依法推动监狱工作稳步发展的实践与思考

祖文光 (天津市司法局党委书记、局长 天津 300191) ■文

依法推动监狱工作稳步发展的实践与思考

祖文光 (天津市司法局党委书记、局长 天津 300191) ■文

《中华人民共和国监狱法》 (以下简称《监狱法》)自1994年12月29日颁布实施，翻开了我国监狱事业崭新的一页，使监狱工作走上了法制化、规范化、科学化的快车道，确定了监狱国家刑罚执行机关的本质属性，监狱事业蓬勃发展。天津市监狱工作在市委、市人大、市政府和司法部的领导下，充分发挥职能作用，各方面都呈现出良好的发展态势，从1996年开始，连续15年实现教育改造安全年，为我市经济社会又好又快发展提供了安全稳定的社会环境。

一、加强狱政管理，确保监狱持续安全稳定

确保安全是监狱永恒的主题，是监狱工作的首要任务。《监狱法》实施后，我市不断加强安全管理，提高防范能力，确保了监狱持续安全稳定，保持了在逃罪犯为零的全国最好成绩。

(一)注重加强物防、技防水平建设，信息技术应用水平显著提升。一是投资专项资金，加强狱政设施建设。为各监所加装滚闸门、防冲撞装置、指纹密码刷卡门禁系统等设施，对各监狱总长约1万余延米的大墙和钢网结构副警戒线进行了提升改造，对监区进行了绿化、美化，创造了平安、和谐的改造环境。二是对全市各监狱配备监控系统及对讲报警系统，罪犯监舍通道、重点监房和警察值班室等关键部位实现了全天候监控，警察的单警配备全面提升。三是推进监狱系统信息化建设，构建了集应急指挥、安防监控、警务督察、视频会议于一体的市司法局、监狱局、各监狱三级应急指挥平台，提高了监管安全防范科技水平和信息技术应用水平。

(二)注重加强人防、联防建设，形成了共建、共管、共保安全的良好局面。一是在人防建设上，彻底取消罪犯班组长、示范员、值班员及所有的事务劳作罪犯，有劳动能力的罪犯一律平等参加直接劳作;确实执行警察直接管理，以重点时段、重点人员、重点部位和重点物品的管理控制为重点，健全、完善和落实日常监管的一系列制度。二是在联防建设上，注重加强与驻狱武警部队协同作战。建立了以联席会议为平台的信息情报通报机制、以联检联评为内容的相互督促机制、以联合演练为载体的超前防范机制。2011年又加强了驻狱武警营房建设工作，项目总建筑面积1.7万平方米。

(三)严格落实安防工作要求，加强和完善五项机制建设。一是完善研判机制。贯彻落实狱情三级分析制度，深入开展在防脱逃、暴狱、袭警、非正常死亡、传染性疾病暴发、安全生产事故和社会安全事件发生等方面的狱情分析，切实掌握狱情动态。二是完善防控机制。在四防一体化建设上，达到人防上优化部署、物防上筑牢屏障、技防上完善手段、联防上形成合力的目标。三是完善排查机制。进一步加强监狱门卫管理和外来人员管理，严格落实对重点犯、危险分子、三涉犯的“二二一”包夹监控措施，确保包夹死、不脱管、不失控;加强刀刃具的管理，对刀刃具一律实行上链、磨尖、打号管理，严格收发程序。四是完善应急处置机制。制定了《突发事件总体应急预案 (试行)》和《节假日及工作日值班期间突发事件处置指挥方案》，加强应急演练。五是完善领导责任机制。全面落实各级主要领导对安全负首要责任的制度，严格了监督检查、严肃了责任追究，确保了安全管理的全面落实。

二、加大改造力度，提高教育改造质量

《监狱法》规定，惩罚与改造相结合、以改造人为宗旨是监狱工作的方针，周永康同志指出“要把刑释解教人员重新违法犯罪率作为衡量监管工作的首要标准”，我市监狱始终把加强对服刑人员的改造、不断提高教育改造质量作为监狱工作的中心任务。近年来，在创新教育改造方法、丰富教育改造内容方面取得了新的进展。

(一)始终坚持落实首要标准，实现监狱教育工作规范化。积极与地方教育部门和劳动培训部门协调，分别开办了文化教育学校和职业技能培训学校。设置了教研室、教室、图书室，并在部颁教材的基础上编写了教育大纲，制订了教学计划。2003年以来，高等教育自学考试，监狱局每次都有近百名服刑人员参加。目前已有天津市监狱、杨柳青监狱被市教委认定为全市高自考考点。2009年以来，共有9803人接受文化教育 (应受教育人数为10292人)，罪犯文化教育入学率达到95.2%，统考及格率达100%，获证率达97.4%，“三率”水平全国领先。为加强职业技能培训，各监狱先后开设了烹饪面点、家政、服装裁剪、美容美发、家禽饲养、插花、蔬菜种植、汽车摩托修理、家庭装饰装修、制冷维修、水暖安装、数控机床、电工维修等多种职业技术教育培训班。2009年以来，已累计培训服刑人员11591人次，共有4985人获得了劳动部门颁发的职业技能等级证书。

(二)加强教育改造质量考评工作，提高罪犯改造工作的针对性。为深入落实《监狱法》，监狱局制定了《罪犯计分考核及个体改造质量考核评估实施方案》和《考评细则》，不但限制了警察对罪犯考核的自由裁量权，也为社会帮教组织提供了科学的罪犯改造评估依据，这项工作在全国处于领先地位。全市各监狱成立了服刑指导中心，针对服刑人员的思想、心理、情绪问题，开展心理咨询、疏导与矫治工作，为服刑人员改造提供了有力、有效的帮助和支持。

(三)积极探索教育改造方法，不断提高教育改造质量。认真坚持集体教育与个别教育相结合的教育模式，通过课堂讲授、组织培训等集体教育形式培养他们的集体观念和遵规守纪习惯;深化个别教育工作，开展亲情教育活动，有针对性地开展“重点人”教育转化工作，确保了顽固犯、危险犯的转化质量，转化率始终保持在70%以上，有力地维护了监管秩序的稳定。努力探索教育矫治新模式，充分发挥人大、政协、团市委、妇联等社会帮教作用，大力开展社会帮教，使教育矫治工作融入到全社会，教育矫治工作质量不断提升。

(四)合理组织有劳动能力的罪犯参加劳动，并按时发放劳动报酬。为保障服刑人员合法权益，监狱不断推进产业结构调整，逐步清除了高危、有害和其他不利于服刑人员改造的劳动项目。同时，进一步加强劳动保护，严格按照国家标准配备劳保用品。严格执行每天八小时、每周四十小时劳动时间和节假日休息的规定，坚决杜绝各种形式的超时、超体力劳动。

(五)单独建立了未成年犯管教所，依法保护未成年人合法权益。针对未成年人的特点，实行半日学习、半日劳动。文化课以普及小学、初中知识为重点，按照普通中小学课程和科目开班，使所有未成年犯都能在狱内完成九年义务教育。建立了运动场、活动室，积极组织开展有益于未成年犯身心健康的各种文娱活动和习艺劳动，使他们的身心得到健康发展。

(六)积极美化监狱环境，加强监区文化建设，努力为罪犯创造健康、和谐的改造氛围。加强监狱环境建设，全市各监狱绿化率均达到30%以上。严格按照实物量和卫生标准，供应服刑人员伙食，保证吃熟、吃饱、吃得卫生;积极筹措资金，定期为服刑人员进行体检，做到有病及时发现、及时治疗;举办服刑人员文化艺术节和春秋季运动会，极大地丰富了服刑人员的业余改造生活。

三、规范刑罚执行，确保公平公正执法

《监狱法》实施后，尤其是监狱体制改革后，监狱职能进一步强化，为正确执行刑罚创造了条件。

(一)依法做好服刑人员减刑、假释工作。多年来，全市监狱系统认真贯彻《监狱提请减刑假释工作程序规定》，严格按照法定条件、程序办理服刑人员减刑、假释。始终坚持分监区警察集体评议、监区长办公会审核、减刑假释评审委员会评审、监狱长办公会审议的执行程序，同时充分发挥驻监检察室职能作用，对减刑、假释人员进行监督审核，做到公开、公平、公正。我们严格减刑、假释审批程序，对重要服刑人员，经市监狱局审核同意后报上级部门批准，批准后提请管辖人民法院裁定;建立假释听证制度，由人民法院对假释罪犯逐人开庭审理，确保了办案质量。2009年以来，全市监狱系统办理的减刑、假释罪犯，无一重新违法犯罪。

(二)不断完善保外就医制度，规范执法行为。积极协调法院、检察院、公安局等执法部门，联合下发了《罪犯保外就医疾病伤残鉴定实施细则 (试行)》，就“其他需要保外就医的疾病”不便操作的情况，将其进一步细化为12种具体的疾病类型，增强了执法的可操作性。执行中，坚持严把条件关、鉴定关、审批关、交接关，严格落实保外就医罪犯的“三见面”制度，确保不脱管，不失控。2009年以来，全市监狱系统办理的保外就医案件没有发生任何执法问题。对假释、保外就医的服刑人员，坚持由监狱民警逐人亲自送到当地公安、司法行政机关，当场办理交接手续，做到了无缝衔接。

(三)认真推行监狱执法音像档案工作。我市于2010年起正式执行监狱执法音像档案制度。2011年，又进一步完善了监狱执法音像档案制度的内容。各监狱对所有服刑人员的减刑、假释和保外就医等执法环节，都录制成音像档案资料，予以保存。这项制度的建立，既规范了警察的执法行为，又保护了警察的执法活动，也使监狱执法过程更加直观、更加具体、更具权威，有力地促进了监狱执法质量的进一步提高。

四、监狱各项工作稳步推进，确保监狱工作有序健康发展

近年来，我市监狱系统严格落实《监狱法》和中央工作部署，监狱工作稳步发展。

(一)监狱体制改革不断深化，为刑罚执行提供体制性支持。《监狱法》颁布实施以来，我市监狱体制改革自2007年5月开始至2009年6月，以成立天津通宝集团有限公司为标志基本结束，建立了公正、廉洁、文明、高效的新型监狱管理体制，实现了“全额保障、监企分开、收支分开、规范运行”的工作目标，监狱刑罚执行职能进一步强化，监狱管理工作进一步加强。

(二)监狱布局调整稳步推进，不断改善监狱执法环境。1995年改建西青监狱，在全国率先实现了老弱残病犯的单独关押。2001年国务院作出监狱布局调整的决定以来，我市加快进行监狱布局调整工作，2008年1月津西监狱 (入监监狱)正式启用。2009年按照“项目集中、资源集约、功能集成”的工作理念，启动新一轮的布局调整方案，正在积极推进建设天津监狱群，监狱整体面貌和执法环境发生了根本性变化。

(三)健全队伍管理机制，为监狱工作提供保障。《监狱法》实施后，监狱人民警察的政治待遇、经济待遇和生活待遇都有了显著提高。一是监狱人民警察各项待遇逐步提升。在市政府及各部门的支持、指导下，监狱人民警察已于2003年正式纳入公务员序列，享受公务员的待遇和荣誉。2008年又实行了执法岗位津贴，2010年增加了工作延时补贴，并全部纳入财政预算。二是监狱人民警察编制短缺情况逐步得到缓解。2003年以来，国家和本市编制部门先后四次为我市监狱系统增加编制。同时，将康宁监狱警察统一核定为行政编制，缓解了警力紧张的困难。三是监狱人民警察凝聚力战斗力和事业心、责任感、荣誉感不断增强，综合素质不断提高。通过开展一系列的教育实践活动和政治建警、素质强警、从严治警和从优待警，监狱人民警察政治更加坚定、业务精通、作风优良、纪律严明，近年来涌现出以全国一级英雄模范邓昌贵、全国优秀党务工作者冯力、天津市十大杰出时代先锋王宝强为代表的一大批先进模范人物。

五、完善安置帮教措施，努力维护社会和谐稳定

我市监狱系统不断拓展安置帮教工作的形式和内容，开辟社会帮教新途径，社会帮教效果显著。

(一)提高帮教管理水平，加大帮教工作力度。2010年以来，按照中央综治委提出的社会管理创新的要求，我市探索双向延伸教育新模式，依托监狱建立衔接工作站11个，真正做到监狱与社会的无缝对接。2011年开发建设天津市刑释解教人员安置帮教动态管理系统，全面推行无忧改造、无缝衔接、无重新违法犯罪的监管改造安置帮教一体化工作机制，对刑释解教人员实行科学有效管理，截至2011年底共有五年内释放的天津籍刑满释放人员18576人。为进一步增强帮教效果，我们将原来单纯的看望型帮教变为送知识、送岗位、送资金、送信息、送法律的服务型帮教，实现了衔接率100%、帮教率100%，就业安置率90%，重新犯罪率控制在1%以内的安置帮教工作目标，为他们顺利融入社会避免重新违法犯罪创造了良好的社会条件。

(二)创新性开展“四个一千”为民服务走访活动，解决刑满释放人员生活困难。为充分发挥司法行政工作在加强和创新社会管理中的职能作用，去年全市司法行政系统又开展了“四个一千”为民服务活动，有针对性地走访刑释解教人员1231人，为467名刑释解教人员解决实际困难，为533名刑释解教人员送去慰问品和补贴;走访罪犯、劳教 (戒毒)人员家庭1512户，办理法律援助案件3133件，为群众办好事、实事和解决实际困难2000余件，收到了很好的工作效果和社会效果。通过对刑释解教人员开展教育帮扶活动，使他们放下思想包袱，配合工作，努力改造自己，切实感受到党和政府的关心和温暖。

(三)建立过渡性安置基地，解决刑满释放人员就业困难。截止到目前，全市16个区县241个街乡镇在国有小型企业、民营、私营企业建立过渡性安置帮教基地114个，其中2011年依托监所新建滨海阳光培训中心和天津滨海蓝天教育基地。2011年累计过渡性安置刑释解教人员再就业1537人，目前在岗安置410人，有利地维护了社会和谐稳定。

六、当前监狱工作中存在的主要困难和建议

(一)主要困难和问题

随着《监狱法》的贯彻实施，制约监狱发展的一些问题逐步得到了解决。但是也还面临着许多问题。主要是：

1、《监狱法》实施17年来，《监狱法》实施细则和司法解释一直没有出台，虽然司法部以部颁规章等形式对在刑罚执行实践中的一些不准确、不确切、不实际、不与时俱进的条款进行了调整、补充和完善，但从法律的层面上还应对其进行必要的修改。尤其是《刑法修正案 (八)》的实施对监狱工作提出了新要求，一是延长了部分服刑人员的服刑期限，如第50条由原来的“减为十五年以上二十年以下有期徒刑”改为“减为二十五年有期徒刑”;二是某些犯罪被限制减刑或者不得假释，第50条修改为“对被判处死刑缓期执行的累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫……的犯罪分子，……同时决定对其限制减刑”，第81条修改为：“对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫……的犯罪分子，不得假释。”从而延长了实际服刑期限。这种规定的直接影响有二：一是服刑人员服刑期限增加，对监狱押犯容量直接造成影响;二是限制减刑和不得假释的规定，一改过去“给出路”的改造政策和犯人在希望中改造，不利于调动服刑人员教育改造的积极性，增大了执法难度。

2、监狱工作职能的深刻变革对监狱干警执法能力建设提出了新的要求。虽然这些年来我市监狱工作积累了丰富的管理经验，但是当前罪犯构成日益复杂，重刑犯、暴力犯、涉毒犯、涉黑犯、惯累犯等增多，改造与反改造斗争日趋激烈，教育改造难度加大，监管安全、教育矫治、公正执法都面临着严峻的考验。

3、监狱基层干警工作超负荷且待遇偏低在一定程度上影响了干警积极性的发挥。如多数一线干警没有双休日和节假日。有的警察要与肝炎、结核、艾滋病等传染病犯接触，给警察本人及家庭造成了巨大的压力，且在规范津贴后，一些原有的健康补贴也不能发放。此外，因历史原因加之人数大，监狱干警60%的房屋补贴和全部职工的房屋补贴还没有着落。

(二)相关工作建议

1、监狱布局调整工作尚需要市有关部门的高度关注和强力支持，尤其是在地方配套资金上的支持，以便更积极稳妥地推动监狱布局调整工作按期完成。

2、关于完善修改《监狱法》的相关建议。一是现行《监狱法》涉及刑罚执行的规定与《刑事诉讼法》等法律的规定有不一致或不衔接的问题。如《监狱法》第25条规定和《刑事诉讼法》第214条规定相互矛盾。二是关于监狱刑罚执行的相关内容上应该加以完善。如《监狱法》对“三假”罪犯、“外籍犯”管理和罪犯正常死亡的情况未作出明确规定，使得执法工作缺少法律依据。三是如何保障监狱人民警察正常行使监管、改造罪犯权利的问题。《监狱法》第13条、第14条、第46条对监狱人民警察的义务和责任规定较多，权利保障内容较少，应充分考虑监狱人民警察的职业风险和职业特殊性，增加对警察生命安全、工作条件、休息时间和教育培训等基本权益和执法权利保障的内容。

(责任编辑 赵海鸥)