业知识的专家学者以及心理学专家、人力资源专家各占一定比例，加大对考官队伍的监督与管理。

[1]王文成.当代中国公务员考试权的运行与控制[D].武汉：华中师范大学，2008.

[2]张志英，张博.进一步完善公务员考试录用制度》[N].中国社会科学报，2012-2-3.

[3]朱玉宝.民国时期的公务员考试制度[J].辽宁行政学院学报，2008（11）.

[4]张学慧.试论公务员考试录用制度存在的问题及对策[J].中共山西省委党校学报，2007（2）.

[5]王少雄.国外公务员考试录用制度之鉴[J].人力资源，2008（15）.

[6]王国文.论公务员报考资格的限制——从公务员考试不招应届毕业生说起[J].国家行政学院学报，2010（3）.

[7]李士谦，徐建春.组织公选申论考试要抓好两个环节[J].领导科学，2005（8）.