公共危机应急救援力量管理体系研究

夏一雪，郭其云

(中国人民武装警察部队学院科研部，河北廊坊065000)

一、引言

随着经济发展和科技进步，现代社会应对公共危机的能力显著增强，但是日趋复杂、愈益频发的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等公共危机仍然对我国的政治、经济和社会发展造成严重影响甚至灾难性破坏。世界各国高度重视应急管理体系建设，美国、英国、日本、俄罗斯等国均建立了全方位、多层次的应急管理网络，常设集中管理、统一负责的应急管理机构，其成功经验对我国应急管理体系建设具有借鉴意义。

作为当代应急管理体制建设的典型代表，美国应急管理体制的形成主要经历了三个阶段:分散管理、统一管理和整合发展。分散管理阶段主要是分部门应对由自然灾害引起的危机，统一管理阶段是建立联邦应急管理局(FEMA)，整合零散的、有救灾责任的机构来集中处理联邦政府紧急事务，整合发展阶段是2003年FEMA 同其他22 个联邦机构、项目组织、办公室共同组建国土安全部，实现综合性应急管理。且美国应急管理体系层次清晰，每个层次均有一个在危机状态下具有相当职权的运行部门(应急运行调度中心)来协调救援力量的调集和指挥。2003年以来，英国针对中央层面缺乏强有力的组织协调、应急管理部门和应急队伍之间缺乏协同、配合等问题，以强化中央层面协调和各部门协同为重点，整合各方面应急资源，增强了应对公共危机的合力。日本建立了以内阁府为中枢，通过中央防灾会议决策，公共危机部门牵头，相对集中管理的全政府式的危机管理组织体制，最大限度地整合政府的各部门力量，提高处置日趋严峻的危机事件的效率。俄罗斯应急管理体制的特点是强权集中的“大安全”，即设有包括应对现代社会可能导致国家危机的所有紧急事态的常设性机构——联邦安全会议，实行以紧急状态部为主体，其他有关部门协调配合的垂直管理体制［1］。

总体来看，其重要而突出的共同点是应急管理体制的综合性和应急管理机构的常设化和实体化。在公共危机逐渐趋于各种类型危机复合化的发展形势下，在政府层面，建立统管各项应急事务的实体性机构是必要的，不仅有助于政府救援力量的统筹规划和协调发展，也有助于指导并激励全社会力量参与应急管理。

当前我国公共安全形势总体稳定，应急管理工作经历了从分部门应对单一灾害到多部门协同应对复合灾害的发展变化，分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主的应急管理体系基本建立。通过近年来应对重大公共危机的处置实践，逐步形成了政府主导下的多力量整合的应急救援力量管理模式，各应急救援力量获得迅猛发展，军队系统和专业救援队伍的应急管理组织体系与指挥协调机构均得到整体加强。

但是，公共危机的公共威胁性、紧急性和扩散性，以及各种不确定性因素的耦合性，使应急管理工作面临新的挑战，应急管理体系仍然存在主动预防少、被动应付多等难以适应公共危机处置要求的诸多关键问题。主要表现为“分而治之、各自为战”的管理体系、“应急处理多，应急管理少”的管理理念和“分地区、分部门、分灾种”的队伍建设模式等。应急救援力量的管理分散和整合不足，导致在紧急情况下难以快速形成强大合力，直接影响救援效能。因此，亟需对应急救援力量进行统筹整合和集中管理，建立统一的应急救援力量管理体系，构建综合协调的应急救援力量体系。

从世界主要发达国家的经验来看，应急管理的发展方向是:一是全风险，由分部门专项应对单一灾害转向多部门协同应对系统性风险;二是全过程，由注重应急处理转向预防－准备－处置－恢复－评估的全过程管理;三是全参与，由单纯依靠政府完成应急管理转向建设政府主导下全民参与的应急管理体系。针对我国应急管理体系建设中存在的分灾种、重处理、分部门等问题，应当树立全风险、全过程、全参与的应急管理新理念，将加强权威性、综合协调性和有效性作为我国应急管理体系改革的主要方向。

近年来，各地在建立综合协调的应急管理体系方面积极探索，勇于创新。如深圳市将民防委办公室、安委会办公室、地震局、核应急办、应急指挥中心等机构整合成为“大应急办”，湖北省襄阳市谷城县成立应急救援局，统管应急事务等，做出了整合应急救援力量的可贵努力。但是，由于人员编制等各方面配套改革措施尚未到位，新组建部门的综合协调职能仍然有待进一步加强。因此，亟需从体制建设方面为改革实践提供制度保障，通过创新管理体系来推动各项工作机制的完善。

加强应急管理工作，提高国家保障公共安全和防灾减灾能力，是“十二五”规划中公共安全体系建设的重要内容，也是当前我国保持发展稳定、建设和谐社会面临的紧迫问题。通过体制创新，建设综合协调的公共危机应急救援力量管理体系，为提高应急管理水平创造必要的体制条件，有利于政府更好履行社会管理和公共服务职能，对维护国家公共安全、保障社会和谐稳定具有重要意义。

二、公共危机应急救援力量管理体系建设的主要内容

公共危机应急救援力量管理体系创新的过程是一个集中统一的过程，使应急管理中分散的部门管理和队伍建设转化成集中管理和统筹规划，注重常态管理与非常态管理相结合，纵向管理(条)与横向管理(块)相结合，突出政府应急管理职能的综合协调性和集中统一性，减少部门间协调困难，明确职责权限，优化队伍结构，提升管理效能和救援水平。

基于应急管理理论和国内外应急救援力量管理实践，依据整体设计与分步实施相结合，全面推进与重点突破相结合的渐进式发展策略，主要从以下五个方面提出创新中国特色公共危机应急救援力量管理体系的思路。

(一)国家层面应急救援力量集中统一管理的实现

本着符合我国国情、分阶段渐进发展的原则，整合并加强政府应急管理职能，设立高层次议事协调机构——国家应急管理委员会;组建统管应急事务的实体管理机构——国家应急管理总局，将分散在各部委的应急管理和应急救援职能加以集中整合，明确隶属关系，划分职责权限，使应急管理工作逐步由多部门分散管理向集中统一管理发展。这符合我国积极稳妥推进大部门制改革的基本方向和要求［2］。

1.设立常设性议事协调机构——国家应急管理委员会

该委员会纳入政府机构序列，隶属于国务院，采取行政首长负责制，由国务院总理或主管副总理担任第一负责人，由各应急救援相关部门的第一负责人组成委员会，联合协商制定应急管理的发展规划和各项政策。

2.组建统管应急事务的实体管理机构——国家应急管理总局

该局纳入政府机构序列，隶属于国务院，按照危机管理流程，下设各职能部门，如图1 所示。在垂直管理上，应急管理总局设置省、市、县三级管理机构，各级应急管理局指挥和协调本辖区的应急救援管理工作，一致化的从中央到地方的应急管理机构，规范了应急管理制度，有助于各级政府机构间的沟通与协调。国家应急管理总局负责应急管理过程中的各项事务，主要包括:

(1)起草或修改国家应急管理法规和规章，完善应急救援法律体系;制定公共安全和应急管理中长期发展规划;统筹规划各种应急救援力量的建设发展。

(2)设置或调整应急管理局组织框架体系，设计和规划应急管理运行机制，综合协调国家相关职能部门参与应急管理工作。

(3)按照危机管理流程，负责准备、预警、处置、恢复和评估等管理工作。

(4)编制或修订应急救援预案，制定培训、演练计划。

(5)指导、监督和考核各省(自治区、直辖市)应急管理工作。

(6)指导社会救援力量的发展，建立公共安全知识培训教育体系。

图1 国家应急管理总局组织框架图

(7)统筹规划和调度物资装备等应急保障资源。

(8)公共危机爆发时，转为国家应对危机的具体指挥与协调机构，有权调动和指挥各种应急救援力量［3］。

当前，我国公共危机应急救援力量主要包括公安消防、解放军、武警、矿山救援队、专职消防队、各类社会志愿救援组织等，见表1。其中，公安消防部队、解放军、武警等是我国应急救援的主要力量。公安消防部队为专业化的公共危机应急救援力量，是一支分布广泛、昼夜执勤、反应迅速、装备专业、训练有素、作风顽强的综合性常备救援力量;解放军、武警、预备役、民兵是养兵千日、用兵一时的公共危机应急救援机动力量，当发生社会影响极大、地域范围很广、应急救援时间长、有大量人员伤亡且超出常备力量处置能力时，调集解放军、武警、预备役、民兵等充实救援力量，其器材装备和训练内容逐步向专业化方向发展。

医疗急救队伍、地震救援队、矿山救援队、武警森林、水电、交通部队等是我国应急救援的专业力量，主要承担各自行业领域内应急救援工作，是完成本行业、企业单位的自然灾害、事故灾难等公共危机先期处置的主要力量，是应急救援力量体系的重要组成。

企事业专职消防队、志愿消防队和各类社会志愿救援组织等是我国应急救援的社会力量。据公安部消防局《2011年全国消防业务统计资料》，全国企业、事业单位专职消防队共有58 个支队、206 个大队、2454 个中队，共计15 万余人，志愿消防队共有1083 个大队、16598 个中队，共计20 万余人［4］。这部分力量是遍布我国城市社区、街道、乡镇、各企事业单位的重要灭火救援力量，是公安消防部队的重要补充力量，在当地政府的统一领导下，接受消防部门统一调动指挥，参与各类灾害事故的应急救援工作。此外，民间自发组织的山岳救援等社会救援力量，如蓝天救援队等，也是应急救援力量体系的重要组成［5］。

表1 我国公共危机应急救援力量构成

通过设立国家应急管理委员会和国家应急管理总局，有助于建立权威高效的指挥系统，整合应急救援力量，逐步改变日常危机管理职能分散在各个部门，难以快速、高效地对危机管理进行统筹规划的现状。在暂不改变现有力量分布的情况下，转变管理方式，构建条块融合的新模式，通过应急管理总局的统筹协调，各种力量的建设发展将不再局限于本领域，而是融合在整个应急救援力量体系中，较好避免了建设的盲目性和重复性［6］，有助于逐步实现集中统一管理。

精简政府机构、降低行政成本的大部制改革是我国行政体制改革的方向，但是在改革实践中，存在着部门利益等诸多问题的制约。具体到设立公共危机应急救援力量统管机构的问题，将分散于各政府部门的应急管理职能集中到一个政府机构，有利于更好预防和应对日益频发和复杂的公共危机事件，避免多头指挥、无序调动、责任主体不清等问题，减少部门协调时间，提高救援效率。为解决部门权责交叉、重复等问题，在实际工作中，采取分步骤、渐进式的改革策略，主要分为三步:

一是法律建设层面。在完善《中华人民共和国突发事件应对法》的基础上，制定统一、权威的应急救援基本法，统一规定在所有应急状态下政府行为的职权和职责，以法制化的方式明确应急救援力量的管理体制、机制和机构设置等问题，为应急救援力量实现集中统一管理提供法律依据。

我国制定和颁布了多部应对单一类型公共危机事件并对其进行应急管理和救援的法律法规，但是这些法律法规具有较强的部门特征，法律效力层次不一，存在立法冲突和矛盾，难以整体协调，由此导致在应急管理实践中存在责任机构各自为政、救援队伍重复建设、缺少统一的响应－调集－指挥机制等问题，在重大及复合危机状态下，难以迅速形成合力，甚至出现无序调动、盲目追求救援力量规模等问题。此外，包括《突发事件应对法》在内的现有法律法规规定了某些应急管理和救援法律主体的法定职权、职责及其应承担的法律责任，但是尚未对公共危机应急救援力量的法定职权和职责制定统一的法律规定，对各级政府间、不同部门间应急救援职能层面的法律关系并未做出明确规定，对于不同职能部门间横向协调的行政程序也规定不足。

因此，需要通过法制化方式来明确机构的性质、组成、职能、权限、运转流程和经费保障以及相关法律责任等，明确其他部门相对于应急救援统管机构的法律关系，以此解决单行立法中隐含的部门利益、权力扩张、责任规避等问题，为实际工作中明确权责和统一行使权责打下法律基础。

二是改革阶段的过渡措施。公共危机应急救援力量的集中统一管理不可能一蹴而就，需要分步骤渐进式发展。为顺利实现由条块分割逐渐向集中统一管理过渡，现阶段应急管理总局可采取双重管理策略。即保证现有应急救援力量体系结构不变的前提下，将分散在公安、卫生、交通、国防、安监、地震、林业、水利、农业等部门的专兼职应急救援力量在人事和财政等方面实行“谁组队，谁主管”的方法，而在业务方面接受应急管理总局的统一指导。在应急状态下，各救援力量要接受应急管理总局的统一调度指挥。在日常状态下，将各部门之间的横向协调与合作制度化，统一业务培训和协同演练制度化，逐步推动应急救援职能的集中和整合。此外，在过渡阶段，还需立法完善公共危机应对中部门间的行政协助制度，包括将行政协助明确为被请求部门的义务、协助发生的情形、协助产生的费用负担、协助产生的法律责任承担等，以期减少部门利益冲突，保障部门协作的有序进行。

同时，应急管理总局应与军队建立长效联动机制，依照相关法律、行政法规、军事法规的规定，协调军队参加公共危机的应急救援工作。由于应急管理局属政府机构序列，在协调军队参与应急救援时，在国家层面，在重大公共危机应急救援任务中需要协调军队开展大规模救援时，向中国人民解放军总参谋部提出，中国人民解放军总参谋部按照国务院、中央军事委员会的有关规定办理。在地方层面，《军队参加抢险救灾条例》规定:在险情、灾情紧急的情况下，地方人民政府可以直接向驻军部队提出救助请求，驻军部队应当按照规定立即实施救助，并向上级报告;驻军部队发现紧急险情、灾情也应当按照规定立即实施救助，并向上级报告。同时规定:县级以上地方人民政府组建的抢险救灾指挥机构，应当有当地同级军事机关的负责人参加;当地有驻军部队的，还应当有驻军部队的负责人参加。通过将军队负责人纳入地方应急管理局领导机构，可有效节省协调时间，并形成长效联动机制，优化军队参与应急处置程序，提高参与效率。

三是实体化建设层面。立法赋予国家应急管理委员会及国家应急管理总局处理公共危机事件的最高决策权，承担国家应急管理职能，统一管理、组织、实施和协调应急管理和救援事务，在危机状态下该机构具有调动指挥全国应急救援力量、统筹部署救援行动、调配应急资源、监督救援行动等职权，是履行国家应急管理职能的统一、权威的实体性机构。实体化建设层面的目标是明确应急救援力量统管机构与各救援力量、部门间的主体关系、结构关系和指挥关系，实现全国公共危机应急救援力量的调度指挥一体化、培训演练一体化、现场处置一体化和资源保障一体化。

(二)省级层面应急救援力量集中统一管理的实现

省级应急救援力量管理体系建设的可行思路是依托公安消防部队成立省、市级综合应急救援队，这是应急管理的成功经验，经过了多次重大应急救援的实践检验。省级层面作为应急管理体系的中间层次，主要职能是统筹指导应急救援队伍建设，依托消防部队健全各层次联动协作机制，其组织管理体系如图2 所示。

1.设有统一的组织指挥机构——应急管理局，作为最高行政决策和应急指挥协调机构，由地方政府领导担任第一负责人，消防、公安、警备区和安监等部门领导组成领导班子。日常运行中，授权消防总队进行组织协调;应急救援中，由应急管理局统一指挥，并授权相关专业救援队伍负责现场指挥。

2.在消防总队设立常设机构，承担日常组织协调和应急处置时力量调度工作。

3.应急救援总队包括消防、军队、公安和安监等多家训练有素的专业队伍。

4.以定岗、定编、定员方式，成立常设应急联动中心［7］，负责监测预警和应急状态下快速协调联动医疗、市政、交通、社会组织等救援力量。

5.建立涉及多个专业领域的专家队伍，辅助应急处置。

图2 省(市)级应急救援力量管理体系

(三)县(市)级层面应急救援力量集中统一管理的实现

县(市)级应急救援力量管理体系建设主要是通过管理模式创新，完善应急响应和运行机制。一是政府主导下依托消防部队建立应急管理常设机构和运行平台，统管应急事务，机构设置和人员编制实体化;二是依托消防部队建立综合应急救援队伍，整合专业救援力量，发展军队救援力量和社会救援力量，建构“统一领导、决策科学、资源整合、运转高效、保障有力”的应急救援力量体系，其组织管理体系如图3 所示。

结合当前实际，依据《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国消防法》、《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》和《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》等法规、政策，采取典型引路、示范指导和以点带面的方式，依托公安消防部队组建基层综合应急救援队伍，以此为基础，形成省、市、县三级综合性应急救援力量网络，即应急救援总队、支队、大队;积极推动建立区域性应急救援联动机制，建立依托公安消防、各相关救援力量密切协同、其他应急救援队伍和地方多种形式志愿队伍有效联动的综合性应急救援力量体系。

(四)综合协调的应急管理网络的形成

依据我国实际情况，建设扁平化的应急管理体系，以地方应急管理局为节点，形成全方位、多层次、纵向对接、横向联动的应急管理网络，见图4。

垂直方向，以国家、省、市、县四级应急管理局为主线，实现以条为主的垂直管理。水平方向通过属地管理，以地方应急管理局为节点，负责组织协调作为救援主体的专业救援队伍和作为辅助力量的社会救援队伍。整个应急管理网络以应急指挥系统、公共信息系统、联动协同系统和社会动员系统为基础，实现上下层级之间、各种救援力量之间的统一指挥、信息畅通、有序衔接和协同一致［8］。

图3 县级应急救援力量管理体系

图4 我国应急管理网络图

(五)建立并完善应急救援力量管理机制

应急管理体制的改革和创新，既需要遵循分阶段渐进发展的原则，逐步推进部门整合和力量集成，又需要相关运行机制发挥协调作用，通过机制层面的良好运转，推进体制改革逐步融入现行应急管理体系。因此，亟需建立并完善应急救援力量管理机制，主要包括法律保障机制、标准运行机制、监督－评估－修正机制、区域联动机制、部门协作机制和社会参与机制等，为体制创新提供支撑和保障。

1.法律保障机制

(1)加强立法，完善应急管理和救援的相关法律体系。制定统一、权威的应急救援基本法——《中华人民共和国应急救援法》，将应急救援工作纳入法制化、规范化轨道，形成依法管理、依法救援的良好局面，为应急管理和救援提供应有的法律保障。

(2)规范应急管理和救援的法律依据。明确应急救援力量的法律地位，界定各应急救援力量在应急救援中的职责、权利和义务以及相互间的法律关系，保护应急救援法律主体的合法权益，明确相关法律责任，实行严格的责任追究制，依法规范救援行为，进一步整合救援力量，提高救援效率［9］。

2.标准运行机制

确定应急处置的标准运行程序，以某种公共危机为例，处置程序如图5 所示。首先应急指挥中心接到报警信息，立即报告本级应急管理局，应急管理局根据情况调动救援力量到达现场，成立现场指挥部。根据处置需要，现场指挥部对救援力量进行任务分工，主要是应急处置、预警与信息发布、应急保障和社会力量管理等任务。

3.监督－评估－修正机制

评估机制是指针对某一危机类型或区域特点，对应急准备、响应、处置和恢复重建等过程实施科学评价，并进行有效监督。

图5 应急救援标准运行程序图

(1)评估的内容和方法。一是评估应急准备工作，包括物资、装备、人员、训练方案等多项内容，找出薄弱环节，进行重点改进。二是评估应急处置过程，总结经验教训，改进处置机制。三是评估恢复重建过程，评价人员、物资等应急效率，通报不合理或不合法行为，表彰先进个人和单位。评估方法主要是利用各种科学技术手段、实地调查、媒体监督和群众监督等。

(2)评估流程。确立评价要素，建立评估指标体系，收集基本信息，完善基本信息和指标体系之间关联情况，保证评价结果的科学性和合理性。

(3)评估结果反馈。通过将评估结果反馈给当事方或社会民众，实现以下三个目标:督促当事方加强薄弱环节建设，消除隐患;针对处置过程的不足，改善处置方法;披露违法行为，追究法律责任。

4.区域联动机制

(1)按不同危机类型，将高发省区划归为应急联动区，加强区域内在危机准备、监测预警和响应处置等方面的合作机制，将各应急救援力量纳入统一调度、训练和作战体系，形成应对危机的区域性力量。同时，建立邻近省区的联动援助机制，提供人力、物资、装备等资源保障。

(2)编制跨区域联动预案和响应方案，建立区域间定期联席会议制度;加强跨区域协同救援的培训与演练，定期进行模拟演练;逐步完善并固定统一调度、快速响应、协同救援的联动机制，以满足重大公共危机中跨域区合作和跨区域应急资源协调等需要。健全区域联动机制是促进应急资源合理布局，实现有效整合和共享的重要途径。

5.部门协作机制

(1)以应急管理局为主导，建立各种救援力量之间的协作机制，采用“一局统领、分勤联动”模式。“一局统领”即应急管理局承担领导和决策职能，负责全面指挥、力量调集，以及人力、物资和信息资源协调等工作;“分勤联动”即实施分散定点执勤，对各部门专业救援队伍执勤场所、值班地点、值班人员等进行明确，保证各专业救援队伍24小时有专人值守、有队员备勤，一旦发生危机能在第一时间出动。同时，进行联合处置训练，组织各专业救援力量开展岗位轮训、行业互训和分类组训，尤其是通过分类组训，模拟“一主多从”的救援力量配备，提高联合作战时的主战与协同能力［10］。

(2)完善军地合作机制，发挥军队的技战术优势和资源保障优势。通过把国防动员纳入国家应急管理体系之中，将应急与应战一体化，有利于调动国家整体资源，以应对重大公共危机事件。将人防信息平台与应急信息平台一体化，实现灾情预警与空情预警的统一［11］;与当地及周边驻军建立长效联动机制，在获得相关授权的前提下，实现军队救援力量的扁平化指挥调动，发挥军队战备程度高、反应迅速、突击力强的优势，提高应急救援的响应速度，最大限度减少损失。

6.社会参与机制

非政府组织和非营利组织等社会救援力量逐渐发展壮大，已经成为不可忽视的救援辅助力量。汶川地震救援中，自发参与的社会力量不仅彰显了他们的爱心，也展示了其专业知识与专业救援能力。如江苏某企业自发组织的救援队，携带轻重机械设备先于政府救援力量进入重灾区展开救援行动，与随后而来的部队官兵徒手参与救援的情况形成了鲜明对照，足见社会救援力量逐渐发挥着不可替代的重要作用。与此同时，一方面是社会参与危机管理的主动性逐渐增强，另一方面却是社会力量参与危机管理的制度供给尚滞后于实践需求，管理并指导社会救援力量发展，建立制度化的社会参与机制已是当务之急。

(1)明确参与应急救援的社会力量。建立社会参与机制，通过应急管理局下设的社会组织管理部门统筹安排社会力量，整合社会资源，使其成为规范有序的机动救援力量。

一是非政府组织和非营利组织，如高等学校、中国扶贫基金会、中国红十字基金会、中国青少年发展基金会、中华慈善总会等组织。这些组织可以利用其专业所长，为应急处置和恢复重建提供技术、心理和物资援助。

二是各种营利性组织，具备强大的经济实力、物资储备和组织体系。政府应努力提供机会，使其广泛参与到危机管理活动中，通过制定科学的互动政策，建立良好的合作关系，签订紧急征召协议，明确其危机应对职责，达成统一的社会协作体系。

三是普通民众，危机发生后民众之间及时科学的自救和互救是减少人员伤亡的重要途径，其他普通民众则主要通过支援和捐助等方式自愿参与到救援工作中。因此，一方面应急管理局下设的教育培训部门要承担全民公共安全教育的主体责任，对民众进行正确的教育和引导，使其强化危机防范意识，掌握必要的自救和互救常识及技能，另一方面做好志愿者的组织和培训工作，使其成为有效的救援力量。

(2)建立与社会参与力量之间的良性互动。根据社会参与力量的技术专长和特点，指派适合的救援任务。如某些专家学者可参与辅助决策，某些企业负责物资保障，红十字会协助救治伤员，某些志愿者协助安置或疏散民众等。现场指挥人员通过与社会参与人员之间的良性互动，促进其发挥更大的作用［12］。

(3)加大社会参与力量的教育培训。加强社会参与力量应急知识和技能教育，建立定期联合培训演练制度，增强其自救和互救能力。

三、结论

公共危机应急救援力量管理体系建设的重点是从国家层面理顺应急救援力量管理体系，推进机构及其职能调整，明确职责分工，加强应急管理工作的综合协调性。难点是依据我国国情，采取分步骤、渐进式发展策略，逐步实现公共危机应急救援力量的集中统一管理。

(一)针对我国应急管理体系建设中存在的分灾种、重处理、分部门等问题，树立全风险、全过程、全参与的应急管理理念，将加强综合协调性和集中统一性作为我国应急管理体系改革的主要方向。

根据我国行政管理体系特点，建设中国特色公共危机应急救援力量管理体系，打破行政条块，统筹救援力量，实行集中领导和统一调配，以“集中管理、统一指挥、条块结合、综合协调”为特征，实现管理体系的高效率运转和力量组合的高效能发挥。

(二)应急救援力量管理体系创新在国家层面以加强政府应急管理职能的综合协调性和集中统一性为重点。本着符合我国国情、分阶段渐进发展的原则，整合并加强政府应急管理职能，设立高层次议事协调机构——国家应急管理委员会，组建统管应急事务的实体管理机构——国家应急管理总局。机构调整目标是:专门化、常设化、集中化以及制度化、规范化的指挥调度授权。

应急救援力量管理体系创新在省级和县级层面以推动队伍建设全面发展、依托消防重点突出为方向，管理体系建设目标是:政府主导、依托消防、军地协同、专兼结合、全民参与。

(三)建立并完善应急救援力量管理机制，为体制创新提供支撑和保障。主要包括法律保障机制、标准运行机制、监督－评估－修正机制、区域联动机制、部门协作机制和社会参与机制等。其中，法律保障机制是基础，标准运行机制是核心，监督－评估－修正机制是保障，区域联动机制、部门协作机制和社会参与机制是关键。建立并完善管理机制，有利于提高管理体系运转效率，确保公共危机应急处置科学、合理、高效。

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