从新制度经济学角度看我国出版业体制改革的动力及特征

文/王关义 王莞朕

自从20世纪70年代末开始的中国出版业体制改革如今已经走过了30多个年头。以研究制度和制度变迁见长的新制度经济学为分析出版业体制改革这一广泛而深刻的制度变迁过程提供了一种独特的视角。从新制度经济学入手，分析推动出版体制改革发展的深层次动力因素，总结改革的特征，有利于更好地认识出版业体制改革，更好地分析和预测改革发展的路径。

一、我国出版业体制改革的动力

新制度经济学认为，制度的创新是由于现有制度的非均衡以及未达到帕累托效率准则最优，这是制度变迁的前提。美国经济学家诺思（1991）指出，当社会经济条件发生变化后，制度安排便由于潜在利润的存在而受到创新的压力，原有制度均衡将被打破，新的制度安排取而代之，均衡状态重新出现，这一过程就是制度变迁或创新的过程。总之，制度变迁的过程归根结底是行为主体的成本与收益从不平衡到平衡的过程。结合我国出版业具体实践来说，我国出版业体制改革主要有三个动力因素。

1.出版业体制改革是制度环境变化的必然结果

诺思认为：“制度环境，是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则。支配选举、产权和合约权利的规则就是构成经济环境的基本规则类型的例子。”具体来说，我国的经济、政治、文化制度构成了我国出版业体制改革的制度环境。我国出版业自1978年以来发生的一系列转型和改革，归根结底是由改革开放30年来我国的经济、政治、文化等方面体制发生的巨大的变化决定的，出版业体制发生变革是制度环境变化的必然结果。

（1）经济体制的市场化转型是出版业体制改革的经济基础。从初期的“计划调节和市场调节相结合，以计划调节为主”，到“建立计划与市场内在统一的体制”，再到“把建立比较完善的社会主义市场经济体制作为改革目标”，我国的经济体制改革走过了从局部的、修补性的改革演变为全面的、持续的经济体制转轨的过程。在我国经济体制改革开始后，出版业也随之开始了商品化、产业化改革，使出版业由计划经济体制下的、具有高度同质性和单一性的、封闭或半封闭的行业格局，朝着与市场经济接轨的、异质多元化的、打破地域限制和准入限制的业态格局转型。同时，经济体制改革促使我国的消费水平不断提高，文化消费活跃，也使得出版业获得了支撑其增长的市场平台。我国市场经济体制的建立和发展是我国出版业体制改革的经济基础，并为出版业体制改革提供了外部环境和路径、方法上的借鉴。

（2）文化体制改革对出版业体制改革具有直接推动作用。新中国成立初期，我国形成了以公有制为基础、以计划经济模式为运作方式、以事业性为属性的文化体制。十一届三中全会后，我国经济体制改革开始，文化体制改革也随之启动。中共十四大催生了“文化产业”概念，中共十六大将文化分为文化事业和文化产业，要求支持文化产业发展，完善文化产业政策。此后文化体制改革全面提速，进展显著。党的十七届六中全会通过了《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，明确了在新的历史起点上推进文化改革发展的指导思想、重要方针、目标任务、政策举措，指出必须牢牢把握正确方向，加快推进文化体制改革。随后，新闻出版总署下发《关于深入学习宣传贯彻党的十七届六中全会精神实施意见》，明确提出：要继续推动新闻出版企业兼并重组，搭建各种要素有序、有效流动的交易平台；要稳步推进非时政类报刊出版单位体制改革，指导改制后的新闻出版企业完善法人治理结构，支持国有大型出版传媒公司股份制改造和上市融资，鼓励与国际知名企业合作实现本土化经营。可见，出版业作为我国社会主义文化的重要组成部分，其发展轨迹与文化体制改革的路径是基本一致的，出版体制改革始终在文化体制改革的目标、原则、指导思想的指导之下进行。

2.出版业体制改革是行为主体获得外部利润的内在要求

外部利润也叫潜在利润，是指一种行为主体在已有的制度安排结构中无法得到或获取的利润。新制度经济学理论认为，制度创新的基础动力因素在于获取外部利润，即制度变迁的诱致因素在于经济行为主体期望获得最大的外部利润。当行为主体用更合理的制度取代现行制度时，可以实现外部利润的内部化，即获取现行制度安排下的潜在利润。通俗地讲，外部利润内部化的过程实质上就是体制改革、制度创新的过程。以下逐一分析在出版业体制改革过程中获得外部利润的不同情况。

（1）制度创新是外部性内部化所带来的利润。出版业具有经济与文化双重属性，具有很强的外部性，因此通过体制改革来使外部性内部化，可以在提高出版企业收益率的同时提高整个出版产业的社会总收益。在体制改革过程中，建立现代企业制度、明晰产权、鼓励集团化运作、逐步放开地域限制和准入限制、建立良好出版发行市场等制度创新，目的是鼓励出版业在有序竞争中降低生产成本、提高效率、增加利润，提高整个出版产业的社会总收益。

（2）制度创新降低交易费用而带来的利润。在新制度经济学看来，交易费用是解释经济绩效的关键。诺思认为发展中国家的产品市场和要素市场等经济活动中都存在高昂的交易费用，这是产生低水平绩效和贫困等问题的根源。科斯定律指出，在交易费用为正的情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。这也就是说，在不完全市场中，可以通过制度创新改变权利界定方式，从而降低交易费用，获得潜在利润。分析我国出版业体制变革的历史，在改革中，虽然总体交易费用的确降低了，但当前我国出版体制中存在的交易费用还是相当高的，仍存在进一步缩减交易费用、获取潜在利润的广阔空间。

第一，市场型交易费用。现阶段出版业市场化程度还不够高，出版单位的市场主体地位还不健全，现代企业制度未完全建立，出版业的中介组织发展明显落后，生产要素市场不健全，资源流动性不强，这必然影响到资源配置效率和市场体系运行，导致出版业的市场型交易费用过高。

第二，管理型交易费用。长期体制不明确等历史障碍导致当前相当一部分出版社内部管理体制和经营机制改革不到位，产权关系模糊，人员包袱沉重；管理水平还不高，信息传递不畅。以上种种原因都导致出版单位内部交易纠纷多，交易时间长，成功率低，使得出版业的管理型交易费用过高。

因此，只有继续对出版业管理体制和运行机制进行创新，才能进一步降低出版业存在的过高的交易费用，有效提高出版业的潜在利润。

（3）制度创新使政策减少不确定性和降低风险的功能得到更好发挥，从而带来利润。目前我国出版业相对投资者来说还存在一定风险。第一，出版业体制改革尚在进行中，市场规则不完善，出版法制不健全，行业内部受政府政策影响较大，导致投资者可能对投资前景缺乏信心；第二，我国出版市场信用制度缺失，伪书、盗版、攒书、货款拖欠等现象仍存在；第三，生产要素还不能达到自由流动。如果某些制度创新可以使政策减少不确定性，减弱或分散风险，市场优化资源配置的效率就会升高，从而降低交易费用，得到潜在利润。

（4）由制度创新而形成的规模经济、范围经济所带来的利润。经过30多年的发展，如今我国已经具有一批拥有一定规模、人才和技术基础的大型出版集团，基本上已经实现了规模经济。一些大型出版集团已经开始逐步整合出版资源，对经营性资产进行改制，将产业链向上下游延伸，并与互联网、手机等新媒体互相融合，向着集团化多元化趋势的范围经济逐步过渡。我国出版体制改革是实现规模经济、范围经济带来的潜在利润的制度化保障。

3.出版业体制改革是技术变迁的必然结果

新制度经济学认为技术变迁通过对改变制度安排的收益和成本产生普遍的影响而成为影响制度变迁的重要因素。从非制度因素-生产力与制度因素-生产关系之间的关系来看，技术创新是生产力中最活跃的部分，因此，技术创新从本质上讲，必然要对制度提出新的要求，并推动新体制的形成和发展。

对出版业来说，最重要的技术变迁便是传统出版业的数字化转型。出版业许多新的事业都围绕数字出版展开，包括内部工作流程的重构、资本市场募资投向、新部门和新岗位的设置等。从出版企业内部来看，传统出版企业引进ERP系统、MIS系统，改变了传统的编辑工作流程；开始着力发展数字出版、网络运营等新板块，新设数字出版部门；与此同时，出于新的经济增长点的考虑，各出版集团纷纷涉足多媒体，如江苏文艺出版社新设了影视公司和网游中心，丰富了业内人员的构成。从出版企业外部来看，出版并销售数字出版物的方式和行为使得出版业开始以内容为最主要资产，促进了出版业与广播、影视业等传媒的融合，从传统的图书产业转变为网络信息服务业的一部分，开辟了新的市场空间。

总之，出版业的产业链和商业模式随着数字信息技术的发展发生了深刻变化，这种变化还在不断发展深化。还应特别注意的是，伴随着技术创新往往会诞生一种新的理念和观念，这也对传统出版体制的改革起着深刻的影响。

二、我国出版业体制改革的特征

我国的出版业体制改革很明显地表现出以政府为主导的强制性制度变迁特征，同时其改革过程又是渐进式的增量改革。另外，建立以清晰明确的产权制度为基础的出版市场规则和现代企业制度是当代我国出版业体制改革的基点，也是不可动摇的改革目标。

1.出版业体制改革以政府为主导力量

新制度经济学根据制度变迁中制度行为主体的差异，将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁。诱致性制度变迁的制度行为主体是个人或一群人，以自发行动为特征。强制性制度变迁的制度行为主体是抽象集合体国家或政府，以国家的自觉行动和强制性推进为特征。

新制度经济学认为，在制度变迁过程中主要有三方力量参与了制度变迁的博弈：政府、企业和公民。三方从各自的利益出发，都试图最大限度地影响制度变迁的方向和路径，变迁的结果就是三方博弈均衡的结果。同样的，在我国的出版业体制改革中也存在着三方利益主体：一是涉及出版管理的各级党委和政府，二是出版单位，三是公民。从我国的出版业体制改革历史可以看出，我国出版业采用的制度变迁方式主要是政府主导型的强制性制度变迁方式，政府在出版业改革过程中的制度创新、利益分配、组织结构调整、人员安排、角色重塑等方面起着主导作用。

总体来看，政府主导型的出版业制度变迁方式符合我国的实际情况。首先，新中国成立后，出版业由于具有特殊的意识形态属性，一直受到政府的严格控制。在进入转型期后，政府先天性地具有政治力量和资源配置上的优势地位。其次，政府在推行制度变迁时，一般既要考虑经济收益最大化， 又要考虑非经济收益即社会效益最大化和统治的稳定及政党利益的最大化等。因此，政府倾向于借助行政命令等手段对下属出版单位进行组织、实施和监控，这样有助于防止出版单位利用上级授权谋取自身利益而致使社会效益降低，也有助于维护政府的权威。再次，从政府、出版单位与公民进行博弈的角度来看，对于政府而言，体制改革成本最小的路径是在尽量维持旧有行政体制的基础上实现投入的最小化和经济利益、社会利益的最大化；对于国有出版单位而言，体制改革成本最小的路径是尽量留在“体制内”获得政策倾斜。因此，在30多年的改革过程中，国有出版单位的优势地位基本没有受到太大的动摇。这里提到的公民包括民营资本、普通出版工作者和普通公民，他们的主体性诉求很难在旧体制下得到。但随着出版业改革的不断深化，公民的力量在不断增强。例如民营书业近年来蓬勃发展，已在事实上成为出版业的重要组成部分，2009年《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》首次把非公有出版机构定性为“新兴生产力”而纳入到管理体制中，结束了民营出版游离于体制外的尴尬历史。

可以预见，未来的体制改革过程会处于更加开放的背景之下，政府在制度比较中也会对某种新制度的预期性收益更加明确，对实现制度变迁的措施认识更加清楚，因而产生进行强制性制度变迁的驱动力。

2.出版业体制改革以渐进性制度变迁为改革方式

从制度变迁的速度来考察，制度变迁可分为渐进性制度变迁和激进性制度变迁两种改革方式。激进性制度变迁是指一步到位安排预期制度的方式，在新制度安排的同时否认现存的制度。渐进性制度变迁是一种演进式的增量改革方式，具有时间、速度和次序选择上的渐进特征，尽量采取成本最小的方式， 使各个利益主体的福利水平不降低。

我国的出版业体制改革这一转型过程，体现了多种动力因素相互交织、融合的特点。具体来说，来自国家权力意志、意识形态演进、市场经济发展等主要层面的驱动力，决定了我国出版业转型的基本轨迹，即以政府主导和渐进性的制度变迁为主。分析30多年的改革历史，可以很明显地看出渐次演进、逐步放开的轨迹。从扩大企业自主权、搞活图书市场，到事业单位、企业化管理，再到集团化、资本化，始终着眼于在增量配置上引入市场机制。出版业在相当长的时间内新旧体制双轨并存，例如在人事制度上几乎所有出版社都实行“老人老办法，新人新办法”，老员工是事业编制，而新员工则是合同制。同时，出版改革总是先从局部试点开始，然后由政府进行试验推广。

我国出版业体制改革采取渐进性制度变迁为改革方式，符合我国的实际情况。首先，我国经济体制改革的模式即是渐进增量式。与经济体制改革一致，文化体制改革也采用了渐进性的改革模式。事实证明了这种渐进性改革适合我国的国情，改革的结果是在政治相对稳定的基础上实现了经济的持续增长和人民生活水平的提高。其次，上文提到我国的出版业体制改革中有三方利益主体参与了制度变迁的博弈。政府一方面希望通过出版体制改革，打破垄断，使出版实现产业化，提高竞争力；一方面又要维护既得利益群体的福利不受损或少受损，以尽可能地获得出版系统的支持，维持整个行业的稳定，以免改革受到太大的阻力。出版单位一方面支持市场化改革，以获得更大的经济利益；一方面又担心政府取消已有的优惠政策，而当市场完全放开后竞争激烈而利润下降。公民中的民营资本一般是改革的坚定支持者，希望能够得到同等的市场地位；普通出版工作者占出版业从业人员的大多数，他们由于身份的转变（由事业单位编制转变为企业编制）主体利益凸显，往往对改革心存疑虑；普通公民则要求更好的出版产品与服务。在三方利益主体的博弈中寻找成本最小、收益最大的改革路径，是改革者选择渐进性制度变迁，采取分步骤、分层次的措施来推进改革的出发点。

3.出版业体制改革以明晰产权、建立现代企业制度为目标

新制度经济学认为，只要存在交易费用，产权就对生产和资源配置产生影响。合适的产权制度是资源得以有效利用和优化配置的先决条件，将通过降低社会的交易费用、促进资源利用效率来促进经济增长。在十一届三中全会之前，我国的出版产权制度是高度集中于国家的。出版单位被定性为国有的事业单位，因此就法律意义而言，出版单位的产权是明晰的，但是在经济运行过程中，各出版单位没有人格化的利益主体和责任主体，因此在实践意义上产权是不明晰的。随着社会经济的不断发展，尤其是改革开放后，这种实践中的产权不明晰状态为出版业带来了一系列弊端。因此，在产业化、市场化背景下，转变政府职能，让市场在资源配置过程中发挥基础性调节作用，将传统事业单位性质的出版社通过制度创新转变为符合现代企业制度和现代产权制度要求的出版企业，应是当代我国出版业体制改革的突出主题。《关于进一步推进新闻出版体制改革的指导意见》明确提出我国出版业体制改革的预期目标是：“全面完成经营性新闻出版单位转制任务，建立现代企业制度，在企业内形成有效率、有活力、有竞争力的微观运行机制……”可见，建立以清晰明确的产权制度为基础的出版市场规则和现代企业制度是当代我国出版业体制改革的基点，也是不可动摇的改革目标。

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