关于法律援助服务为民的探索与思考

天津市司法局课题组 (天津 300191) ■文

关于法律援助服务为民的探索与思考

天津市司法局课题组 (天津 300191) ■文

一、法律援助工作列入民心工程取得的成绩

自2009年起，天津市委、市政府连续三年把法律援助列入全市20项民心工程。三年来，全市司法行政系统多措并举，努力提高法律援助服务民生的水平，充分发挥了法律援助在推动天津发展、保障社会和谐稳定中的重要作用。

(一)法律援助覆盖面进一步扩大

一是扩大法律援助范围，切实保障经济困难公民获得必要的法律援助。2009年市政府办公厅下发《关于扩大我市法律援助范围的通知》，在《天津市法律援助若干规定》的基础上，将劳动纠纷、人身损害赔偿、家庭暴力，以及假种子、假化肥、假农药等关系公民基本生存、生活、生产的事项纳入法律援助范围。特别是当经济困难的残疾人、老年人、未成年人、妇女等合法权益受到侵害时，不再对案件类型进行限制，而是全面给予法律援助。二是降低法律援助门槛。全市各区县司法行政机关结合本地经济社会发展实际，逐步放宽经济困难标准审查条件，使更多处于经济困难边缘的人群获得法律援助。《和平区放宽法律援助条件暂行办法》规定：凡本区家庭人均收入低于最低生活保障标准两倍以下的孤寡老人、单亲或无双亲家庭的未成年子女、单身妇女、烈士父母和未成年子女、军人军属、离休老干部、市级以上劳动模范，以及在本区务工的农民工及未成年子女都可以获得法律援助。

(二)法律援助申请渠道进一步拓宽

一是加强法律援助基层站点建设。在农村乡镇和城市街道全面设立法律援助工作站，在农村各行政村、城市各社区广泛建立法律援助联系点。目前，全市共有法律援助工作站369个，法律援助联系点5118个，法律援助便民联系窗口47个，法律援助便民接待场所20个。这些站点的建立，将法律援助的触角延伸到社区和乡村，极大方便了困难群众就近寻求法律援助。二是建立绿色维权通道。对老弱病残等有特殊困难的受援对象，推行电话申请、邮寄申请、上门受理、网上受理等服务方式。对农民工上访等群体性、敏感性法律援助案件，有管辖义务的法律援助中心可以到上访地点现场受理申请。

(三)法律援助信息化水平进一步提升

一是建成了覆盖全市的法律援助信息服务平台。该平台联通全市20个法律援助机构和242个司法所法律援助工作站，对外可以及时受理法律援助申请、投诉，及时公告法律援助政策法规、工作动态;对内可以及时录入法律援助案件办理信息、人力资源管理信息，及时传输各法律援助机构的文件、各法律援助工作者的信息。二是以市司法行政门户网站升级改版为契机，完善法律援助栏目设置。新增了法援咨询、咨询查询、法援案例、案件查询、法援自助等多个子栏目，广大居民只要轻点鼠标就可以进行法律问题咨询、法律援助申请、案件办理情况监督。

(四)法律援助保障能力进一步加强

一是法律援助经费投入持续增长。2010年全市法律援助经费收入共计835.99万元，比2008年增长了229.6万，年均增长17.4%。二是法律援助机构办公条件进一步改善。全市法律援助办公业务用房面积总计2775平米。今年本市建立了全国首家专门从事法律服务的综合性场所——天津市法律服务中心。该中心以市法律援助中心为主体，设置了300平米的法律服务大厅，专门用于接待群众来电来访咨询和申请法律援助。每天都安排律师值班，接听法律援助热线，接待群众来访咨询，受理法律援助申请。

(五)法律援助案件质量进一步提高

一是改进案件指派工作，从源头上保证办案质量。2010年塘沽区法律援助中心建立了“法律援助律师自选”制度，根据律师擅长的专业领域，建立律师信息库，受援对象可以根据自身案件的性质和个人意愿，在信息库中自选律师来为自己服务。二是建立健全案件评查机制。由法律援助律师、社会律师、法官等组成专家团队集中开展法律援助案件质量评查活动，对案件指派、庭审、案卷归档等全程进行监督。三是建立法律援助案件投诉机制。各级法律援助机构对外公布投诉电话，依托法律援助信息服务平台受理网上投诉，指派专人负责处理投诉事项。根据相关规定，对违法违纪行为给予纪律处分或行政处罚，并及时将处理结果反馈投诉人。

(六)法律援助社会影响力进一步增强

一是贴近基层，面向公众广泛宣传法律援助。以“落实法律援助民心工程，保障困难群众合法权益”为主题开展法律援助宣传月，法律援助机构与律师事务所、妇联、残联、老龄委、公证处等多家单位联合，通过发放宣传手册、进行户外咨询、开展文艺表演等多种形式让广大群众了解法律援助的申请程序、条件、便民措施和投诉监督途径。二是借助新闻媒体，创新宣传形式。2010年市司法局分别与天津电视台、北方网合作开办了两个颇具社会影响力的法治栏目——《新说法》和《律师帮办》。《新说法》以公益法律服务与法律援助为宗旨，开设说法热线与短信平台，成立“说法援助团”，律师与记者联合深入现场为当事人提供法律援助;《律师帮办》以“知法行天下，有事我来帮”为宗旨，是一个集法制报道、案例剖析、法规摘录和热点分析等内容为一体的综合性网络互动平台，建立了完善的留言审核、限时答复机制，使各种咨询、求助件件有回复。

二、进一步加强法律援助工作亟需解决的问题

天津市的法律援助工作逐渐走向成熟，在保障人权、服务民生、强化司法公正、促进社会和谐中发挥了越来越重要的作用;同时，现阶段的法律援助工作与经济社会发展和民主法治建设的需要还有较大差距，仍然存在一些制约法律援助事业发展的问题。

(一)管理体制有待完善

一是机构定性不准确，法律援助行政管理不到位。在全市各区县中设立法律援助管理机构的只有3个。大多数区县只有法律援助服务机构——法律援助中心，而没有设立法律援助管理机构——法律援助管理科，导致多数法律援助中心既负责办理案件，也负责发放案件补贴，监督案件质量。这种自己服务、自己管理、自己办案、自己监督的工作机制，很容易造成行政管理的缺失与不到位，在一定程度上影响了全市法律援助事业的发展。二是人员编制不统一，法律援助工作队伍不稳定。全市法律援助机构共23个，其中事业编制18个，行政编制5个。事业编制人员与行政编制人员相比，职务晋升机会少，工资福利差距较大，导致法律援助优秀人才难以引进，引进了也难以留住。前些年招录的工作人员，有些在两三年后具备了一定的工作经验，刚能独当一面时就考取了其他部门的公务员离开了法律援助中心。

(二)经费保障能力有待增强

一是法律援助经费投入较少，资金来源渠道单一。2010年全市法律援助经费收入共计836万，人均法律援助经费不到0.5元。社会捐助、行业奉献及其他方面的经费收入9万元，仅占总收入的1%。二是部分区县法律援助经费增长缓慢。一些区县财政支持力度不强，并未真正实现法律援助经费的专项拨付，将法律援助经费与普法经费、安置帮教经费、人民调解经费等打包统一纳入司法行政经费。在基层司法行政经费总体偏紧的情况下，法律援助经费增长非常有限。三是各区县法律援助经费保障能力差距大。2010年西青区常住人口68万，静海县常住人口65万，两者人口数量相近。同年，西青区财政收入111亿，静海县财政收入41亿，不到西青区的一半;西青区法律援助经费24万，静海县法律援助经费15万，仅为西青区的60% 。现实表明，越是经济发展水平低的区县需要法律援助的群众就越多，而经济发展水平低的区县投入的法律援助经费却越少，各区县经费保障苦乐不均严重影响了全市法律援助工作的均衡发展。

(三)法律援助人力资源有待开发

一是法律援助机构工作人员数量较少。2010年，全市法律援助机构工作人员共办结案件2374件，人均17件。目前，全市法律援助工作人员137人，仅占全市1300万常住人口的十万分之一，仅靠法律援助机构工作人员远远不能满足人民群众日益增长的法律援助需求。二是社会律师的法律援助服务主体作用未得到充分发挥。目前全市律所350余家，80%分布在市内六区。根据《天津市法律援助机构指派案件管理规定》，区县法律援助机构受理的法律援助案件原则上只能向区县属律师事务所指派，导致一些区县社会律师承办法律援助案件供不应求;而另一些区县社会律师想承办法律援助案件却一案难求。2010年北辰区共有律师事务所7家、社会律师40余名，社会律师办结法律援助482件，人均12件;同年和平区共有律师事务所57家、社会律师500余名，社会律师办结法律援助336件，人均0.7件。三是社会团体缺乏法律援助专业人才。大多数社会团体在法律援助实施过程中充当的是联络员、宣传员的角色，提供法律援助的形式仅限于法律咨询、人民调解等，参与刑事辩护和民事诉讼代理的非常少。

三、对策建议

(一)强化政府管理协调责任

1、认真落实中央领导同志关于“三个纳入”的指示。2009年6月在第五次全国法律援助工作会议上，周永康同志提出：要把法律援助事业纳入各地经济和社会发展规划，把法律援助纳入党和政府主导的维护群众权益机制，把法律援助经费纳入同级政府财政预算。应认真落实这一指示，建立具有天津市特色的法律援助管理模式、实施模式以及资金保障模式。

2、成立由市领导牵头的法律援助议事机构。法律援助是一项系统工程，绝非司法行政一家之力所能完成。市政府应建立法律援助工作领导小组，由主管市领导担任组长，由市高级人民法院、市财政局、市人事局、市民政局、市公安局、市司法局等单位负责人为成员，领导小组下设办公室，办公室设在市司法局。领导小组不定期召开会议，规划全市法律援助发展方向，协调相关部门发挥职能作用，研究解决影响法律援助发展的突出问题。

3、探索法律援助与司法救助衔接机制。法院和法律援助机构互负申请人告知义务，法律援助机构有义务引导获得法律援助的申请人向法院申请司法救助，同样法院也有义务引导获得司法救助的申请人向法律援助机构申请法律援助。法院和法律援助机构对当事人经济困难状况审查互免，当事人依据法院准予缓交、减交、免交诉讼费用的书面决定申请法律援助的，或当事人依据法律援助的书面决定申请司法救助的，均不再审核其经济困难状况。进一步加强法院与法律援助机构的交流合作，重大、群体案件应相互通报，定期召开联席会议，共同做好矛盾化解工作，促进社会和谐稳定。

(二)健全经费保障体系

1、建立经费动态增长机制。根据地方财政收入和办案量增幅确定法律援助经费同级财政预算的增长幅度，优先保障法律援助办案经费，并根据工作需要保障宣传、培训等经费开支。加强法律援助经费管理工作，制定相关的财务制度规定，设立专门账户或单列科目，实行法律援助经费单独核算，进一步优化经费支出结构。

2、探索办案补贴与办公经费分级保障制度。由市级财政统一支付办案补贴，由区政府承担有限的办公经费 (包括宣传和培训)，从根本上改变法律援助的经费保障地区不平衡问题。可实行开放式预算，不设定支付上限，根据实际办案补贴的支付情况，自下而上逐级上报，由市财政统一转移支付，专款专用防止办案经费被挤占。

3、探索受援人分担费用制度。在保证刑事、行政案件全部免费的基础上，对民事案件缓交费用，胜诉的案件由法院判决败诉方承担费用，败诉的案件由法律援助管理机构根据受援人的经济情况决定减费或是免费，使法律援助经费有效利用，惠及更多中低收入人群。

(三)理顺管理体制

1、成立法律援助管理工作机构。在市、区县司法局设立法律援助管理处 (科)，专门从事法律援助监督管理工作，实现监管体制和服务体制相分离，彻底扭转法律援助中心政事不分、缺乏监管的局面。市、区县司法局应积极制定法律援助发展规划，多方筹集法律援助资金，健全规章制度、严格业务程序，组织指导法律援助中心、基层法律服务所、律师事务所、社会组织等为弱势群体提供法律援助服务。

2、建立以法律援助专职律师和社会律师为主、社会其他力量广泛参与的多元化法律援助实施模式。在稳定扩大法律援助专职律师队伍同时，加大对社会律师履行法律援助义务情况的检查考核力度，鼓励和支持社会组织开展与其能力相适应的法律援助活动。探索建立法律援助合同项目制度，由法律援助管理机构进行公开招标，与中标的律师事务所、社会组织签订合同购买法律服务，明确约定该律师事务所、社会组织在一定时间内必须办结一定数量法律援助案件。

(责任编辑 赵海鸥)