加快发展现代法律服务业的思路和途径初探

江苏省司法行政系统理论研究课题组 (江苏省徐州市司法局 江苏徐州 221018) ■文

加快发展现代法律服务业的思路和途径初探

江苏省司法行政系统理论研究课题组 (江苏省徐州市司法局 江苏徐州 221018) ■文

发展现代法律服务业是社会主义市场经济条件下保障经济建设、推动法治建设、促进民生建设的主要措施和重要途径。近年来，我国现代法律服务业虽然获得了长足发展，但仍处于起步阶段，不能适应经济社会高速发展的需要，亦落后于现代服务业发展的步伐，需要进一步深入研究，开拓思路，探寻途径，采取措施，加快发展现代法律服务业。

一、现代法律服务业基本认识

(一)现代法律服务业基本内涵

现代法律服务业是在工业化、城市化、市场化和国际化发展进程中，适应现代产业和服务经济的发展要求，突破传统法律服务业而形成的以律师、公证员、基层法律服务工作者、司法鉴定人员等法律专业人员为主体，运用法律专业知识和相关技能向社会提供新的智力型公共服务的行业。现代法律服务业是现代服务业的重要组成部分，具有人才密集、知识密集、专业性强、影响面广等特点，其发展状况是法治社会进步的标志，在促进经济社会发展、保障公民法人权益、维护社会和谐稳定等方面发挥着越来越重要的作用。

(二)现代法律服务业范畴

传统的法律服务是律师等法律服务专业人员接受法人或自然人的委托、聘请，为处理解决其在民商事活动中发生的纠纷案件、维护其合法权益提供的诉讼和法律咨询服务。现代法律服务业进一步丰富、拓展了传统法律服务范畴：首先，在服务主体上，由律师、公证员扩大为律师、公证员、基层法律服务人员、司法鉴定人员、法律援助工作人员等;其次，在服务范围上，由刑事辩护、民商事案件代理、代书咨询、一般民事事项公证等延伸到企业经营、政府行政、社会管理、科技创新、生态环保、金融证券、并购重组、工程建设、新兴产业、园区建设、“三农”发展等众多领域;最后，在服务功能上，由事后补救扩展为事前规划、事中控制的法律服务，体现为法律审查、法律论证、法律调整等。随着经济转型的加速推进，现代法律服务业的内涵和外延还将不断扩展。

(三)现代法律服务业发展趋势

随着市场经济的发展和知识经济、产业经济及服务经济的兴起，现代法律服务业将迎来新的发展机遇和壮大进程。一是产业地位提高。确立法律服务业的新兴产业地位，推动法律服务业的产业化发展，是法律服务业今后发展的主要方向;提高法律服务业在现代服务业特别是商务服务业中的能级，成为服务业快速发展的重要增长点，是法律服务业今后发展的主要目标，这是市场经济不断发展、经济结构不断优化、社会需求不断增长的必然，其产业地位、产业比重、产业贡献必将越来越高。二是产业总值倍增。因服务层次由中低端向高端转变，业务范围由传统的诉讼类法律事务和一般非诉讼法律事务向高端非诉讼法律事务和涉外业务扩张，故法律服务总量将不断扩大，其增加值在服务业中的占比将实现倍增。三是产业影响扩大。为适应市场经济发展的要求，法律服务将渗透到经济社会生活的各个领域和方方面面，包括生产、分配、交换、消费各个环节，在公司、建筑与房地产、金融、证券、保险、知识产权等领域都会产生较强的法律服务需求，法律服务业对经济社会发展和民生幸福指数的提高产生更加广泛的影响。

二、徐州市法律服务业的基本情况和发展现状

改革开放30多年来，徐州市法律服务业经历了从无到有、从小到大、从少到全的过程，初步构建了由律师、公证、基层法律服务、法律援助和面向社会服务的司法鉴定等方面组成的法律服务体系，服务结构、布局、能力、总量等方面都有较大的改善和提高，为促进全市经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。

(一)建立了布局合理、覆盖城乡的法律服务机构

目前全市辖5县 (市)5区，114个乡镇，42个街道，2234个村，444个社区，总人口970多万。从机构总量看，全市现有法律服务机构262个，其中，律师事务所93家，公证处11家，基层法律服务所137家，法律援助机构11家，司法鉴定机构10家。从机构布局看，每个县 (市)区都有多家律师事务所、1家公证处、1家法律援助中心 (2个县〈市〉成立了司法鉴定机构)，各乡镇、街道均有法律服务所，法律服务机构基本覆盖了城乡，满足了企事业单位和公民个人对法律服务的需求。从机构建设看，一是确定建设目标，即要求律师事务所等机构向专业化、规模化、品牌化方向建设和发展。二是完善内部管理机制，实行科学、合理、有效的管理模式和分配机制，增强发展活力和后劲，如引导律师事务所从“挂靠管理”模式向公司化运作管理方式转变，完善分配机制，留足事业发展基金，注重人才培养。三是规范执业行为。建立健全并严格落实服务标准、管理制度和执业规范，加强监督检查，不断规范法律服务机构的内部管理和执业行为。

(二)壮大了能力较强、素质较好的法律服务队伍

从队伍发展看，全市现有法律服务人员1823人，约占全市总人口的万分之二，其中，执业律师1131人，公证员52人，基层法律服务工作者537人，专职法律援助律师26人，司法鉴定人员77人。从知识结构看，全市法律服务人员中研究生以上学历72人，占4%;本科学历1257人，占69%;本科以下学历494人，占27%。从年龄层次看，35岁以上1245人，占68.3%;35岁以下578人，占31.7%，青年法律服务人员队伍呈不断扩大的趋势。

(三)拓宽了类型渐多、范围趋广的法律服务领域

一方面，服务总量逐年增长。以2011年为例，全市律师和基层法律服务人员共代理诉讼案件25346件，办理非诉讼法律业务4250件，担任法律顾问2791家，比上年分别增长11.2%、9%、9.8%;全市公证机构共办理各类公证事项79841件，比上年增长36.3%;全市司法鉴定机构共出具鉴定文书1937份，比上年增长19.8%;全市法律援助机构共办理法律援助案件9556件，比上年增长8.9%。另一方面，服务领域不断拓展。以律师业为例，在做好做大传统律师业务的基础上，不断开拓新的业务，服务触角已延伸到知识产权、电子商务、企业并购重组、招投标等领域，并参与涉法涉诉信访、矛盾纠纷调解、政府法律服务等社会管理事务，非诉讼法律事务总量逐步增长，2011年全市办理的非诉讼法律事务比上年增长12%。

(四)发挥了积极有效、不可替代的职能作用

全市法律服务机构和广大法律服务工作者紧紧围绕大局和党委政府的中心工作，认真履行自身职责，积极开展法律服务，充分发挥职能作用。广大律师通过担任各级政府法律顾问，参与政策文件、重要文书和有关合同的审查论证，提出法律建议，促进了政府及其有关部门依法行政;通过担任企业法律顾问，建立企业法律服务中心，服务企业转型升级，防范企业经营风险，推动企业健康快速发展;通过参与矛盾纠纷调解、涉法涉诉信访处理，协助做好行政调解、人民调解和诉讼调解工作，有力地维护了社会的和谐稳定。公证法律服务逐步深入到政治、经济和社会生活的方方面面，特别是在重点建设项目、深化国有企业改革、完善公司法人治理结构、发展资本市场和其他要素市场和维护公民群众合法权益等方面，提供了优质高效的公证法律服务，公证预防纠纷，维护稳定，保障经济安全的职能作用不断凸显。基层法律服务工作者在城镇，为低保户、农民工群体提供方便、快捷、有效的法律服务;在农村，基层法律服务人员就土地使用权流转、土地征用补偿安置、宅基地使用、税费改革、农村招商引资、农业产业化经营等方面提供专业法律服务，有效地促进了农村的经济产业升级。法律援助机构以“应援尽援、应援真援、应援优援”为目标，全力扩大法律援助覆盖面，打造“半小时法律援助圈”，推行上门服务、点援服务等，简化援助程序，实行“咨询零距离”、“受理零距离”等便民措施，努力维护弱势群体合法权益，取得显著社会效果。司法鉴定机构积极开展法医病理、临床、精神病、司法会计、建筑工程等方面的鉴定业务。据统计，2011年，全市法律服务机构通过为社会各界和广大群众提供优质高效的法律服务，共为当事人避免和挽回经济损失3.2亿元，较好地实现了法律效果、社会效果和经济效果的统一，为推进经济社会发展、维护社会和谐稳定作出了积极的贡献。

三、徐州市法律服务业目前存在的主要问题

徐州市法律服务业虽然取得了很大的发展，但与服务经济转型升级提出的新要求、与现代服务业加速发展的新挑战相比，仍存在一些问题、不足和困难，需要采取有效措施加以改进、解决和提高。主要表现在：

(一)执业机构核心竞争力不强

主要体现在以下三个方面：一是规模化发展慢。以律师行业为例，近年来律师执业机构成立较多，但很少发展成规模化律师事务所，全市93家律师事务所中，执业律师在80人以上的律师事务所没有一家，执业律师在50人～80人之间的律师事务所只有3家，占3.2%;执业律师在10人～50人之间的律师事务所有32家，占34.4%;执业律师在10人以下的律师事务所有59家，占62.4%。二是专业化程度低。以律师行业为例，90%以上的律师事务所内部分配实行“提成制”，导致粗放“经营”，律师事务所不统一向律师分配案源，律师自行寻找业务，有业务有收费就有提成，否则没有收入，这就造成律师开展业务各自为战，为了生存，什么案件都接，什么业务都办，缺乏团队协作，渐渐都变成了什么业务都懂但什么都不精的“万金油”式律师，无法实现专业化，难以形成专业团队和专业品牌。三是科学化管理缺。绝大多数律师事务所对律师的管理采取“挂靠式”管理模式，律师每年向律师事务所上交一定数额的管理费、承担分摊的办公成本、个人会费和社保基金等费用后，自行接办业务，收费全部提留，律师事务所变成了律师挂靠的机构，与律师之间仅仅是一种松散的“个体联合”关系，造成对所属律师的管理不规范、不到位、不严格;再者，绝大多数律师事务所因将收入分光、花光，未留事业发展基金，导致经济实力薄弱，发展后劲不足。

(二)队伍整体素质不高

近年来，全市法律服务队伍发展较快，每年通过司法考试取得法律职业资格人员中的约三分之一进入了律师队伍，但因受生存、竞争、自身要求等外在和内在因素影响，队伍整体素质提高缓慢。一是高层次法律服务人才少。以律师行业为例，目前绝大多数执业律师为本科学历，从业后几乎没有时间和能力甚至不愿去参加高学历的继续教育和深造，使得这些律师的理论水平和业务能力处在缓慢提升或者相对停顿的状态，80%以上律师的业务素质只能适应传统法律服务，只有不到20%的律师具有办理现代法律服务业务的素质和能力。二是复合型法律服务人才缺。以律师行业为例，目前绝大多数执业律师学历教育中学习的都是法律专业，懂经济、懂科技、懂外语的跨学科、跨专业复合型人才很少，在公司重组、上市、知识产权、国际贸易等各个服务领域和专业方面都缺少能力突出、特色鲜明、成绩显著、影响较大的领军人物。三是低素养法律服务人员有。极少数法律服务人员执业思想不端正，自身要求不严格，执业行为不规范，一味追求经济利益最大化而不惜违规违纪，造成投诉不断，引起了当事人不满，损害了队伍形象，影响了事业发展。

(三)产业发展规模不大

我市法律服务业起步较晚，受经济发展水平、法治建设进程、公民法律意识、服务人员能力等条件、因素制约，法律服务产业未形成较大规模和影响，主要表现在以下三点：一是业务层次较低。以律师行业为例，律师业务主要集中在传统的民商事诉讼与仲裁、刑事辩护、行政诉讼代理等业务及一般非诉讼法律事务上，而很少介入与经济转型升级、扩大对外贸易等相关领域的法律服务，形成了“三多三少”的局面，即诉讼业务多，非诉业务少;传统业务多，特色业务少;为企业办理诉讼案件多，提供全方位法律服务少。二是集约水平较低。法律服务机构特别是律师执业机构分布较为分散，没有共同在一栋楼或一条街上集中办公服务，未形成团队服务、协作服务、联盟服务的优势，影响力较小;再者，各县 (市)、区也没有设置集中服务的场所或窗口，服务功能未达到最优和最大化的发挥。三是服务产值较低。基于上述原因，全市法律服务总量不高，业务创收较少，服务产值占全市服务业增加值的比重偏低。以2011年为例，据统计，全市法律服务业务创收仅占全市服务业增加值0.08%。

(四)服务外部环境不好

目前，全市法律服务业尤其是律师行业的发展存在一些困难和问题，主要有：一是法定的执业权利得不到有效保障。因少数司法机关人员对律师行使权利有偏见，存疑虑，不能很好执行相关规定，以致出现了“会见难、阅卷难、取证难、立案难”等困难和问题，律师执业权利得不到实现。二是税收负担较重。尤以律师行业突出，全市多数律师案源少，收费低，但税务部门却将律师行业列为高收入行业而实施不同一般的征税措施，加重了律师的税负;此外，税务部门除征收律师事务所的营业税等税费外，还要征收律师的个人所得税，且对聘用律师按月收入计征个人所得税，还限定律师事务所的支出成本为30%，这导致律师行业的税收偏重。三是法律服务市场不规范。最突出的是由于国家对法律服务管理的法律法规不完善，使非正规法律服务人员的准入得不到约束，其服务行为得不到规范，如法院系统的离退休法官协会的人员以协会名义对外代理案件，公民违规代理等，影响了法律服务市场的正常秩序，对法律服务业的发展造成了负面影响。

四、加快发展现代法律服务业的基本思路

发展现代法律服务业，要以科学发展观为指导，坚持为人民服务、为中国特色社会主义服务的方向，紧紧围绕国家大局和党委政府的中心工作，完善机制，改革创新，强化措施，优化服务，坚持经济效益与社会效益相统一、市场需求与政府引导相统一、促进发展与加强监管相统一，实现现代法律服务业跨越式发展。

(一)把发展现代法律服务业与转变经济发展方式紧密结合，构筑服务高地

随着全球经济向服务经济转型，加快发展现代服务业对加快经济结构调整和经济发展方式转变具有重要意义;作为现代服务业重要组成部分的现代法律服务业要与转变经济发展方式紧密结合，构筑服务高地，发挥重要作用。

一是与企业服务对接。深入做好“法企对接”，在企业建立法律服务中心或法律服务工作站，“依法办理企业经营管理业务转型升级、投资融资等方面的法律事务，维护企业合法权益，促进企业发展”①吴爱英：《忠诚履行职责使命，推进律师事业发展》，《中国司法》，2012年第2期。。加强新能源、生物技术和新医药、新材料、节能环保、软件和服务外包、物联网等六大新兴产业相关企业的法律服务，对新兴产业的重大科技成果转化、重大项目实施和新产品开发等提供法律服务;进一步深化与传统产业相关企业的法律服务，加强与促进企业转型升级的其他服务门类的衔接，提升服务效能，促进传统产业转型升级，发展壮大;进一步开拓生产性服务企业的法律服务，促进产品开发和服务创新。

二是与商会协作对接。由法律服务行业协会和法律服务机构与各类商会包括行业商会、异地商会、综合商会等对接，搭建与商会所属企业沟通、联系、服务的钮带和桥梁，实现对商会和企业法律服务的无缝对接。在此基础上，探索法律服务产业与相关产业如建筑、房地产、金融等产业融合发展，借力发展法律服务产业，使之成为服务经济中新的增长点。产业融合是一种产业创新，能够给产业发展带来新的动力，成为提升产业实力的重要因素，通过产业融合强化法律服务向相关产业的延伸、渗透，如将法律服务嵌入相关产业规划、决策、经营、发展等高端价值链环节，这就为法律服务产业扩展服务范围、扩张产业边界、扩大发展规模、提升业态水平提供了载体和平台，推动法律服务资源在更大范围内合理配置，进而促进法律服务产业向高端快速发展。

三是与园区挂钩对接。与各级经济开发区、产业园等挂钩对接，根据园区规划和需求，围绕产业发展目标，认真开展园区建设所涉及的各类专项法律评估和综合性法律论证，有针对性地制定法律服务方案，确定法律服务重点方向，创新服务产品，为园区建设、招商选资、企业入驻、项目运营、功能实现提供全程法律服务，从源头上规避园区建设投资的法律风险。

(二)把发展现代法律服务业与加强和创新社会管理紧密结合，增强服务功能

法律服务工作在调整规范经济社会关系方面具有独特的职能优势，加强和创新社会管理为法律服务业带来了发展机遇，提供了发展空间，法律服务可在其中充分发挥职能作用，不断增强服务功能。

一是深化政府法律服务全到位。充分发挥法律服务工作者担任政府法律顾问的作用，积极参与政府重大决策的法律论证，为各级政府出台促进地方经济转型升级的规范性文件以及涉企经济决策、产业结构调整等宏观调控措施提供法律意见和建议，防范和避免决策中的法律风险，促进各级政府不断提高依法行政水平;组织律师主动服务政府决策的实施，特别是对涉及人员多、社会影响大、牵动全局的政府重大行为，要主动协助政府进行风险评估，完善工作程序，制定应急预案，充分发挥法律服务的专业优势，消除和化解实施过程中的障碍，提高政府的行政效率。

二是推进矛盾纠纷调解全参与。积极引导律师、公证员、基层法律服务工作者，积极参与社会矛盾纠纷的调解，促进社会矛盾纠纷的防控处置绩效的提升。参与人民调解，通过受聘为人民调解委员会调解委员的形式，驻调解委员会接访，以中立第三人的身份居中主持调解，公平公正地调解纠纷双方的矛盾;参与行政调解，在处理突发事件、群体性纠纷等社会矛盾纠纷的过程中，律师为政府提供相关的处置方案和建议，引导当事人依法理性表达利益诉求，促进矛盾纠纷依法、有序、及时、妥善解决;参与诉讼调解，在诉前调解、庭内调解、庭外和解等诉讼调解活动中，做好诉前、诉中调解工作，引导当事人更多地通过调解方式消除矛盾纠纷。

三是实现村 (居)法律服务全覆盖。着眼于构建覆盖城乡公共法律服务体系的目标，加快推进法律服务进村镇、进社区进程;进一步健全农村法律服务网络，完善“一村一顾问”工作机制，稳步推进城市社区“律师工作站”建设，切实把法律服务纳入社区共建共享机制，着力提高法律服务在城乡的覆盖水平。

(三)把发展现代法律服务业与改善民生民计紧密结合，做强服务支撑

维护群众合法权益，保障和改善民生，是法律服务活动的出发点和落脚点，是法律服务业发展的根基和保障，要重视做好民生法律服务，进一步稳固法律服务业发展的基础。

一是围绕民生重点深化服务。认真办理涉及居民切身利益、关乎百姓生计的法律事务，进一步把法律服务重点向就业、就学、医疗、住房、社会保障等民生领域倾斜，整合服务资源，健全服务网络，改进服务方式，提高服务水平，努力满足群众对法律服务的新要求、新期待，发挥法律服务促进民生幸福作用。

二是关注弱势群体优化服务。积极参与政府确定实施的为民办实事项目，在解决由企业改制、土地征用、房屋拆迁以及拖欠民工工资等事由引发的群体性纠纷过程中，注重维护弱势群体的合法权益，帮助相关主体整合、梳理并恰当调整利益诉求，引导纠纷主体用理性、合法的方式寻求纠纷的解决。加强法律服务机构与劳动保障、妇联、残联、消协等部门的工作协作，共建一批针对特定人群的法律援助工作站，及时、便捷地提供法律援助服务。

三是紧扣“三农”发展强化服务。要针对农村和农业发展的实际需要，加强涉农法律事务的研究，为惠农政策的落实和推进城乡一体化提供及时有效的法律服务。认真分析研究发展现代高效农业过程中的法律需求，为农村发展特色农业、生态农业、高效农业提供优质法律服务，为培育保护农产品知名品牌、加快农业综合开发提供有力的法律保障。加强对土地集中型、合作经营型、统一服务型等农业规模化经营等方面的法律研究，支持农村专业经济合作组织、经营大户加快发展。

(四)把发展现代法律服务业与改革管理体制机制紧密结合，激发服务活力

实现现代法律服务业快速发展，需要改革、完善不适应、不协调的管理体制机制，围绕体系完备、高效统一的目标，建立科学合理、规范有序、效能提升的管理体制机制，以激发新的更大服务活力。

一是增强基层司法行政机关的管理职能。完善法律服务监管体系，强化县级司法行政机关管理法律服务工作的职能，“遵循‘职责法定、委托有效’的原则，对于非行政许可和行政处罚方面的管理权限，只要不存在法律和政策障碍，能下放的尽可能下放到位，赋予县区司法局更多的管理职权，构筑完善基层司法行政综合管理服务平台”②程辉：《做大做强县域司法行政工作，筑牢加强和创新社会管理基层防线》，《中国司法》，2012年第1期。。构建权责一致、上下协调、运行有序的法律服务工作管理体系，发挥和调动基层司法行政机关抓法律服务业发展和管理的积极性、能动性和自觉性;同时，健全完善科学的管理机制，包括考核机制、自律机制、激励机制、惩戒机制等，坚持监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的统一，推进法律服务监管制度化、规范化、法治化建设，做到科学管理、依法管理、有效管理，抓好制度落实，不断加大教育、管理、监督、惩戒的力度，促进法律服务业在健康有序的轨道上发展。

二是优化法律服务机构发展结构。引导、鼓励法律服务机构向规模化、专业化、品牌化方向发展，对服务前景广、发展潜力大、运行机制好的法律服务机构特别是律师事务所给予重点扶持，促使其提升核心竞争力，鼓励其跨地区发展壮大，尽快成长为律师事务所集团，提高规模化水平。同时，控制法律服务机构发展数量，因为法律服务机构无节制地发展，导致服务资源分散，规模趋于缩小，不利于法律服务资源的整合，加剧行业的无序竞争，不利于实现法律服务机构规模化、专业化发展的目标，同时还耗费大量管理资源。因此，国家层面应出台相应的意见规定，指导各地方对法律服务机构的发展实行总量控制，优化结构，有序发展。

三是规范法律服务机构内部运行机制。目前因国家对法律服务机构特别是律师事务所的内部管理模式、机制等没有统一规定，使得各律师事务所内部管理机制和分配制度存在多种形式，有的制度模式如“挂靠式”管理、“提成制”分配等因不尽科学合理而出现许多弊端，导致对执业律师疏于监管、没有积累等，影响机构和事业发展。为此，国家应对法律服务机构特别是律师事务所的内部管理模式、机制等出台具体的指导意见，为规范法律服务机构内部运行机制提供政策依据。司法行政机关要引导、监督法律服务机构加快构建管理规范、运行高效的内部管理模式和工作机制，如实行公司化运作机制，深化人员管理、收入分配和制度保障等方面改革，增加事业发展积累，形成吸引人、留住人、发展人的人力资源管理体系，促进法律服务机构增强发展后劲和实力。强化行业自律，推动法律服务机构形成自我约束、自我监督、自我管理的良性发展机制。

(五)把发展现代法律服务业与创造优良外部环境紧密结合，提供服务保障

良好的外部环境是加快发展现代法律服务业的必要条件、有效助推和重要保证，要完善法规，规范机制，优化措施，提高效能，进一步改善外部环境，减少制约因素，提供服务保障。

一是保障执业权益。司法机关和有关部门要对法律服务工作给予支持、协助和配合，维护和保障法律服务工作者在依法履行职务过程中的执业权利和人身权益，特别要保障律师在刑事诉讼活动中的辩护权，“辩护权是被追诉人的基本权利，会见权、阅卷权是辩护权的体现和保障，应该保障其实现”③张文静：《〈刑事诉讼法〉再修改中的若干重点问题》，《中国司法》，2012年第1期。，因此，相关部门应细化相关规定，出台相应措施，规范办案程序，明确工作要求，落实工作责任，切实将《刑事诉讼法》、《律师法》等法律赋予的律师在会见、阅卷、调查取证等方面的执业权利保障落实到位，协力解决律师执业困难，保障律师依法履行职务;要完善诉讼中听取律师意见的制度，尊重律师的诉讼地位，发挥律师的职能作用。

二是给予税收扶持。给予现代法律服务业税收优惠政策，是推进法律服务产业健康快速发展的需要，也是改善民生推动经济发展的需要。现代法律服务业具有高人力资本投入、高执业风险等特点，应侧重从降低行业风险角度来制定税收优惠政策。首先，应取消律师行业与其他行业的差别待遇，不应将律师行业列为高收入行业，终止对律师行业实施的高收入行业征税措施，理由是目前多数律师的收费是偏低的，按高收入行业征税是不准确、不合理的;其次，税收优惠政策的设计应考虑到行业发展和服务活动的各个环节，综合采取直接和间接的手段减免税收;最后，“应建立律师行业专门的税赋政策，按国际通行做法对律师单一征税，对发生成本据实扣除，对聘用律师按年度收入征税，建立对青年律师、公益律师和律师从事法律援助的税收减免政策，从而建立符合律师行业特点的合理的税赋及征收方式。④赵黎明：《我国律师业发展的若干问题与思考》，《中国律师》，2011年第12期。”

三是提高社会地位。推荐优秀法律服务工作者特别是法律服务工作者中的优秀党员参选党代会代表、人大代表和政协委员;通过司法行政机关推荐，选拔更多优秀法律服务工作者特别是优秀律师进入各级政府法律顾问团，为法律服务工作者参政议政搭建平台;建立律师为各级人大代表和政协委员履行职责提供法律咨询和服务的工作机制，充分发挥法律服务的职能优势，提高民主政治建设水平。同时，加大宣传力度，通过宣传法律服务工作的功能作用、典型案例、先进事迹等，不断扩大法律服务工作的社会影响。

四是规范市场秩序。国家及有关部门应制定、完善法律服务市场管理的法规、规章，构建科学、有效的法律服务市场管理体制机制，明确合法服务主体及其服务范围和统一管理主体及其管理职权。建立统一高效的法律服务市场执法机构，进一步创新管理理念，强化管理意识，加强市场监管，净化市场环境，维护公平、诚信、竞争、有序的法律服务市场秩序。

五、加快发展现代法律服务业的主要途径

从确立现代法律服务业产业化发展方向出发，与优化提升传统法律服务紧密结合，以政策引领为先导，高端发展为目标，打造品牌为重点，集聚集约为主线，培育人才为动力，统筹协调，探索实践，坚持创新，加快发展。

(一)强化政府引导，提升发展载体和平台

党委政府应从前瞻、战略的高度，按照科学发展观要求，加强对现代法律服务业发展的规划引导，并采取积极有效措施，努力构建主体明确、功能完备、服务高效、秩序规范、管理科学的现代法律服务体系。

科学制定发展规划。党委政府要把发展现代法律服务业摆上重要位置，纳入经济社会特别是现代服务业发展总体规划，纳入科学发展考核评价体系，与经济社会各领域工作一起部署，一起实施，一起考核。要结合本地实际、产业基础和发展定位，科学确立现代法律服务业发展方向和功能布局，高标准制定现代法律服务业发展规划，明确发展的功能定位、空间布局和产业政策，树立鲜明的发展导向、工作导向和考核导向，以高水平、高质量的规划引领现代法律服务业发展。同时，要加强统筹协调，加强工作推动，加强督促检查，使提高现代法律服务业实力成为推动科学发展的硬任务。

制定落实扶持政策。地方党委政府要根据中央有关政策规定，研究制定促进本地现代法律服务业发展的扶持政策。将法律服务列入政府财政预算，或设立专项资金，由政府及其部门购买法律服务，加大对法律服务业的财政扶助，并在社会主体中发挥引导、带动作用。建立公共财政投入稳定增长机制，不断增加资金投入，为建立健全公共法律服务体系、实施法律惠民工程提供有力保障。建立健全跟踪、协调、服务、监督机制，协调解决发展中遇到的实际难题，破解发展的瓶颈制约，加大政策的集成创新，以更大的力度推动现代法律服务业加快发展。

协调各方支持配合。法律服务业发展离不开各有关职能部门的协助支持，因此，政府应协调财政部门落实律师等法律服务工作者担任政府法律顾问及参与信访、调解、法律援助、社区工作等公益性法律服务的补贴，并将司法行政机关开展法律服务工作者培训工作所需的经费纳入本地财政预算;税务部门要给予税收扶持;人力资源和社会保障部门要完善法律服务行业劳动用工和社会保障政策，推动法律服务队伍稳定发展和法律服务机构规范运行;司法机关和有关部门单位要积极支持律师依法履行职务，切实保障律师执业权利，规范法律服务市场秩序，提供良好的律师服务环境。

(二)实施高端引领，提升发展结构和质量

按照“发挥现有优势、彰显区域特色、推动高端发展、实现错位竞争”的要求，研究确定各个地方和每个城区发展的高端业务和实现路径，有侧重、有选择地发展壮大高端服务业态，加快形成本地区现代法律服务业发展的主导区和示范区。

围绕主题主线，定制服务项目。紧紧围绕科学发展和加快转变经济发展方式这一主题主线，了解熟悉经济建设的政策、目标和任务，调研掌握企业发展的重点、方式和难题，及时把握企业转型升级、创新发展的动态，加强对企业转型升级中的新型法律事务、疑难复杂法律事务的研究，针对重点企业、创新企业定制服务项目，提供特色服务，切实提高企业法律服务的综合效能。

紧跟市场需求，扩展服务内涵。根据企业经营发展、转型升级中的法律需求，发展知识产权、公司上市、股权转让、公司治理结构完善等新兴的非诉讼法律服务，提高企业法律服务的针对性和有效性;同时，加强与金融、商贸、工商、税务等部门的联系，参与搭建服务企业转型升级平台，把律师、公证等纳入促进企业发展的“一站式”服务体系，扩展法律服务内涵。

升级优势业务，拉长服务链条。充分挖掘传统法律服务的优势，提升和拓展传统法律服务的独特价值和高端化发展能力，将服务触角延伸到以发展战略制定、盈利模式设计、投资融资安排、交易风险防控等为主要内容的事前法律策划和事中风险控制的层面，“发挥其在转型过程中的预防、调节、服务、保护等作用，实现由事后的调整补救向主动服务转变”⑤缪蒂生：《加快建设现代法律服务业努力推动经济社会发展》，2010年10月20日《法制日报》。，通过拓展领域、优化升级、服务创新，不断增大服务总量，提高服务档次，提升法律服务业增加值比重。

(三)打造特色品牌，提升发展速度和规模

服务品牌是产业从做大到做强的根本，影响和决定着产业发展的力度和速度。要以产业化为导向、信息化为支撑、城市化为契机、市场化为手段、法制化为保障，按照分类指导、重点推进的思路，实现差别化竞争、个性化发展，培育和打造一批法律服务品牌，促进法律服务业快速发展。

打造业务品牌。引导法律服务机构特别是律师事务所在全面发展和做好各项业务的基础上，根据业务骨干的业务专长、重点法律顾问单位的优势产业和在某一领域内的业务影响，培育、发展和形成本机构的特色业务，如医疗、新能源、金融、保险、环保、物流等;同时，集中高端业务人才尝试进军高端领域，办理高端业务，如对外贸易、公司上市、战略新兴产业等，努力打造自己的业务品牌。

培育机构品牌。根据各法律服务机构的业务特色、服务优势、工作实绩、行业评价和社会影响等因素，选树一批先进典型进行培育、扶持、引领，大力创建具有独特专业品质、蕴涵先进律师文化的机构品牌，如品牌律师事务所、品牌公证处、品牌基层法律服务所等，努力在服务理念、发展方向、价值观念、市场战略和视觉识别、行为识别、形象整合、发展策略等方面彰显创新能力和发展实力，以此示范带动其他法律服务机构向着品牌化、专业化方向发展壮大。

发展地区特色。服务业的发展水平是衡量区域经济发展水平的重要标志，是经济现代化的重要支撑。一个地区的法律服务业要获得快速发展，壮大实力，其重要引擎是发展地区法律服务特色。事实证明，只有发展并保持自身鲜明特色、拥有核心优势的产业，才具有强大生命力和核心竞争力。实施“一县一品”法律服务品牌创建工程，县 (市、区)要通过规划引导、资源挖掘、形象塑造和培育扶持，发展有内涵、有优势、有实力、有辐射的地区特色业务，在此基础上，不断发展和提升，将本地区建成特色鲜明、体系健全、服务优质、具有较大影响力和竞争力的法律服务中心城市。

(四)整合服务资源，提升发展集聚和集约水平

有集聚才能上规模、强功能、创特色，才有竞争力、辐射力和影响力。所以，要坚持产业规划与城市规划和其他服务业规划有机结合，科学布局，集聚人力、物力、财力、智力，实行机构集群，产业集聚，区域集中，加快构建现代与传统有机融合、业态布局合理、核心竞争力强的法律服务产业体系。

机构集群，扩大法律服务影响。结合实际，区分行业，规划引导各类法律服务机构如律师事务所、基层法律服务所等相对集中办公、提供服务，探索建立“律师楼”或“律师服务街”等模式，扩大律师等法律服务行业的知晓度和影响力。优化组织结构，坚持抓大促小，一方面，培育规模化法律服务机构或律师事务所集团;另一方面，扶持中小规模法律服务机构，重点促进其集中资源进行专业化服务，使其向“专、精、特、新”方向发展，建立大、中、小规模法律服务机构专业化分工协作网络，提高整合能力和带动能力，形成以大带小、系统配套的法律服务业组织结构。

产业集聚，形成规模发展效应。法律服务产业集聚发展是发挥法律服务产业集聚效应、实现规模发展的有效途径，促进产业集聚发展，对于提高法律服务产业的影响力和竞争力具有重要意义。为此，要以人才优势集聚、知识能量集聚为目标，规划产业集聚的系统和组织边界;以共生性、本土性为原则，以整合资源、协作服务为路径，充分发挥产业的集聚效应;以建立法律服务机构竞争合作机制、信任机制、动态选择机制等为手段，形成产业集聚发展的组织与运行机制。形成法律服务产业集聚的主要方式是培育建设现代法律服务业集聚区，这是促进现代法律服务业规模化、集约化、产业化发展的重要平台和措施，是促进法律服务资源有效配置、服务机构集群发展、服务产业增强实力的有效手段。集聚区内既存在若干核心规模化法律服务机构如规模化律师事务所、律师事务所集团及存在合作关系的中小规模法律服务机构，又存在没有合作关系的其他中小规模法律服务机构，核心机构与合作机构以品牌为核心竞争力，其他法律服务机构以低成本、便捷化为竞争优势。这样的状态下，在法律服务机构层面，应着力优化人员结构，打造集群品牌，共享服务资源;在产业集聚层面，应着力培育内源性力量，扩大影响力，提升服务力。

区域集中，搭建综合服务平台。“要根据不同法律服务行业的功能定位和各地的区域特点，统筹规划，合理布局，进一步促进律师、公证、司法鉴定等法律服务资源合理分布和有效集聚，形成由城市到乡镇再到村居的站点辐射网络，形成覆盖城乡的公共法律服务体系。⑥缪蒂生：《推进法治化实现现代化进程中司法行政要发挥更加积极作用》，2012年4月5日《法制日报》。”县级政府及司法行政机关采取“窗口化、综合性、一站式”服务模式，以律师服务、公证服务、法律援助、法律咨询、司法鉴定等司法行政职能资源为主，成立政府主导、具有综合功能的县 (市、区)法律服务中心，建立措施完善、规范有序的运行机制，拓宽服务领域，拓展服务内容，形成“惠民便民、快捷高效、保障有力”的法律服务新格局。同时，建立法律服务标准化体系和发展质量考评体系，制定实施法律服务业信息数据库和信息发布制度，建立健全法律服务活动信用管理体系。我市贾汪区政府于2012年初成立了全省第一家由政府主导、功能完善的政府法律服务中心，设政府法律顾问、经济发展法律服务等7个工作室、8个服务窗口、12个工作站，同时在全区重大工程项目和大中型企业中设立130个法律服务站，在137个行政村、社区设立法律服务点，形成了为民、惠民、便民的法律服务网络，有了良好的开端和实践。

(五)培养集聚人才，提升发展动力和水平

现代法律服务业的发展和竞争突出表现为高层次人才的发展和竞争，人才是法律服务业发展的决定性因素，所以要把加强人才培养和集聚作为推动现代法律服务业发展的重点工作着力抓好。

加强人才培养。加快发展现代法律服务业，一个重要方面就是大力培养法律服务人才，为现代法律服务业发展提供有力人才支撑。培养一支素质高、能力强、结构好、规模大的法律服务人才队伍，并与法律服务需求相适应，需要发挥政府的引导作用，制定与现代法律服务业发展战略目标相适应、远中近期培养相协调、各层次人才培养相结合的培养规划，并完善法律服务人才培养体系，建立基础教育与岗位培训互补机制，健全执业能力水平评价制度，加强人才培育。重点培养三支人才队伍：一是复合型主管部门领导人才队伍。各级司法行政机关和行业协会领导管理干部要加快转变发展观念，深入学习和研究现代法律服务业发展趋势和规律，创造性地研究提出适合本地现代法律服务业发展的思路，努力提高组织推动现代法律服务业发展的能力和水平。二是高层次法律服务机构管理人才队伍。培养一批熟悉现代经营管理、通晓法律服务业发展政策的法律服务机构高级管理人才，在法律服务业领域打造一支具有高端业务开拓能力、现代经营管理水平和社会责任感的管理人才队伍。三是高素质法律服务人才队伍。遵循人才成长规律，加强和改进法律服务人才教育培训工作，抓好业务和学术带头人队伍建设，充分发挥领军人才的智力优势，依托各类培训资源，培养一批高素质的技能人才和紧缺人才。培育建设法律服务人才队伍应着眼于三个方面的定位，区分不同的层次：第一个是高端业务的服务人才，需要具有一定业务优势的人员进入和整合;第二个是大众化业务的服务人才，其主导价值取向是满足大众化法律服务需求，大众化法律服务需求在法律服务资源配置中具有导向作用;第三个是村镇社区基层法律服务的人才，他们面向基层，面向群众，着力于服务改善民生、化解矛盾纠纷、维护弱者权益，其法律服务成为群众生产生活的重要组成部分。

吸纳高端人才。高端人才是开拓力、创新力、品牌力的集合体，高端人才的大城市集聚效应非常明显，往往制高点越高，对高层次人才的吸引力、影响力就越大。创新高端人才引进政策，健全完善高端人才选拔、引进、使用和评估激励机制，采取公开招聘、设立分所等人才集聚模式，吸纳引进具有业务专长的拔尖人才和创新能力较强的领军人才，为推动法律服务快速发展注入新的动力。徐州市委、市政府于2012年3月下发通知，决定“将高层次律师人才的引进和培养纳入全市人才规划，建立律师人才专家库;加大律师高级人才培养力度，对急需的高级人才，建立以政府、行业协会和律师个人共同出资方式赴国外进行培训的机制;加大律师培训投入，参照公务员培训标准，将司法行政机关开展律师培训工作所必需经费纳入财政预算”。

严格执业准入。一是严格准入前教育。加强申请法律服务执业人员的思想政治教育、职业道德教育和执业技能训练，加强对实习律师的指导和管理，尽快提高其执业素质和能力。二是严格准入时审查。严格律师、公证员执业准入条件和程序，把申请法律服务执业人员的政治表现、个人品行、业务素质等作为申请执业的重要前提和条件，进行认真调查审核，切实把好“入口关”，从源头上确保进入法律服务队伍人员具备较好的素质和水平。三是严格准入后的管理。对新执业法律服务人员加强跟踪教育和执业监督，指导帮助其尽快适应法律服务业发展步骤，不断提高法律服务水平。

课题组成员：

张敬晖(徐州市司法局党组成员、副局长，市律师协会党委书记、会长)

张群(徐州市司法局律师管理处处长、市律师协会秘书长)

于涛 (徐州市司法局律师管理处科员)

(责任编辑 张文静)