城乡公交一体化运营机制探索——基于温岭市城乡客运的调查和思考

□温岭市发展和改革局课题组

(课题组成员:陈宗明 李美英 陈巧玲)

体现公交服务的公益性，政府责任已经到了回归时期，主导公共交通优先发展是一个必然而且唯一的选择

温岭市自上世纪90年代中期在全省率先实行村村通公路后，城乡公交快速发展，乡村群众出行更为便捷。城乡公交客运是以企业行为和完全的市场化手段作为投资运营模式，受利益驱动，企业对冷热线路运力调整随意性大，线路运营不准点，服务质量差。近年来，随着运营成本的提高，城乡公交客运票价擅自提价和乱涨价现象屡禁不止，且处罚难，收效甚微，成为“两会”代表委员提议案的热点和社会关注的焦点，探索一条行之有效的城乡公交一体化管理运营机制，已成为政府及相关部门的重要课题。

现行城乡公交客运存在的问题

温岭市现有城市公交线路共12条，拥有公交车127辆，班线里程143.4公里，覆盖5个街道，设置249个站点，年运输旅客约1000万人次，分别由巴士运输服务有限公司等3家公司经营。城市公交的经营模式:以民营企业等社会力量为主经营，主要经营方式为带车入股、承包经营。温岭市现有农村道路客运线路71条，营运车辆467辆，由温岭市巴士运输服务有限责任公司和大钟运业集团有限公司两家企业负责经营。农村道路客运的经营模式主要有两种类型:一是车辆挂靠，风险承包；二是线路承包，区域化责任考核经营。

——公司经营模式单一，运营机制管理乏力。现有公交公司实行的是简单的车辆承包经营或线路承包经营，管理缺失。经营者以盈利为目的，社会责任感不强。企业效益差、员工待遇低，大多线路收班时间早，司乘人员跳槽频繁、留人难、招工难。

——各种优惠政策未体现，运行成本高。城市公交除了能得到与其他营运车辆优惠的全额油价补贴外，在税费及运营机制上政府公共财政没有任何优惠政策，因此，根本体现不出公益性质。农村道路客运只能享受部分油价补贴，车辆及营运中一切费用均由承包者自行负担，每辆车每月还要上交公司管理费500-800元。此外，油价、司乘人员工资、车辆维修保养等运营成本上涨都严重压缩了经营者利润。

——运行总体质量不高。城市公交线路安排与站点设置欠合理，发车间隔与乘客候车时间过长或准点性差，高峰时段部分路段行驶速度很慢，司乘人员总体素质和服务质量差，车况差。农村道路客运运力安排不合理，车辆投放过多，运力过剩，实载率低，再加上个人单车承包，冷热线路不搭配，冷线亏损不可避免。

——宣传氛围不浓，市民公交出行意识不强。由于上述种种原因，加上公交线路运行时间、场站换乘、服务措施等导乘宣传力度不够，市民公交出行意识不强，削弱了公交的主体功能地位作用的发挥。

城乡公交一体化运营机制的探索

城乡公交一体化是城乡一体化的重要组成部分和基础条件，按照中央“五个统筹发展”和“十二五”规划要求，城乡基本公共设施要坚持“政府主导、城乡统筹、均衡发展、满足需求”的目标。新修订的《浙江省道路运输条例》明确了公共汽车客运管理不再严格区分城市公交与城乡公交，城市公交享有的政策同样适用于城乡公交。这意味着省委、省政府通过政策法规的要求向全省各级地方政府提出打破城乡分割的“二元结构体制”，实现统筹城乡公交一体化发展的导向目标，实施城乡公交一体化是城乡客运发展的必然趋势。

(一)坚持政府主导公益，推动政府责任回归。改革城乡公交运营机制，核心问题是城乡公交运营机制的回归姓“公”问题，关键是政府如何承担起能够体现公平正义原则的、大致均等的社会基本公共产品公益性服务的责任。毕竟，公共交通是满足人民群众日常生活和经济活动基本需求的民生必需公共产品，是政府保障公民出行权利，提供公共交通社会福利，实现城乡基本公共服务均等化的重要体现。政府为了提升效率，可以将公共交通的具体运营服务环节交由民营企业去做，但作为公共交通的提供者和安排者，依然承担着城乡公共交通充分供给的责任。之前公共交通市场化运营的实践经验告诉我们，政府对公共责任的无限让渡，完全转嫁给民营企业市场化运营，完全转移到社会消费者来承担，公共服务的公益性质就不可能得到体现保障。因此，体现公交服务的公益性，政府责任已经到了回归时期，主导公共交通优先发展是一个必然而且唯一的选择。

(二)完善财政补偿制度，推进公共服务均等。根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》第七款第一条之规定:“对车辆和设备的配置、更新给予必要的资金和政策扶持”以及《浙江省道路运输条例》第十三条之规定:“公共汽车客运和乡村班车客运收入低于营运成本的，县级以上人民政府应当给予补贴”，政府应将城乡公共交通客运一体化纳入公共财政预算体系，统筹安排，重点扶持，加大对城乡公交基础设施的投入，完善财政补助政策，以弥补经营者因政策性和正常性运营造成的经营亏损。

目前温岭市正在推广使用市民卡、“温岭通”，由政府出面倡导，部门协调，财政投入一部分资金，建立公交信息化管理系统，在城乡公交车辆中安装设施。对补助对象要求健全财务、以成本为依据，对财务不健全、成本无法测算的不予以补贴，促使其健全财务制度。建立规范的公共财政补贴制度和补偿机制，划分好公交公司的政策性亏损和经营性亏损的范围，完善和明确各类补贴政策和补贴程序，如票价、石油燃料、冷僻线路、指令性线网运力调整以及各类免费乘车、优惠乘车(除执行上级规定的对儿童、学生、老人、盲人、革命伤残军人、伤残民警、肢体残疾人、特困残疾人、低保对象免票乘坐优惠政策外，扩大城乡公交票价优惠政策实施范围，增加月(季、年)票及市民卡使用等优惠政策)、优质服务激励机制、车辆更新等政策性和经营性客运收入低于营运成本等的合理补偿政策机制的落实。

(三)优化城乡运营网络，改革公交运营体制。强化政府主导地位，对市场化运营的公交企业运营管理体制实施“二次改革”，优化整合，实行城乡公交客运公司化运营，加速城乡公交一体化建设步伐，达到“三个一半”的城乡公交一体化半小时经济发展圈，即一个村至少有一个公交站；每站不超过村部一公里；每个镇要有一个中转车站；每个站时间不超过半小时的城乡公交一体化，实现中心城市—中心镇—一般镇—中心村幅射带动一般村的半小时经济发展圈，提高服务城市的能力，为广大市民提供安全、便捷、经济、舒适的公共服务。调整优化市区公交线路，达到全部覆盖，无缝衔接，零距离换乘。同时针对上班人员、学生等不同群体需求，开设上下班(学)高峰班线，缓解市区高峰交通拥堵现象。

推进城乡公交一体化进程，选择符合实际的运营体制。我们通过调研，目前省内嘉兴、义乌、乐清、湖州等地在推进城乡公交一体化中，探索出以下三种行之有效的成功做法和方式:“一是国有化收回统一运营，国进民退，公交公运，公车公益；二是国有为主体、民营带车入股合作运营；三是政府贴补购买公共服务为主导，民营化运营为主体”的三种运营管理机制模式。这三种类型的运营管理模式，均坚持了公交优先原则，体现了公交公运，公共服务，公益性质，坚持以政府为主导的以公司化运营为主体的作用，落实了惠民政策，深受百姓拥护。

温岭市政府结合实际，于今年8月6日作出选择政府贴补购买公共服务的运营体制改革模式。决定于今年9月30日实施，先城市公交试行，总结完善，待时机成熟，推向全市，实现城乡公交一体化。即民生工程坚持市场化原则，政府主导而不包办，以民企运营为调节，行业监管为手段，政府贴补为杠杆，通过民企运营的平台落实公共服务惠民政策。政府为了减轻财政压力，提升公共服务效率，将公共交通的具体运营生产服务环节交给民营企业去做，将公共交通公益责任的方面政府来承担，政府的钱通过民营企业的运营平台补贴到老百姓的公共服务利益上，起到权宜减轻政府对私交兼并收购的财政、人事、运行成本的负担包袱，提升城乡公交公共服务效率和社会效益，优先体现公交惠民政策，也是一种权宜平稳低票价运营管理的创新机制。

改革客运站管理体制，合理规划建设客运站场。一是合理规划建设客运站场，科学布局港湾式停靠点、停车站场和换乘枢纽场站。按照统筹城乡发展的要求，完善公交基础设施，使公交站场建设与公交运力发展相适应；做好公交站点建设，实现人、车、站的和谐协调，使乘客能及时换乘公交进出市区；对于车辆数少而相距较近的同一镇客运站场，合并建设，降低客运站场经营成本。同时，统一站场、候车站点广告租赁，增加经费来源。二是加大对农村客运站场的投入，在建设用地方面按照公益性用地实行优惠政策。三是客运站场建设经费，除了财政安排公交站场专项资金外，建议在城市(集镇)基础设施建设配套费中，每年提取一定比例予以补助维护经费。

(四)强化行业监督管理，规范公交运营秩序。公交行业主管部门要加强对公交特许经营权的监管控制，严禁自行转让营运权或承包公交线路及设施经营权，对于擅自转让营运权或采取挂靠、承包等形式分解经营权的，一经发现立即收回营运权。对此前已转让或挂靠、承包经营的公交线路，要进行清理，限期规范，到期终止，净化公交客运流转环节。严格查处打击乱涨价行为，加强车辆客运票价整治，发现问题及时处理，对屡查屡犯，除实施严肃处罚外，采取取消油补等各种优惠政策的措施，维护客运价格秩序。

(五)加强领导多方协作，营造良好发展环境。改革城乡公交客运体制，加速城乡公交一体化的建设进程，必须加强领导，科学决策；建立组织，制定方案；统一思想，形成共识；部门配合，合力推进；财力保障，稳步实施；舆论先导，上下呼应。完善公交运营机制，优化公交线路布局，提升公交车辆品质，实施公交低票价政策，执行公交惠民政策，落实公交财政扶持保障，强化公交服务质量监管，营造宣传导乘氛围，鼓励群众优先选择公交出行方式，促进公交行业可持续发展。