《21世纪议程》:行动与展望*

郭日生

(中国21世纪议程管理中心，北京100038)

《21世纪议程》:行动与展望*

郭日生

(中国21世纪议程管理中心，北京100038)

1992年，联合国环境与发展大会通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》3项重要文件。之后，国际社会为推动“里约精神”的落实做出了积极努力:联合国可持续发展委员会每年举行会议，审议《21世纪议程》的执行情况;许多国家制定了国家和地方层面的《21世纪议程》或可持续发展战略;相关国际组织以可持续发展能力建设为主的活动也十分活跃。人类把发展与环境相协调作为行动准则，各国依据国情制定了促进环境与发展相协调的优先事项，使人类在实现可持续发展的进程中取得了积极进展:全球经济实现了大幅增长，发展中国家在全球经济格局中的地位不断上升;在消除贫困等社会发展方面取得显著效果，全球开始进入城市化时代;全球能源资源供应呈现多元化，资源节约集约利用成效显著。中国在经济发展滞后、贫困现象较严重背景下，承担了全球实施《21世纪议程》的旗舰角色;并依据本国的具体国情，选择性地学习与借鉴，摸索创造出具有自身特色的发展模式和道路，增加了世界可持续发展方式选择的多样性。20年来，尽管各个国家在可持续发展方面采取了积极行动，但是“里约精神”尚未全面转化为行动，在相关国际承诺与公约的履行方面还需付出巨大努力，仍然面临着重大挑战。如:以气候变化为代表的重大全球性环境问题对人类生存构成的直接威胁加大;生态超载背景下的发展空间争夺更趋激烈;全球性民生问题凸显，可持续发展面临的社会风险加大，等等。我们期待:通过“里约+20”大会，使得相关国际制度安排不断形成和完善，可持续发展进一步向全球行动转化;科技创新步伐加快，进一步推动全球向绿色发展转型;加快全球治理体系调整，新兴发展中国家成为全球可持续发展的重要推动力;全球共同努力解决重大资源环境问题，可持续发展领域的国际关系呈现竞争性合作。

《21世纪议程》;行动;挑战;展望

1992年，联合国在巴西里约热内卢召开了环境与发展大会(以下简称“环发大会”)，通过了《关于环境与发展的里约热内卢宣言》(以下简称《里约宣言》)、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》3项重要文件。会议期间，对《联合国气候变化框架公约》和《联合国生物多样性公约》进行了开放签字。《里约宣言》和《21世纪议程》明确了在处理全球环境问题方面发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”以及发达国家向发展中国家提供资金和进行技术转让的承诺，制定了实施可持续发展的目标、行动计划、建立全球伙伴关系、改变不可持续的生产与消费方式和开展国际合作等原则。为了系统总结20年来人类在实现可持续发展征程上取得的进展、存在的差距以及积极应对新挑战，联合国决定在2012年6月召开可持续发展大会(即“里约+20”大会)。“里约+20”大会受到各国政府积极响应，国际社会也给予关注，我们期望通过这次会议能对人类可持续发展有实质性推动。

1 《21世纪议程》的主要进展

20年来，国际社会为推动“里约精神”的落实做出了努力:联合国可持续发展委员会每年举行会议，审议《21世纪议程》的执行情况，为推动《21世纪议程》的实施发挥了主导作用;许多国家制定了国家和地方层面的《21世纪议程》或可持续发展战略;世界银行、全球环境基金、联合国开发计划署、联合国环境规划署等相关国际组织以可持续发展能力建设为主的活动也十分活跃。

20年来，人类把发展与环境相协调作为行动准则，各国依据国情制定了促进环境与发展相协调的优先事项:如发达国家制定的可持续发展战略主要侧重于维持已获得的优越的生活环境和现有的消费模式，发展中国家则把可持续发展战略的主要目标确定为发展，优先项目的实施也主要围绕消除贫困、控制人口、发展农业、减少环境污染等。实践证明，这种模式使人类在实现可持续发展的进程中取得了积极进展。全球经济实现了大幅增长，发展中国家在全球经济格局中的地位不断上升。根据世界银行的数据，2008年与1990年相比，发达国家GDP增长了1.39倍，而发展中国家则增长了3.66倍;在全球经济总量中，发展中国家所占的比重由1990的17.1%增加到2008年的28.7%。在消除贫困等社会发展方面取得积极进展，全球开始进入城市化时代。1990－2009年，每日靠不到1美元生活的人数已从13亿人下降到不足10亿人，全球挨饿人口的比例从20%下降到目前的16%。据世界银行数据，全球城市化率在 2000年为 46.7%，2008年达到49.9%，这标志着全球开始步入城市化时代。全球能源资源供应呈现多元化，资源节约集约利用成效显著。据《BP世界能源统计2011》数据，1990年全球石油、天然气探明储量为10 032亿桶、125.7万亿m3，2010年进一步增加到13 766亿桶、186.6万亿m3。全球新能源和可再生能源(包括水电、风能、地热、太阳能、生物质能和垃圾发电)消费量由2000年的6.506×108t油当量增加到2009年的8.377×108t油当量。2010年，全球一次能源消费中，新能源和可再生能源比重已经达13.0%。欧洲及欧亚大陆是全球新能源和可再生能源消费量最多的地区，而亚太是全球增长最快的地区。中国在过去的20年里，按照1990年不变价格计算，以3.1倍的能源消耗、1.2倍的水资源消耗，支撑了7.9倍的GDP增长，单位GDP能耗下降了60.7%，单位GDP水资源消耗下降了84.5%。

20年来，中国在经济发展滞后、贫困现象较严重背景下，承担了全球实施《21世纪议程》的旗舰角色。1994年，中国政府率先发布了国家级《21世纪议程》－《中国21世纪议程—中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，作为指导中国国民经济和社会中长期发展的纲领性文件。同时，以《宪法》为依据，建立了以有关资源环境法律为基础，以行政法规为主干，以地方性法规和规章为补充的基本的可持续发展法律体系。为了探索不同类型地区的经济、社会和资源环境协调发展的机制和模式，1986年中国政府开始了建设国家可持续发展实验区的工作。环发大会后，中国政府进一步加强可持续发展实验区建设。截止2011年8月，全国已建立116个国家可持续发展实验区，140余个省级可持续发展实验区，遍及全国30个省市区。从2005年以来，中国政府先后组织开展了两批国家循环经济试点，共选择了178家试点单位。通过试点，培育出了一大批循环经济的典型。近年来，中国政府还在“低碳城市”、“资源节约型、环境友好型”社会综合配套改革实验区等方面积极开展试点示范。中国依据本国的具体国情，选择性地学习与借鉴，摸索创造出具有自身特色的发展模式和道路，增加了世界可持续发展方式选择的多样性。环发大会20年来，中国GDP总量从全球第11位跃升至第2位，外贸总量由全球第15位升至世界第1位，人均国民总收入由不足全球平均的1/10升至1/3，现已成为对全球经济增长贡献最大的国家;在控制人口增长、消除贫困、发展科技教育、健全社会保障体系、防灾减灾、促进公众参与等社会发展和能力建设方面取得的成绩远远超过其他发展中国家;在节能减排、发展循环经济、增加碳汇等方面取得了较大进展。

20年来，尽管各个国家在可持续发展方面采取了积极行动，但“里约精神”仍然尚未全面转化为行动，在相关国际承诺与公约的履行方面还需付出巨大努力:《里约宣言》和《21世纪议程》明确了发达国家和发展中国家在处理全球环境问题方面“共同但有区别的责任”，同时发达国家做出了向发展中国家提供资金和进行技术转让的承诺。其中，发达国家承诺将GDP的0.7%作为新的、额外的资金用于援助发展中国家。在《2001－2010十年期支援最不发达国家行动纲领》中，发达国家承诺最迟于2010年将GDP的0.15% －0.20%用于最不发达国家。但遗憾的是，在资金援助方面，目前发达国家对发展中国家的援助仅占其 GDP的0.3%，对最不发达国家的援助仅为0.1%，均明显低于承诺的水平。在技术转让方面，发达国家以知识产权保护等为名设置重重障碍，且目前国际间尚无促进技术转让的有效机制。

2 全球可持续发展的重大挑战

以气候变化为代表的重大全球性环境问题对人类生存构成的直接威胁加大:气候变化、生物多样性锐减、沙漠化、持久性污染物累积等重大环境问题继续损害人类赖以生存的自然生态系统和人居环境，这些问题超出了单个国家的地域范围，极大地增加了解决的难度，国际社会至今尚未找到切实有效的应对策略，人类自身健康和文明延续的自然基础受到威胁。据2007年联合国环境规划署发布的《全球环境展望－4》，当前生物多样性锐减的速度是人类历史上最快的。在已经被全面评估的脊椎动物物种中，30%的两栖动物、23%的哺乳动物和12%的鸟类的生存受到威胁。据《联合国环境规划署年鉴(2011)》，随着人类对塑料和含磷化肥使用量的增加，海洋塑料垃圾和磷肥入海正在成为一个新的全球性环境问题，并对海洋生态系统和人类健康形成威胁。在所有重大全球性环境问题中，气候变化对人类生存与发展的影响最为严重。据IPCC第四次评估报告，过去30年的人为变暖可能已在全球尺度上对许多自然和生物系统产生了影响。未来100年，全球地表温度可能会升高1.6℃ －6.4℃。在此背景下，很可能会发生一些突然事件或不可逆转的影响。一些岛国很可能将从地球上消失。尽管对IPCC报告还有争议，但气候在变暖是人类必须面对的事实。

生态超载背景下的发展空间争夺更趋激烈:据相关研究，自20世纪80年代以来，全球就日趋步入生态承载力供不足需的边缘，并于1987年突破临界水平，进入超载状态。据世界自然基金会发布的《地球生命力报告2010》显示，人类对自然资源的需求已经超出了地球生态承载力的50%。《2011年千年发展目标报告》显示，在西亚和北非地区，水资源用量已经远远超过了可持续用量的阈限，南亚、高加索和中亚地区正在接近阈限。在生态超载背景下，发展中国家的工业化过程将面临日趋严峻的资源环境约束，也必将加剧发展中国家之间、发展中国家与发达国家之间在自然资源消耗、碳排放等发展空间上的争夺。作为当今世界的主导者，发达国家为了维持其奢侈性的消费模式，在相关国际谈判中刻意淡化“共同但有区别的责任”原则，不仅不履行承诺，反而要求发展中国家承担与其发展水平和能力不相称的责任;发展中国家为了改善民众基本生活和争取发展权，不得不与发达国家进行发展空间上的争夺。与20年前相比，这种斗争和博弈更加激烈，关系更为复杂。

全球性民生问题凸显，可持续发展面临的社会风险加大:20年来，虽然全球在经济社会发展方面取得了较大的成就，但这种成就存在着巨大的区域不平衡性。目前世界上经济发达国家人文发展指数达0.955，低收入国家仅为0.423;发达国家100%人口享有卫生设施和清洁饮用水源，而低收入国家仅为39%和68%;在东亚，贫困率已快速降低，但撒哈拉南部非洲、南亚等地区却远远落后。本轮金融危机使全球性民生问题进一步凸显。在发展中国家，贫困与饥饿人数再次上升，实现所有人的充分就业和体面工作、提供基本卫生设施及服务、防治重大传染性疾病及降低孕产妇和儿童死亡率等千年发展目标进展放缓;在新兴发展中国家，多年经济非均衡、非公平性高速增长导致的国家内部的贫富差距和收入不平等现象更加突出;在经济发达国家，受困于经济低迷，就业问题和民众福利趋于恶化。不断加大的社会风险不仅将对世界各国可持续发展带来不利影响，甚至可能导致既有的发展成就发生逆转。

3 全球可持续发展展望

相关国际制度安排不断形成和完善，可持续发展进一步向全球行动转化:《21世纪议程》框架下三大环境公约的签署以及《京都议定书》、《联合国千年发展目标》、《十年期支援最不发达国家行动纲领》、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《蒙特雷共识》、《兵库行动框架》、《获取与惠益分享名古屋议定书》等国际可持续发展制度安排的出台再加上相关技术标准、贸易规则等的形成，推动全球范围内将可持续发展转为具体行动。“里约+20”大会把推动建立新的国际可持续发展体制机制作为两大主题之一。可以预见，全球将迎来一个新的、以“目标量化、规则细化、约束硬化”为特征的可持续发展制度环境，这也必将使全球可持续发展行动更加务实和具体。

科技创新步伐加快，推动全球向绿色发展转型:每一次经济危机都会伴随着一场科技革命;每一次当经济走向上升、走出危机的时候，技术的进步都产生了巨大的作用。金融危机以来，西方发达国家开始怀疑和否定环发大会以来所依赖的以金融、消费为主的非物质性、虚拟性的经济发展模式，纷纷加大对新能源、节能环保、新能源汽车、航天等研发和基础设施投资，推进“再工业化”，试图以此促进经济复苏并在未来全球经济竞争中继续占据优势地位。发展中国家在日趋严峻的资源环境约束特别是应对气候变化的压力下，也纷纷加大绿色科技研发投入。当前，科技在资源、能源、环境、防灾减灾、公众健康等领域的突破已见曙光。这些技术的突破和推广应用，必将带动传统产业转型升级，从而促进全球产业结构向绿色转型。

全球治理体系加快调整，新兴发展中国家成为全球可持续发展的重要推动力:新兴发展中国家占了全球40%的人口，消耗了全球近30%的能源，没有这些国家的可持续发展就没有全球的可持续发展。金融危机以来，发达国家深陷金融、财政、债务泥潭，与此同时发展中国家特别是中国、巴西、印度等新兴经济体复苏势头强劲，对推动全球经济增长的作用更加凸显，在国际多边活动中影响力加大，由此带动了世界银行、国际货币基金组织等全球治理体系的加快调整，新兴经济体和发展中国家在全球治理体系中的话语权开始提升。后危机时代，新兴发展中国家将成为全球可持续发展的重要驱动力。

重大资源环境问题的解决需要全球共同努力，可持续发展领域的国际关系将呈竞争性合作:在全球化的时代，几乎没有哪个国家能够仅凭本国之力解决环境与发展的协调问题。在气候变化、能源短缺等重大全球性问题面前，国际社会需要共同努力。当前，国际上某些国家或集团为了自身发展空间或占有资源而对其他国家或集团进行的打压并不能从根本上解决环境与发展的协调问题。实现人类的可持续发展，国际社会需要形成一种包容性、多样化的国际秩序，这是一种必然趋势和选择。但是，这也是一个长期的过程。从近中期的趋势看，南南之间、南北之间、乃至北北之间在处理重大环境与发展问题上的竞争将持续，斗争也在持续，在某些领域可能更为激烈。在这个过程中，国家与国家、集团与集团的关系更加复杂，斗争的形式趋于多样化，比如围绕应对气候变化未来碳市场的争夺、围绕环境与贸易的博弈更加激烈等。可持续发展领域的国际关系将逐渐呈现一种竞争性合作的态势。

References)

［1］王伟中.国际可持续发展战略比较研究［M］.北京:商务印书馆，2000:52－411.

［2］世界环境与发展委员会.我们共同的未来［M］.北京:世界知识出版社，1989:1－12.

［3］郭日生.《中国21世纪议程》的制定与实施进展［J］.中国人口·资源与环境，2007，17(5):1 －5.

［4］中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.发展的影响力:全球视野下的中国角色［M］.北京:社会科学文献出版社，2009:139－163.

Agenda 21:Action and Prospect

GUO Ri-sheng
(The Administrative Center for China’s Agenda 21，Beijing 100038，China)

In 1992 the UN Conference on Environment and Development endorsed three major documents:Rio de Janeiro Declaration on Environment and Development，Agenda 21 and Statement of Principles on Forestry.Since then，the international community has made active efforts to boost the implementation of the Rio Spirit;the UN Commission on Sustainable Development has held conferences every year and reviewed the implementation of Agenda 21;lots of countries have formulated national and local Agenda 21 or sustainable development strategies;related international organizations have played very active role in increasing sustainable development capacity building.Taking coordination of development and environment as the principle of action ，every country，according to its own national conditions，has drawn up priority agenda to push the coordination of environment and development so that the globe has made positive advances in the process of realizing sustainable development;remarkable growth has been achieved in world economy，and the position of developing countries in the global economy has been rising;significant effects have been made in social development such as the eradication of poverty，and the whole globe has begun to enter the era of urbanization;the supply of global energy and resources has shown being diversified，and remarkable achievements have been made in energy saving and comprehensive utilization.Under the background of economic development lag and serious poverty，China has played the flagship role in global implementation of Agenda 21;based on its own real conditions，China has learned selectively from other countries，and pursued creatively the development pattern and path with its own characteristics，thus increasing the diversity of options for world sustainable development.For 20 years，although every country has taken active action in sustainable development，the Rio Spirit has not yet been fully turned into action.Great efforts are needed to implement related international commitments and conventions，and we are still facing major challenges.For example，the threat to human subsistence posed by major global environmental issues represented by climate change has been aggravated;the contest for development space under the background of ecological over-loading has become more fierce;global issues on the livelihood of the people have been highlighted;social risk confronting sustainable development has been intensified，and others.It is expected that through the Rio+20 Conference，related international system arrangement will be continuously formed and perfected，and sustainable development will be further turned into global action;the steps of scientific and technological innovation will be accelerated，further boosting the transformation of the whole globe into green development;the global governance framework should be reformed and strengthened by increasing role of emerging developing countries;the whole globe will make concerted efforts to address major resource and environmental issues;competitive cooperation will prevail in the international relation in the area of sustainable development.

Agenda 21;action;challenge;prospect

X22

A

1002－2104(2012)05－0005－04

10.3969/j.issn.1002－2104.2012.05.002

郭日生，博士，研究员，主要研究方向为可持续发展战略与政策。

*该文由本刊编辑摘编自作者发表于本刊2011年10期的“全球实施《21世纪议程》的主要进展与趋势”一文。

(编辑:李 琪)