提起公益诉讼的主体——本土可行性分析

宁利昂

面对公害行为及犯罪，传统型诉讼因自身固有理论构造的局限而显得力不从心。现代型诉讼尤其是公益诉讼的异军突起，为救济因公害行为及犯罪带来的危害提供了可能。其中，提起公益诉讼的主体资格，是最富争议和首当其冲的核心议题。目前讨论主要集中在国家机关、社会团体及公民个人的范畴，本文将对此逐一分析。

一、检察机关的主体资格

传统型诉讼中，检察机关作为提起诉讼的主体，往往出现在刑事诉讼中；在民事诉讼或行政诉讼中，检察机关发挥参与支持诉讼的机能，而并非作为直接提起诉讼的主体。以公益诉讼为典型的现代型诉讼，涉及利益非常广泛，牵扯关系十分复杂，谁来提起诉讼、代表谁提起诉讼等一系列重要问题被提了出来。比较而言，检察机关在建制上完备、在运行上规范，如能作为主体提起公益诉讼，无疑将大大增加与被告抗衡的筹码与力量。在学理上，无论是国外还是国内，大多肯定了检察机关的公益诉讼原告主体资格，但在我国还存有对其权力根源或依据的若干不同理解，因而有必要进一步厘清这些纷争。

（一）学说分歧：权力关系的梳理

对于检察机关在提起公益诉讼中的主体地位，出现了奠基于不同理论学说的诸多解释，主要有以下几种：第一，法律监督说，即立足于检察机关的法律监督权，将提起公益诉讼视为监督权能发挥的新方式；第二，公诉人说，即立足于检察机关的公诉权，将提起公益诉讼视为公诉权发挥的新方式；第三，双重身份说，即融合了监督说和公诉人说，实际上是折中方式；第四，原告人说，认为检察机关可以原告身份提起公益诉讼；第五，公益代表说，认为检察机关能够代表被侵犯的公共利益而提起相关诉讼。1法律监督说和公诉人说，分别确认了检察机关的法律监督权和公诉权。具体而言，前者把提起诉讼当做法律监督权能的发挥，实质上是将公诉权视为检察权的一部分，在把检察权与法律监督权等同视之的情形下，公诉权自然被认为法律监督权的当然内容；后者将公诉权独立出来作为提起诉讼的依据，其在检察权视野下分离了监督权与公诉权，同时扩充了公诉的内容，突破了刑事公诉的限制。所谓双重身份说，承认了监督权与公诉权的分离，但没有进一步明确两者的作用大小而略显笼统。原告人说实质为一种拟制，主要援用了民事原告理论予以类同性说明。公益代表说则借鉴了西方国家理论与实践的相关内容，将检察机关定位为社会公共利益的代表，可以从泛法学的视角来理解。

对于上述学说间的分歧，笔者以为根源在于对我国检察权属性或内涵把握的差异。换言之，对于检察权与法律监督权、公诉权之间关系的不同理解，造成了理论上的相关困扰。如执着于相关权能内涵与外延的争论，力图获得压倒对方的合理性优势，可能难有收获；跳出相关概念的地盘式博弈，而上升到更高层次的视野，或许可以化解疑团。有学者指出，我国宪法中规定的“法律监督机关”与其说是法律概念莫如说是政治概念或宪政概念。因而，强调公诉权与法律监督权的联系时，后者实际上指涉的是广义的法律监督职能或者说政治权力。换至强调二者区别的场合，后者又限定到了狭义的法律监督权，如民事抗诉权、侦查监督权等。2笔者赞同该说的探究。这在词义规范上，提出了进一步明晰化的要求。从现行权力的运作来看，公诉权、监督权与职务犯罪侦查权都是检察机关当前实务活动的依据，通过各自功能的发挥共同完成检察机关法定职责，同时也实现了政治上的要求。因此，构建包括侦查监督、审判监督、执行监督、提起公诉、职务犯罪侦查等权能在内的检察权体系，应当可以厘清认识上存在的误区。3返回到检察机关提起公益诉讼的理论基础，在明确了更深层次的权力群及其内部关系之后，可以看出无论是哪种学说都未取得相对其它学说的优势。实际上，基于公益诉讼所具有的开放品质，不同类型诉讼之间必然存有特征差异，如若以单一理论学说为基础，难以达到救济手段全面覆盖的目的。故笔者以为，吸收不同理论学说的合理要素，是既可行又更好的尝试。

（二）殊途同归：两套方案的提出

公害视野下的行为分置决定了相应公益诉讼类型的不同。一般公害行为引发的民事或行政公益诉讼，检察机关作为诉讼主体依据的权力基础在于诉讼而非监督。我国诉讼制度中所指的检察机关的诉讼权，往往是指公诉权力，即代表国家提起刑事诉讼的权力。从保护公共利益与拓宽救济途径出发，部分学者开始主张现行公诉权应当予以扩容，将民事公诉权与行政公诉权包括进来。4另外有学者从环境公益诉讼出发，提出检察机关在民事公益诉讼中以准原告身份出现，在行政公益诉讼中以公益代表人身份出现，实际上是主张公诉人、准原告与公益代表人的三维架构。5

将现行公诉权扩容方案奠基于公诉权基础上，从扩张范围与更新内容出发，为公益诉讼中检察机关的诉讼主体资格提供了较为统一的说明。对于将行政公诉权完全纳入法律监督权范围的观点，笔者不敢苟同。6除了前述理由外，“法律监督权”一词的内涵与外延尚待合理界定，不宜将公诉权完全归属于法律监督权。在此笔者所持不同观点，也并非意指行政公益诉讼没有丝毫的监督行政之效用。检察机关提起行政公益诉讼的举动，既可理解为代表社会公共利益的诉讼权能的发挥，又可理解为对侵害社会公共利益的行政行为的监督权能的发挥，两者并不必然矛盾。因此，以公诉权扩容为前提，实现了检察机关的诉讼主体地位从刑事范畴到民事及行政范畴的跨越，进而实现了对一般公害行为与公害犯罪行为引起的公益诉讼理论基础的简单、明了的铺垫。当然，在涉及行政公益诉讼时，检察机关的诉讼主体资格可以找到公诉权与监督权的双重支撑。

将公诉人、准原告与公益代表人三维合一方案则遵循了现行诉讼的基本区分，采取了不同类型诉讼的不同理论基础说明进路。对于公害犯罪行为而言，相应提起的刑事公益诉讼沿用了传统刑事公诉中检察机关的公诉权依据，只不过检察机关所代表的对象由国家换成了社会公共利益，可视为对传统公诉权的刑事范畴内容的扩张。对于一般公害行为而言，民事公益诉讼中准原告资格的确立尽管部分借用了传统民事诉讼中原告的名称，但因检察机关并非是实体权利的享有者，也非实体义务的承担者，因而其蜕变成仅仅是程序上的提起者而大大修正了原告的应有之义；行政公益诉讼中社会公益代表人的特别说明，则不免显得有些多余，实际上无论是刑事公益诉讼还是民事、行政公益诉讼，检察机关既然作为提起主体，都是代表着社会公共利益的，而非行政公益诉讼所特有，故若要明确其与一般行政诉讼的不同之处，恐怕还得立足于监督行政的立场。可见，不设立统一公诉权理论基础而单独予以论证也是可行的，在民事公益诉讼中准原告的界定更多地是从程序上发挥作用，而行政公益诉讼则可从监督权方面来探讨。7

故无论是将现行公诉权扩容方案还是将公诉人、准原告与公益代表人三维合一方案，都为检察机关介入基于公害引起的公益诉讼提供了可行的理论证明。由此，在对检察机关现有权能予以重新省视后，将其纳入公益诉讼主体范围是合适的。

（三）实例析评：江苏省首例环境公益诉讼

在我国近年的司法实践中，已经出现了公益诉讼的相关案例。2009年6月19日，江苏省无锡市锡山区人民法院东北塘法庭1号庭进行了被称为江苏首例环境公益诉讼案件的审理。庭审开始于上午9点40分，首先由锡山区人民检察院指派的公诉人员宣读起诉书，指控被告人李某和刘某犯有盗伐林木罪；两被告人对公诉指控及相关证据未提出任何异议，当庭承认所有犯罪事实；指定辩护人依法为两被告进行了辩护，请求法庭从轻处罚并适用缓刑；短暂休庭后，合议庭当庭宣判庭审结果。在刑事部分的庭审结束后，由锡山区人民检察院指派的检察员作为民事公益诉讼人，开启了该环境公益诉讼的民事部分的审理。

针对江苏省首例环境公益诉讼的具体实践，笔者有如下思考。在该例诉讼中，锡山区人民检察院在刑事庭审过程中指派的是公诉科的检察员，而到了民事庭审部分则换成了民事行政检察科的检察员。显然，锡山区人民检察院注意到了刑民关系的不同，因而通过指派不同部门的工作人员来实现不同的职能。那么，这种由民事行政检察部门作为民事公益诉讼人提起诉讼的实践是否值得推广呢？在传统型诉讼中，检察机关的民行部门依法履行对相关诉讼的抗诉等监督职能；在现代型诉讼尤其是公益诉讼中，由民行部门承担提起诉讼的任务，可能更多地是基于现实考虑，即现行机构设置与职能划分上，公诉部门往往具有刑事专属性，而民行部门相对其它部门则具有业务熟悉的比较优势。上文谈到了学理上的一些不同看法，如果遵从公诉权扩容的路径，则将公益诉讼的提起职能划归公诉部门更为合适，当然，因为学理上的争议尚无定论，所以这里只是提出了一种替代可能。在未来司法实践中，完全可以进行更多尝试，比如在资源成本充分论证的基础上设立单独的履行公益诉讼职能的业务部门。因此，在确立了检察机关的主体资格后，对其内部职能分工需要更为稳妥的思考。此外，对检察机关提起公益诉讼的主体资格是否应当设限，也成为一个问题，这牵涉到了其与相关社会团体或公民个人的关系。检察院公益诉讼主体资格的实现，到底是可以完全独立进行，还是应该与相关社会团体或公民按序进行，需要更多细节上的分析。

二、社会团体的主体资格

随着公益诉讼主体范围的拓展，社会团体开始受到关注并成为独立于国家机关与公民个人之外的考察对象。在西方法治实践中，曾出现过社会团体与公益诉讼的成功联姻；而处于转型时期的中国社会，对其尚保持一种谨慎观望状态。这既与我国公益诉讼初创阶段的制度困难有关，也与现行社会团体建制与运行不够成熟有关。然而，在可预见的未来，民众权利意识势必进一步觉醒。社会团体作为一种集体表达，积极参与公益诉讼，不失为很好的选择与尝试。

（一）域外经验：团体诉讼中的“团体”8

在德国，团体的诉讼主体地位是从边缘处诞生的。在近百年里，团体类型从经营者团体扩充到了消费者团体、工商业协会和手工业协会，但也受到了诸多现实因素的制约。9德国团体诉讼存在的主要问题是：第一，社会团体在诉讼中主体地位的确立开始于对不正当竞争中经营者权益的维护，后来适用到对消费者权益的保护中以应对经济发展过程中出现的问题，但德国法严格受限于不作为之诉，没有规定针对损害赔偿的团体诉讼，在满足消费者合理诉求方面出现了缺陷；第二，“大规模侵害”开始频繁发生，尽管其在侵害对象数量上具有与消费者侵害的类同性，但就个体单位所受侵害的强度与数量而言远非后者所能比拟，又基于前面探讨的未有损害赔偿之诉的规定，因而产生了应对新型规模性侵害的困境。以上危机引发了德国学者对团体诉讼的反思与对集团诉讼的研究。10面对上世纪中期集中出现的企业追逐利润过程中对消费者权益的侵害，以及环境污染、食品缺陷等引起的大规模人身、财产损害等状况，美国法治实践中分别产生了针对小额损失的传统型金钱损害赔偿集团诉讼，以及不同于以往的新型损害赔偿集团诉讼。11美国集团诉讼中的所谓集团并没有呈现出组织结构性，而是倾向于松散的群体；而德国团体诉讼中，提起诉讼的团体往往具有较为紧凑的组织、较为规范的章程以及较强的执行力，因此一旦提起诉讼往往作用较大。比较而言，德国的团体诉讼为社会团体在公益诉讼中主体资格的证成提供了一定依据，尽管也在某些方面呈现出自身应对上的不足。对于后者，更确切地说是对已有成果趋向尽善的追求与检讨，因而在维护公益的问题上，社会团体在诉讼中主体资格的确立是有益的，尽管并非完美。12

（二）本土素材：中国社团的兴起与困境

就我国而言，要认识作为逻辑基础的社会团体在当下的发展状况。我国社会深受历史传统积淀的影响，而现代国家与公民的产生为当下中国提出了新的要求。如何正确处理“现代化范式”与传统影响之间的紧张关系，已经成为全社会的重大课题。13在新旧交替更迭的变革时期，作为国家代表的政府在职能设置上不免出现重叠抑或缺位，或者在实际执行上出现不力，导致其在服务社会中功能发挥的不足或遗漏；而这种结构性缺陷的调整往往周期较长，可能忽略相当一部分的正当利益诉求。反观作为公民的个人，在权利意识日益觉醒的同时又受到传统熟人社会的牵制，不愿通过主张权利谋求自身正当利益的并不少见；对于部分法治理念先行的民众，也很有可能在寻求救济当中受限于资源的短缺与力量的弱小而最终无所作为。社会团体作为第三方力量的兴起，可谓弥补了国家与公民之间存在的某种程度的断裂，起到了补充国家功能缺失的作用。

理想与现实之间的距离也是应当考虑的。首先，要考虑的是民间社会团体与官方社会团体之间的差距。一般而言，民间社会团体的设立审批更为严格，同时在支持资金的来源、活动领域地点、运行手段方式等方面受到区别性对待，这就必然会影响到相关方面设立民间社会团体的积极性。其次，我国社会团体如何从形式设立走向实质作用仍然是难题。14社会团体的设立并不能等同于其初衷的实现，反而可能意味着只养人不做事的空壳组织的增多。而前述两方面问题也是存有联系的，民间社会团体相对官方社会团体更具有地位上的中立性与活动上的灵活性，因而对其的限制也影响了我国社会团体实质性作用的整体发挥。15总的来说，当前我国社会团体管理中存在的问题，并不能掩盖其对社会进步的重大贡献。从公民立场来看，多一份支持与帮助总是好的。

（三）实例析评：中华环保联合会提起的三个诉讼

在我国，民间社会团体作为原告主体提起公益诉讼，尚未见有影响性的实例出现，其对公益的促进更多地是在社会活动中而无关司法诉讼。16而具有官方背景的社会团体，以中华环保联合会为典型，近年来有诸多积极诉讼行为，下文选择典型性实例予以介绍。

案例一：2009年7月6日，中华环保联合会与江苏省江阴市居民朱正茂作为共同原告，对江苏江阴港集装箱有限公司的环境污染侵权提起诉讼；无锡市中级人民法院受理了此案，并在立案的第二天进行了现场勘查后作出民事裁定书，责令被告立即停止实施污染侵害行为。随后的案件审理过程中，被告采取了一些污染防治措施；最后在法院主持下，原被告双方达成调解协议。

案例二：2009年7月27日，中华环保联合会以原告身份向贵州省清镇市人民法院提起环境公益行政诉讼，请求判令清镇市国土局履行职责；7月28日，清镇市人民法院正式立案。9月1日上午的庭审中，被告清镇市国土局提交了已履行法定职责的证据，证明其已于8月28日作出了收回争议土地国有土地使用权的行政决定，原告中华环保联合会当庭撤诉。

案例三：2010年10月18日，贵阳市乌当区群众向中华环保联合会投诉当地的定扒造纸厂排放生产废水到南明河以致严重污染水质；中华环保联合会与贵阳公众环境教育中心调查取证后，向清镇市人民法院提起诉讼。12月30日，清镇市人民法院判令被告立即停止向南明河排放工业污水，支付原告相关费用，承担该案发生的检测费、诉讼费。法院支持了两家环保公益组织的全部诉讼请求。

比较而言，第一个和第三个诉讼涉及民事关系范畴，第二个诉讼涉及行政关系范畴。从提起主体来看，具有合法社会团体身份的中华环保联合会都介入了其中；从诉讼请求来看，第一个和第三个诉讼涉及停止环境侵权等，第二个诉讼涉及履行法定职责；从最终结果来看，第一个诉讼以调解结案，第二个诉讼以撤诉告终，第三个诉讼获得了真正意义上的胜诉判决。总的说来，三个诉讼的意义在于将学理上的呼吁真正落实到了实践中，不同程度地达到了诉讼的目的，尽管并非全部历经了完整的审判过程。

当然，其中有几个问题值得思考。首先，这三个诉讼的提起主体均为中华环保联合会。须知，中华环保联合会是经国务院批准、民政部注册、环境保护部主管的社会组织，由热心人士、企业、事业单位和其它社会组织自愿结成，具有非营利性与全国性。无论从设立宗旨与工作领域来看，还是从其机构设置与人员配备来看，都可称得上全国规模较大的社会团体，其影响力远在一般民间社会团体之上。这种由具有官方背景的社会团体引领公益诉讼的现象，实际上仍可视为国家权力运行影响的一个延伸，在某种程度上反映了我国当下的现实国情，也显现出民间社会团体的弱势与不足。如何对体现国家权力与社会团体双重特性的官方社会团体作出准确的定位，以及协调好官方社会团体与民间社会团体之间的关系，涉及社会团体整体功能的切实、有效发挥。其次，这三个诉讼因具体情况的不同，在结果上呈现出调解、撤诉与胜诉的差异也是可以理解的。然而，对于取得胜诉结果的第三个诉讼而言，在诉讼请求上与第一个诉讼类似，而在诉讼管辖上又与第二个诉讼相同，且与前两个诉讼间隔的时间并不久远，取得不同的结果是否还存在其它原因呢？通过查阅相关资料，可知贵阳市人大常委会在2009年年底通过了名为《贵阳市促进生态文明建设条例》的地方性法规，其第二十三条明文规定检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起民事相关公益诉讼，检察机关、环保公益组织可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起行政相关公益诉讼。在该条例说明中，贵阳市人大常委会明确提及了环境公益诉讼的宪法、法律与政策依据。该地方性法规的出台，对在此之后进行的诉讼取得胜诉结果的影响，尚难以做出具体的估量，但其起到的作用无疑是积极的：至少扫清了公益诉讼进程中缺乏法律文本支持的障碍，为今后相关诉讼提供了示范。当然，也要清楚地看到，地方性法规的作用范围是有限的，难以应对我国当前存在的复杂问题。如何突破地方性法规的局限，是否可以通过全国性法律来解决这一问题，有待相关部门进一步考证。

三、公民个人的主体资格

现代国家的转型在公民权利的勃兴上有重要促进作用。而就公民权利自身而言，历经了重实体轻程序到实体程序并重的观念更迭，当下中国甚或出现了程序优于实体的纠偏性思维。总的来说，学理层面对公民实体与程序权利的双重肯认已经达成基本共识。就公益诉讼而言，公民个人在程序上的主要权利即为提起诉讼的权利。对此，美国的公民诉讼制度提供了有益参考，我国的代表人诉讼制度也给予了一定启示。从激励的比较考察来看，公民个人作为主体提起诉讼更具有天然的正当性。

（一）域外经验：公民诉讼中的“公民”

美国法治创新层出不穷，公民诉讼便是其中一例。在联邦法律体系中，以1970年《清洁空气法》为开端，相继有十多部环境法律规定了公民诉讼的条款。17如加上州层面的考虑，规定公民诉讼条款的成文法则数量更多。可以说，这种集中性立法为公民诉讼序幕的拉开吹响了号角。然而，这种从文本到实践的转换并非一帆风顺。由于美国的普通法系归属使然，判例法极大地影响甚至改变着成文法。在环境公民诉讼的起诉资格问题上，其司法认定经历了宽松时期、严格时期和改观时期三个阶段。18可以预见，在司法权威与案件影响的交织作用下，未来的认识与操作可能出现新的起伏。这种立法与司法之间的紧张关系反映了典型的美国式权力结构与运作方式，同时也一般地体现了在对待新生事物态度上的保守与开放之争。

尽管如此，美国公民诉讼确实历史性地将公民个人纳入了为公共利益提起诉讼的主体范畴，具有强烈的示范意义。当然，公民诉讼并非完全仅仅就是“公民个人”提起的诉讼，也包括了团体、企业、州政府等其它主体。换言之，公民诉讼（citizensuit）属于包容性称谓，不过突出强调了公民（citizen）这一特定主体。另外，Rubenstein教授在分析作为公民诉讼制度主要理论基础的“私人检察总长（PrivateAttorneyGeneral）”时，勾勒了一个从个人利益到混合利益再到公众利益渐进变化的图谱，并在其中区分了模仿型、补充型与替代型。19间接地，该分析对公民诉讼中扮演私人检察总长角色的起诉主体与常规情态下检察长（检察机关）之间的关系进行了类型性描述，实际上隐含地指出了公民个人在诉讼中的能动性及其局限。相对团体诉讼中的实质“团体”而言，公民诉讼中的“公民”更偏于象征意味，但就是这种极具象征性的起诉资格的立法确立与司法认定，促进了诉讼威慑机能的实现，也使得学理上的思考在现实上成型。

（二）本土素材：代表人诉讼机制的能与不能

在我国民事诉讼制度中存在共同诉讼与代表人诉讼的类型划分。从立法沿革来看，我国曾在1982年颁布《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，其在第四十七条规定了共同诉讼，但并没有代表人诉讼的相关规定。直到1991年我国《民事诉讼法》正式颁布实施，除在第五十三条规定共同诉讼之外，还在第五十四条、第五十五条将代表人诉讼吸收进来。代表人诉讼不限于起诉时人数的绝对确定，其允许权利人通过一定期间的登记进入诉讼，使得更多受到侵害的权利人获得诉讼救济的可能，相对共同诉讼而言具有更大灵活性；代表人诉讼通过推选代表人进行诉讼，使得代表人的诉讼行为效力扩及其所代表的所有当事人，旨在节省司法成本、提高司法效率。在我国行政诉讼制度中，并未有立法文件对代表人诉讼进行规定，但在2000年最高人民法院对《行政诉讼法》的司法解释中，第十四条提到“同案原告为5人以上，应当推选1至5名诉讼代表人参加诉讼”，可以视为代表人诉讼存在于行政诉讼中的一个依据。由于我国行政诉讼的受案范围仅限于具体行政行为，因而上述司法解释中的代表人诉讼是在这个意义上谈及的。

代表人诉讼集中关注了群体纠纷中的现实问题，弥补了共同诉讼的相应不足。然而，从其被纳入诉讼制度至今，代表人诉讼的司法实践出现了设定之初未曾预料的一些困难与问题，比如法院在采用代表人诉讼方式处理群体纠纷上存有的消极态度，又比如在推选代表人过程中各方之间出现的矛盾或冲突。这些问题都极大影响了代表人诉讼的正面功效。暂且不论法院对代表人诉讼的具体认知如何，代表人诉讼设置了公民个人获得代表权能的限制性条件，即必须首先被推选。从传统型诉讼的角度来看，这种限制有助于加强被代表的权利人对代表人的信任，以促使代表人为其所代表的利益积极行为；但从现代型诉讼的角度看，由于利益诉求日益复杂化，利益交织进一步加剧，统一的利益追求变得几乎不能，因而这种诉讼代表推选规则一定程度上反而束缚了公民个人对诉讼的提起。推选过程的耗费无法避免，且有被进一步增加的趋势，大大抵消了其所带来的便利好处。在推选之外的补充措施，即民事诉讼中人民法院的商定以及行政诉讼中人民法院的指定，都是退而求其次的选择，并未消除推选过程中存在的问题。可以说，在社会演变与法治发展的过程中，我国现行代表人诉讼已经处在一种能与不能的尴尬境地。

综合而言，我国的代表人诉讼在如何以较少成本获得较高效率上，已经隐性地确认了在群体性利益诉讼中公民个人可以提起诉讼的主体资格。但在大规模侵权甚至构成犯罪的情况下，代表人诉讼制度就显得捉襟见肘，受到的牵制太多，难以有效推进公益诉讼的开展。为了扬长补短，有必要对公民个人作为代表人的推选过程予以改革，既使得代表多数不特定人的利益能够得到及时救济，又可以删减掉过多的“荆棘”缠绕，更好地适应公益诉讼的迫切需要。

（三）激励比较：国家、社团与公民

关于公民个人与检察机关、社会团体在针对公害行为及犯罪提起公益诉讼中的主体资格，可以从激励比较的视角予以再考察。

现代社会经济活动中，基于自身逐利与利益最大化的天性使然，以企业等为主的市场主体往往将内部成本外部化。比如屡屡被曝光的诸多造纸企业，为降低成本而未安装后期污染处理设备，将生产过程中产生的大量有毒、有害废料和污水排入河流湖泊，形成了对水源的严重污染；又比如一些食品生产加工企业，疯狂追逐高额利润而放弃对食品安全的保证，造成对人体危害的隐患丛生。上述在环境污染与食品安全方面的企业行为，都可视为个人私利在集体活动中的继续与延伸，通过将自身应当负担的内部成本转移到外部由公众承受，实质上攫取了外部公众原本所应享有的那部分利益。对于上述问题，确有从监管方面予以遏制的考虑，但以往经验表明相关监管存在自身局限而难以取得理想效果。从受体来看，公民作为这种内部成本外部化企业行为的直接受害对象，无论从具体感受还是抽象认知上，都是深恶痛绝、难以忍受的。

从检察机关来看，其因自身国家权力机关属性的定位而被民众寄予厚望，其优势在于提起公益诉讼的规范性与力量性，其不足在于缺乏对具体案件影响性的真确考量。其原因在于权力的发动往往基于特别重要事件而忽视了细枝末节的琐事，这种缺失明显地表现在分散型利益聚集而成的公共利益受到侵害的情况中。从社会团体来看，其兴起并发展于市民社会雏形初现与走向成熟的过程中，其本质在于公民个人的多数性结合。由其提起公益诉讼，解决了国家权力在发动上的若干不足，但其远景目标与近期状况形成了较大差异与鲜明对比。因而，在提起公益诉讼中，前两者都各有所得亦各有所失。在公害行为及犯罪造成的损害中，直接受害人首当其冲，间接受害人或其他人亦感同身受。这种自然形成的发自内心的抵抗力和诉讼激发力无疑在强度上远远超越了检察机关（人+强规范）与社会团体（人+弱规范），具有后两者所无法也不可能具有的原生性。因此，公民个体在公益诉讼中的主体资格，从经济活动的激励来看也具有其合理正当性，并不因检察机关与社会团体的相关优势而可以忽略不计。在前述两者表现出“力不从心”之时，公民个体的介入往往能够打开局面。

公民个人的这种内生激发力在不同方面受到外在激发力的消抵——比如诉讼费用、律师酬劳甚至司法环境等——而往往夭折于从内在心理到外在行动的转化过程中。这也正是当下亟待重视的问题，即如何加强合理的内生激发力，同时减少不合理的外在激发力，实现内外激发力的正面效应。其实，这个问题已经涉及公益诉讼外围机制的建构，在作为中心议题的主体资格上，应当肯定公民个人在提起诉讼上的独特优势，并加以正确引导。

四、结语

用词上，公害与公益互为反义；实践中，公害行为及犯罪在诸多领域以不同形式涌现出来，公益诉讼也在不断创新、发展与完善中。提起诉讼的主体资格，笔者以为此乃公益诉讼的中心问题，影响了外围机制的构建，并最终决定了应对公害行为及犯罪的效果好坏。针对一般公害行为的公益诉讼，应当将检察机关、社会团体与公民个人确立为多元主体；针对公害犯罪的公益诉讼，社会团体与公民个人的主体资格应当谨慎限制，但也不排除在时机条件成熟时进行试验性尝试。其实，在对我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》进行修改的讨论中，公益诉讼都被纳入了相关建议稿的视野，谈及的主要内容就是主体资格问题。如能实现修改建议稿到正式立法的转化，将迈出我国法治建设的重要一步。

注：

1廖中洪：《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》，《现代法学》2003年第3期；江伟、杨剑：《检察机关提起民事公益诉讼若干问题探讨》，《国家检察官学院学报》2005年第5期。当然，也有学者对检察机关提起公益诉讼的正当性予以了质疑，参见杨秀清：《我国检察机关提起公益诉讼的正当性质疑》，《南京师范大学学报（社会科学版）》2006年第6期。

2龙双喜、冯仁强：《宪政视角下的中国检察权——兼议法律监督权与公诉权的关系》，《法学》2004年第11期。3将公诉权与公益诉讼权区分开来的意见，参见王秀哲：《检察机关的公诉权与公益诉讼权》，《法学论坛》2008年第5期。

4谢志强：《行政公诉权理论依据解构》，《国家检察官学院学报》2003年第4期；邓思清：《论检察机关的民事公诉权》，《法商研究》2004年第5期；吴启才、杨勇、冯晓音：《论构建完整的公诉权——以国家利益、社会公共利益完整性为视角》，《政治与法律》2008年第4期。

5陈阳：《检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制》，山东人民出版社2009年版，第179-182页；邓小云：《确定环境诉讼原告资格不宜适用利益关联原则》，《甘肃社会科学》2010年第3期。

6谢志强：《行政公诉权理论依据解构》，《国家检察官学院学报》2003年第4期。

7这里的监督权显然是从狭义上来讲的，因而和前述公诉权扩容中提到的类似，在处理行政关系时，也不能完全排除公诉权的运作。实际上，对于公诉权中“公”的理解，与对于法律监督中“监督”的理解，可以说都存有广义和狭义之分。就前者而言，原来的“公”集中于国家与集体利益，而社会中个体公民聚集形成的庞大利益并未显性提出，即谈到了国家与集体利益往往就完全涵括了社会中个体公民的聚集利益；随着社会的变迁与发展，社会中个体公民的聚集利益提出了独立的要求，从隐性的被涵括逐步转为显性的主张，因而对于“公”的理解，也要与时俱进。

8陈巍：《欧洲群体诉讼机制介评》，《比较法研究》2008年第3期。

9吴泽勇：《德国团体诉讼的历史考察》，《中外法学》2009年第4期。

10吴泽勇：《集团诉讼在德国：“异类”抑或“蓝本”？》，《法学家》2009年第6期。

11徐卉：《通向社会正义之路——公益诉讼理论研究》，法律出版社2009年版，第114-163页。

12有学者通过考证，指出团体诉讼中的“团体”与我国语境中的“社会团体”不尽相同，后者有其特定含义，不能完全涵盖前者。参见刘学在：《团体诉讼制度概念辨析》，《北方法学》2010年第1期。

13邓正来：《关于“国家与市民社会”框架的反思与批判》，《吉林大学社会科学学报》2006年第3期。

14杨群英、莫丽月：《我国民间组织的“草根”境遇及现行登记管理制度之改革》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2008年第3期。

15马长山：《NGO的民间治理与转型期的法治秩序》，《法学研究》2005年第4期。

16笔者分别在2011年10月5日访问Google和Baidu两大搜索引擎，键入“民间社会团体”和“公益诉讼”的搜索词，出现的网页基本为学理探讨，几乎没有实例。

17我国有学者曾对规定有公民诉讼条款的美国联邦环境法律的数量进行了说明。曾文革等在2007年的统计为16部，参见曾文革、陈力、付良鹏：《美国环境公民诉讼制度限制条款及对我国的启示》，《学术探索》2007年第3期。王曦等在2010年的统计为17部，参见王曦、罗文君、张鹏、杨亚辉：《论创立中国环境公民诉讼制度》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2010年第1期。

18关于起诉资格变化历程的概括介绍，参见陈冬：《环境公益诉讼研究——以美国环境公民诉讼为中心》，中国海洋大学2004年博士学位论文，第36-51页。

19W illiam B.Rubenstein,On What A“Private Attorney General”Is—And Why It Matters,57 Vanderbilt Law Review,2004,pp.2129-2173.