监狱基层基础建设的几点思考

高北平 (江西省洪城监狱党委书记、监狱长 江西南昌 330013) ■文

监狱基层基础建设的几点思考

高北平 (江西省洪城监狱党委书记、监狱长 江西南昌 330013) ■文

全国监狱劳教系统基层基础建设活动正在如火如荼地开展，如何夯实基层基础，迎接新的挑战，成为当前亟待解决的命题。笔者认为做好监狱基层基础建设工作，需要上下协调联动，即监狱自身的努力探索实践与上层政策的支持与推动。本文结合当前监狱管理工作实际，探讨新形势下夯实监狱基层基础建设的有效途径。

一、夯实基层基础建设的现实意义

(一)加强和创新社会管理的重要举措

加强和创新社会管理，是党中央深刻分析全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期我国经济社会发展要求，从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务①吴爱英：《在全国司法厅 (局)长研讨班上的讲话》，《中国监狱》，2011年第4期。。监狱作为国家刑罚执行机关，依法履行改造罪犯、预防和减少重新违法犯罪的重要职责，在维护国家政治安定和社会和谐稳定工作中，具有不可替代的特殊作用，是社会管理的重要组成部分。因此，加强和创新社会管理，是监狱工作的一项政治任务。大力推进监狱基层基础建设，是监狱工作加强和创新社会管理的重大举措，为全面推进监狱科学发展，提升监狱管理水平、更好地维护社会和谐稳定指明了方向。

(二)监狱依法履行职能的客观要求

监狱作为国家的刑罚执行机关，是我国人民民主专政国家机器的重要组成部分，刑法修正案 (八)和修订后的刑事诉讼法公布施行后，监狱工作面临更多深层次的矛盾和问题，化解社会矛盾，维护安全稳定的任务十分繁重。为进一步强化监狱职能，实现监狱工作新发展，则要夯实好监狱基层基础建设，从容应对当前的各种困难和挑战。

(三)实现监狱工作全面发展、长远发展的客观需要

近几年，中央高度重视监狱事业发展。今年4月25日，受国务院委托，司法部部长吴爱英向十一届全国人大常委会第二十六次会议报告了《监狱法》实施和监狱工作的情况。这是《监狱法》实施近18年来，全国人大常委会第一次听取审议有关报告。当前，监狱工作的总体发展目标初步设计为，到2015年，基本实现设施功能齐全、改造职能强化、管理标准规范、执法公正文明、法规制度完善、体制科学合理、措施保障到位、队伍素质过硬②邵雷：《全面推进“三项工程”建设努力完善中国特色社会主义监狱制度》，《中国监狱》，2011年第6期。。要实现这一目标，监狱基层基础工作亟待完善。监狱管理必须从经验型、粗放式向法制化、精细化转变，监狱基层基础建设任重道远。

二、当前监狱工作中制约基层基础建设的问题

(一)监狱民警权益有待完善

长期以来，国家及社会对监狱执法偏向于强调监狱民警的职责和义务，注重对执法的监督与约束，而对监狱民警权益的保护有待完善。具体表现在：

1、监狱基层警力不足，工作强度大。监狱基层警力是做好监狱工作的前提与保障。国际上监狱警察编制普遍在押犯总数的30%以上，英国为61.29%，美国为35.9%，俄罗斯为41.44%，而我国的警囚比仅为18.7%③江西省监狱管理局：《香港惩教工作的学习考察报告》，《中国监狱》，2011年第1期。，这种警力配备定额已不适应新形势下监狱工作发展需要。由于警力不足及其他原因，导致监狱民警工作强度大，责任重、时间长，压力强、风险高，身体上、精神上都承受较强的负荷;同时还使监狱系统人才引进难。当前国家及社会对监狱工作的要求和期望越来越高，既要维护好安全稳定，更要重视教育改造，警力不足再加上人才匮乏，直接制约了监狱基层基础建设和长远发展。

2、监狱民警待遇有待提高。我国监狱民警的岗位设置采取行政级别模式，各监狱职数由省编办统一分配。由于监狱单位相对其他行政单位的特殊性，导致职数与民警总数比过低，许多优秀的基层民警工作多年，职级长期无法解决。

3、民警执法权益有待加强。当前，在制度层面上对民警执法的条规多、约束多，而对民警执法权益的保障尚有待加强。特别是基层带班民警在执法过程中缺乏有效的执法安全风险防范，以及完善的法律支撑和社会保护。

(二)监狱法制体系亟待健全

《监狱法》作为监狱工作的重要且唯一的法律依据，颁布18年来，却未出台相关配套实施细则及司法解释，更没进行过必要的修改。而与之相关联的《刑法》，出台以来共计修改过八次，《刑事诉讼法》也修改过两次，加之当前社会快速发展变革，监狱工作面临的挑战和困难日益增加，现行的监狱法律制度有待完善。

(三)监狱分类管理需进一步规范

《刑法修正案 (八)》及最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》实施后，罪犯构成发生很大变化，现有的监狱分类管理体系一定程度上制约了监狱工作的有效开展。首先在罪犯分类上仍旧停留在按性别、年龄、刑期分类这一粗放型的静态分类阶段。

(四)监狱工作社会化步伐缓慢

随着经济社会发展，监狱工作内容日趋多元化，监狱工作社会化是监狱事业长期发展的必然趋势。但旧有的监狱工作制度框架在监狱工作社会化方面几近空白，缺乏规范性、指导性的法律依据及政策支持。罪犯教育培训、心理矫治、刑释就业等工作缺乏社会各界对监狱工作的正确认识和理解，缺乏政策法规的保障和支持，监狱工作社会化道路步伐缓慢。

三、新形势下夯实监狱基层基础建设的途径

(一)建立健全监狱民警权益保障机制

一是严格基层警力配备。制定全国统一的警力配备标准下限，制定监狱年度编制数动态增长计划。通过调研上一年度各监狱押犯总数、警力情况，按照警力配备标准，结合监狱需要，确定编制数。同时要限定监狱机关编制，警力下沉，精简台账，减少基层额外的工作负担。

二是建立统一规范的民警级别晋升机制。各省市编办应根据各监狱民警总数及结构划拨职数，确保符合条件的基层民警能按时晋升。

三是保护民警执法权力。各相关部门共同建立监狱民警执法权力保护办法，结合《监狱法》明确规定监狱民警执法权限、执法责任、执法安全保障、执法处置程序，执法免责范围以及执法法律救济渠道。同时要呼吁全社会更多地关注监狱民警执法权益，更多地获得社会舆论及媒体支持，切实消除监狱民警执法困惑与担忧。

(二)建立健全监狱管理法律法规

应通过司法解释的形式对《监狱法》及其法规加以细化，特别是对罪犯死亡、袭警、越狱等特殊情况的处理应给予明确规定，划清监狱民警职责范围，确保民警在执法过程中有法可依、有章可循，及时打击罪犯嚣张抗改行为，提高监狱执法的强制性和权威性。在罪犯收押、减刑、假释、暂予监外执行等规定上要与《刑法修正案 (八)》和修改后的《刑事诉讼法》相衔接。同时也要明确规定罪犯疾病治疗、伤残、死亡等特殊情况的处理办法和救助标准，保障罪犯及其家属的合法权益，维护好监狱正常秩序和安全稳定。

(三)建立健全监狱经费保障机制

财政是监狱正常运转的经济命脉和重要支柱。财政应当遵循预算安排，通过中央转移支付和地方配套，按照专款专用的原则，落实监狱经费的全额保障。从监狱执法实际需要出发，可将监狱行政运行经费、罪犯改造经费、罪犯生活费、基础建设经费及狱政设施经费等纳入预算。对监狱基础设施建设、生产设施购置及其他预算外费用，财政应审核后给予补贴，特别要加大对高度戒备监狱在物防和技防上资金投入，保证监狱职能的正常发挥。另外，在监狱经费预算中，中央财政应增大对中西部欠发达地区转移支付力度，加大中央资金投入比例，切实解决欠发达地区监狱资金投入困难。

(四)建立健全监狱分级分类管理体系

结合我国监狱工作实际，监狱分类管理体系初步可由监狱分类、监区分类、罪犯分类和民警分类四部分组成。一是监狱分类。根据当前罪犯结构变化趋势，优化关押布局，按照戒备等级可分为高度、中度、低度戒备监狱;同时按照功能可规划病犯监狱、出监监狱。不同类型的监狱配备相应的设施及警力，确保管理的科学性和资源效用最大化。二是监区分类。根据罪犯处遇，设立严管、普管和宽管监区，不同类别的监区制定不同的改造措施，在罪犯管理和奖惩上区别对待。三是罪犯分类。按照管理分类、处遇分等、宽严适度、规范有序的总体要求，根据罪犯的犯罪类型、刑期长短、有无前科、主观恶性、性格特点、服刑表现、身体情况、人身危害程度及正常回归的可能性进行动态评估，将罪犯分为高度危险、中度危险、低度危险及病犯四类。四是民警分类。监狱民警进行专业分类大致可分为教育改造、监管安全、行政管理、心理学家、医疗卫生和生产经营等六类。另外，一些专业化强的岗位，比如心理咨询、企业管理、职业培训等，建议聘请专业人员参与，这样不仅能提高监狱民警专业素质，更有利于监狱工作效能化和专业化。

(五)建立健全监狱工作社会化制度体系

监狱工作社会化是监狱加强和创新社会管理的必然举措，是夯实监狱基层基础建设的重要途径。应尽早构建一套监狱工作社会化制度体系，实现改造手段、改造力量、改造方法、改造过程、改造保障及改造评价的社会化④李豫黔：《关于参加国际矫正与监狱协会 (ICPA)第十三届年会的情况报告》，《中国监狱》，2011年第6期。。

一是政府职责。政府应关心罪犯家庭、教育培训及刑释就业等情况，出台相关规定，明确企业、学校、单位、社区及家庭的责任，并监督各项规定的落实。二是企业职责。企业应加强与监狱合作，提供适合罪犯改造的劳动项目，同时在招聘时不得歧视刑释人员，做到同工同酬、平等对待。三是学校职责。建立学校与监狱的长期合作、定点帮扶机制，相关大专院校应根据政策要求为监狱提供必需的教育资源，为服刑人员、刑释人员提供智力支持和帮助。四是社区职责。各社区、村委会、居委会应按政策要求接纳刑释人员，并给予必要的生活帮助，同时要协助监狱做好罪犯教育矫治帮扶工作。五是家庭职责。家是服刑人员最后可以依靠的港湾，家庭成员应按照政策要求及时给予服刑人员关爱、支持和鼓励，并协助监狱做好服刑人员的教育改造工作。六是媒体职责。新闻媒体应引导社会大众正面了解监狱，了解服刑人员，消除对服刑人员的歧视与恐惧，逐渐揭开监狱的神秘面纱，让社会更多地参与到罪犯的教育改造、心理矫治、法律援助、职业培训等工作中。同时，要塑造监狱民警正面形象，帮助监狱民警提高公众认知度和社会地位，增强监狱民警的职业荣誉感和自豪感。

(责任编辑 赵海鸥)