关于调处当前复杂社会矛盾纠纷的思考

赵卫星 (吉林省辽源市司法局党委书记、局长 吉林辽源 136200) ■文

关于调处当前复杂社会矛盾纠纷的思考

赵卫星 (吉林省辽源市司法局党委书记、局长 吉林辽源 136200) ■文

当前，社会矛盾纠纷纷繁复杂，涉及的政策性、法律性、专业性越来越强，有效调处化解社会矛盾纠纷，需要创新社会管理，在大力加强人民调解工作的同时，建立以人民调解为基础和主导，与行政调解、司法调解紧密结合的联调联动大调解工作格局。

一、实现人民调解组织全覆盖，为建立大调解格局打牢基础

人民调解是行政调解、司法调解的基础，在三调联动中起着排查纠纷、预防纠纷、化解纠纷的主导作用。为此，辽源市司法局启动开展了“依法维稳·司法先行，大建设、大排查、大调处”活动。在第一季度举全市两级司法行政部门之力，打一场建立人民调解组织攻坚战。对村、社区人民调解组织进行调整、充实。在专业、行业和百人以上的企事业单位全部建立调解组织，已建立各类人民调解组织1214个，选聘人民调解员5384名，形成纵向到底，纵向垂直指导;横向联通，横向联合调解;纵横交织、贯通有序的人民调解防护网。实现了人民调解网络的全覆盖。做到“四有”，达到“四无”，保证“四个第一”。即：做到有人群的地方就有调解组织，有纠纷苗头就有调解信息员报告，有纠纷的发生就有调解员出现，有调解员就有调解志愿者参加;达到无盲区，无盲点，无空档，无断带;保证第一时间发现矛盾，第一时间身临现场，第一时间调解纠纷，第一时间上报信息，为建立大调解格局打牢了基础。

二、调处当前复杂矛盾纠纷迫切需要设立调处中心

当前，辽源市正处于“三个转型”的全面变革时期，随着改革的进一步深入和经济、社会结构的深刻调整，各种社会矛盾和问题凸显，表现出很多新的特点，主要是：个人与组织、群众与干部的矛盾不断增多;由个体相互联动而聚合的矛盾不断增多;矛盾纠纷越来越复杂，不稳定因素大量存在。上述问题对调处化解矛盾纠纷提出了更高的要求。目前，我市有专业性、行业性调解组织198个，其中市一级22个，分布在公安、卫生、劳动人事 、工商、住房城建、国土、环保、教育、农业、公用事业、交通、法院等部门。今年第一季度，全市专业性、行业性调解组织共调处各类矛盾纠纷827件，为维护全市社会稳定做出了贡献。但是，单一的人民调解、行政调解、司法调解各自分兵为战的格局，已经不能适应调处复杂矛盾纠纷的需要。以往一些缠访、多头访、重复访等矛盾纠纷，有很大成分是分头分阶段处理、环节过多、给当事人导入多种处理结果的信息，提高了当事人的期望值，以致久拖不决，甚至使简单的纠纷越来越复杂。因此，亟需建立多元化纠纷解决机制，设立集人民调解、行政调解、司法调解于一体的社会矛盾纠纷调处中心，建立大调解工作格局。

三、调处中心是有效调处矛盾纠纷的大调解平台

一是能够充分整合资源。专业性行业性人民调解组织和行政部门工作人员、法官、法律援助律师、人大代表、政协委员、专家代表进入调处中心，可综合利用人民调解、行政调解、司法调解、专家评议听证等多种手段调处各类矛盾纠纷，充分发挥《人民调解法》规定的法院对人民调解的指导作用和司法确认作用，减少诉求环节。整合了人民调解、行政调解、司法调解的人力、物力、财力资源，增强了调解工作合力。

二是能够实现“三调”对接联动效能。专业性行业性人民调解组织及行政部门工作人员、法官集中进入调处中心，达到了以人民调解为基础和主导，与行政调解和司法调解的紧密结合，从而建立了“三调”联调联动机制，实行接待、调处、督办一条龙的“一站式”服务，既达到矛盾纠纷快立案、快调处、快结案、快履行的目的，又达到有效化解纠纷、减少诉讼、促进和谐的功效，把大调解工作充分落到了实处。

三是能够保证客观公正。各种矛盾纠纷集中在调处中心，一把尺子、一个标准、一体解决、一个结果，既避免了各自为政，又省略了中间环节;既排除了干扰，又防止了误导。从程序上、实体上都保证了调处工作的客观公正，解决了单一调解可能发生倾向单方利益的问题。同时，调处中心统一接受人大政协监督、检察机关法律监督、纪检监察监督、社会舆论监督等全方位监督，保证调处中心工作健康发展。

四、秉承法治理念建立调处中心的工作体制和运行机制

从调处社会矛盾纠纷的功能配置、方式方法上分析论证，主要存在两种体制机制，一种是注重行政手段，依靠行政方式解决矛盾;一种是注重法治力量，依法调处化解矛盾。从近几年的实践中，我们看到，有的地区存在过多依赖行政方式解决纠纷的倾向，党委政府站到了解决纠纷的第一线。这不仅增加了纠纷解决的成本，还削弱了法治作用的发挥，必然导致行政方式解决纠纷数量增加，法律途径解决纠纷数量减少，公众也就不再信赖法治，这是恶性循环。要想达到良性循环，必须走法治化道路。依法治国是我国的基本方略，在实践中，大部分纠纷是法律纠纷，解决之道自然应该主要依靠法治，通过法治方式，依靠法治力量，有效预防化解社会矛盾。因此，遵从法治理念，最优化设置我市社会矛盾纠纷调处中心的模式，应当是，从机构设置上，实行党委政法委领导、政府职能部门分工负责，相互配合，注重依法进行管理指导协调的工作体制。从调处机制上，综合发挥利用人民调解的基础作用，行政调解的行政措施，司法调解的司法保障作用，实行“三调”联调联动机制。从调处程序上，调处中心组织律师全程提供法律服务，聘请人大代表、政协委员、专家进行论证听证，对接待受理调查调处各个环节各项工作进行全程督导。从调处方法上，实行调处中心内的初调、双调、三调，“三级”调处结案方法。从监督机制上，统一接受人大政协监督、检察机关法律监督、纪检监察监督、社会舆论监督等全方位监督。实行一个窗口接待受理，在一个中心，用一把尺子、一个标准、得出一个结果的运行机制。以公开、公正、公平的调处程序和机制，调处化解社会矛盾，达到案结事了人和的目的。

五、设立调处中心的总体设想

(一)调处中心的组织体系

按照中央确定的社会管理创新实行“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”的方针和依靠法治化解社会矛盾的基本原则，成立市级社会矛盾纠纷调处领导小组。建议组长由市委常委政法委书记担任，副组长由市政府副市长担任，成员由相关职能部门和行政部门组成。下设办公室，办公室主任由市政法委常务副书记和司法局局长、信访局局长兼任。

调处中心管理服务人员从负有指导管理职责的司法局、信访局等部门调剂解决。主要负责调处中心接待受理、督办指导、内部管理服务等工作。调处中心应设接待受理大厅和候访区，若干个调解室和局长接访室、市领导接待区。

(二)调处中心的职责

调处中心是代表市委市政府调处社会矛盾纠纷的机构，应全面承担起受理、调处、化解社会矛盾纠纷的各项责任，做到矛盾“不上推、不下卸”，所有矛盾纠纷在调处中心一体解决，使党政领导从处理纠纷的繁杂事务中解脱出来，集中精力抓发展、谋全局。为此，调处中心应承担以下职责：

一是承担对矛盾纠纷的接待受理职责;二是承担对矛盾纠纷调处化解职责;三是承担对涉案部门的协调职责;四是承担对市直其他部门和县区的社会矛盾纠纷调处指导职责;五是承担对各种社会矛盾纠纷的排查预防职责;六是承担对社会矛盾纠纷的分析研判预警职责;七是承担对乱作为、不作为、慢作为致使矛盾纠纷多发地区、部门、单位提出责任追究的建议并实行“一票否决”的职责;八是承担对无理访、缠访、闹访予以规劝，情节严重者建议治安处罚的职责;九是承担对重大矛盾纠纷的分析报告、跟踪调查职责;十是承担对进驻人员的管理考核职责。

(三)进驻部门、人员和职责

从实际出发，选择矛盾纠纷相对集中的行政部门 (首批进驻的行政部门是卫生局、人力资源和社会保障局、教育局、住房和城乡建设局、公用事业局、交通运输局)和法院、检察院、法律援助机构进驻调处中心，对应设立调解室，每个调解室由相应的部门选派1名熟悉本部门业务的人员，并选聘1名专职人民调解员，同时调处中心选配1名人民调解员，组成调解室，常驻调处中心。进驻人员归属调处中心管理考核，原则上满1年方可轮换，进驻人员的组织关系转入调处中心。对进驻调处中心的部门实行动态管理，调处中心负责每月进行一次各部门纠纷案件的统计分析，根据纠纷案件数量协商调整各部门的进驻和退出。

1、法院职责：接待、受理、调处当事人与法院、当事人与法官之间的矛盾纠纷;指导人民调解，参与论证调处各类重大疑难矛盾纠纷;成立驻调处中心法庭，即时办理人民调解协议的司法确认、接受其他部门的矛盾纠纷进入司法调解和衔接转入诉讼程序等。

2、检察院职责：设立检察服务站，承担接待和受理其他部门涉及检察帮助的服务;对调处工作进行法律监督。

3、各行政部门职责：负责接待、受理、调处涉及本部门的矛盾纠纷。

4、法律援助中心职责：全程提供法律咨询、法律意见、法律服务。

(四)调处中心的运行机制

总体运行机制是：统一接待受理、分类分级调处、专家综合评判、三调终调结案、全程督办指导。具体工作流程有10项：(1)统一接待受理;(2)联合调查初调，由该行业调解室调查初调，行业调解室由2名人民调解员和1名行政部门工作人员组成;(3)组织论证，行业调解室会同律师、专家研究论证，提出论证意见; (4)进行双调联调，参考论证意见，由行业调解室会同专家、律师组织进行;(5)组织听证，“双调”未成，由调处中心引入法官、专家、人大代表、政协委员举行听证; (6) “三调”联调，参考听证结果，由中心组织进行，行业调解室、法官、律师共同参与;(7)签订协议，调处成功的签订制作调解协议;(8)司法确认，由驻调处中心法庭审查出具司法调解书;(9)综合分析报告，调解不成的形成综合分析报告衔接转入诉讼程序，特殊难以协调的重大纠纷呈报政府常务会讨论决定;(10)跟踪回访。设立综合调解室，重点负责未进驻调处中心各部门的重大疑难纠纷的调处和参与“三调”联调。实行“一个窗口”受理、“一站式”调处、全程督办指导，使调处中心既是纠纷“起点接收站”也是纠纷“终点化解站”，做到矛盾“不上推”、“不下卸”，确保矛盾纠纷在调处中心得到有效化解，达到案结事了人和的目的。要把调处中心建成社会矛盾纠纷的汇聚接收平台、研判预警平台、综合调处平台、有效化解平台，把调处中心建成党委政府联系群众的桥梁，建成为民办实事的窗口。

(责任编辑 张文静)