民事检察与公共利益保护

文◎邵世星

民事检察与公共利益保护

文◎邵世星*

一、把公共利益的维护作为切入点，是各国民事检察制度的规律性内容

现代各国的民事检察制度，在内容上无不注重对公共利益的保护。在设计民事检察制度时，往往都把公共利益作为一个很重要的切入点。如法国诉讼理论认为，检察官是国家利益的代表，是社会公共利益的代表。凡是涉及到国家利益、社会公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活动，检察官参与其中，就可以充分地发挥维护国家利益、社会利益、公共利益以及特定的、需要国家提供特别保护的公民利益的作用。［1］《法国新民事诉讼法典》第13编“检察院”中第422条、423条作出原则性规定：“在法律有特别规定之情形，检察院依职权进行诉讼。”、“除法律有特别规定之情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼。”第365条规定，最高司法法院总检察长可以公共安全原因，要求移送案件管辖。德国民事诉讼法经1976年的修改后，虽然对检察机关参与民事诉讼的职权范围有所减少，但是仍保留德国检察官有权代表国家对涉及国家和社会公众利益的重大民事案件提起民事诉讼的规定。［2］按照《日本人事诉讼程序法》的规定，日本检察官作为“公益代理人”，可以参与婚姻案件、亲子关系案件、破产案件、非诉案件等，依法行使民事起诉权、参诉权、抗诉权，维护公益利益。［3］英国总检察长是公共利益的总体保护人。1895年的关于支付检察官薪金的财政部备忘录中明确了皇家检察官民事诉讼性事务的范围，共有六种情况，均涉及公共利益。［4］在美国，无论是联邦检察官还是州检察官，自产生之日起，都成为联邦政府和州政府的利益代表，有权参与民事诉讼，维护政府利益和选民的公共利益。在联邦检察系统，联邦检察官是联邦政府的代表，对涉及政府利益和公共利益的案件，提起并参与民事诉讼，以保护政府和公众的利益。［5］《俄罗斯联邦民事诉讼法典》第45条规定：“检察长参加案件。1．检察长有权请求法院维护公民、不确定范围的人的权利、自由和合法利益或者维护俄罗斯联邦、俄罗斯联邦各主体、地方自治组织的利益。维护公民权利、自由和合法利益请求仅在公民由于健康状况、年龄、无行为能力和其他正当原因不能亲自向法院提出请求时才能由检察长提出。……”［6］

由此可以看出，近现代各国的民事检察制度，基本上都把维护公共利益作为重要的切入点加以规定，只不过在表述上可能有差别。这和检察制机关产生以后其一直担负的职责有关。检察机关一般都具有维护公共利益的职责，被视为“公共利益的守护者”。虽然各国国家性质可能不同，检察机关的性质也有差别，但在维护公共利益上则体现职权的一致性。

二、我国检察机关曾把维护公共利益作为民事检察的重要职责

从我国检察机关的历史来看，也曾把维护公共利益作为民事检察的重要职责。如1949年12月颁发的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》，第3条规定:“最高人民检察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权:……5.对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之。”第10条规定最高人民检察署各处“职掌”，其中第3处的职掌之一是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项。”1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条规定:“最高人民检察署受中央人民政府之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权:……（六）代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件及行政诉讼。”1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》，第4条关于人民检察院职权的规定包括:对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或者参加诉讼。［7］

由于“文化大革命”的原因，我国的民事检察制度出现了内容上的断裂，维护公共利益未在有关民事检察的现行法律中明确体现。如果说在制定法律的时候出现这种情况和当时的社会背景相关的话，那当前的社会现实则使进一步完善法律，增加维护公共利益的民事检察制度内容显得刻不容缓。改革开放三十年之后，我国的社会结构发生了重大变化，利益多元化导致的利益冲突日益凸显和严重。从社会治理的角度看，维护公共利益是实现社会稳定，促进社会长治久安的不可或缺的措施。

三、把维护公共利益作为我国民事检察内容的两个争议问题

我国未来的民事检察制度设计，在应否把公共利益保护作为重要的制度内容的问题上，有两个意见有分歧的地方。

其一，保护公共利益和我国检察机关的法律监督者角色有无矛盾？对这个问题，观点上不一致。笔者认为，检察机关法律监督的职权和保护公共利益之间并无本质的矛盾。法律监督自身并不是目的，列宁在论述法律监督的目的时指出：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响”、“检察长的责任是……设法使整个共和国对法制有绝对一致的了解”。［8］在统一的共和国内，维护法制的统一非常重要。作为苏联检察制度的继受者，我国的法律监督无疑也贯彻这一思想，反映这一目的。但随着社会的发展和我国国情的需要，我们现行的法律监督的目的也要维护司法公正。维护法制统一和司法公正，就要从影响法制统一和司法公正的主要因素入手，解决社会的主要矛盾。应当说，在任何国家，维护社会公共利益都是解决社会主要矛盾所迫切需要的。通过法律监督来维护社会公共利益，实际上正是为了维护法制统一和司法公正。

有一种观点认为，法律监督应当中立，不应当代表任何一方的利益，因此我国的检察机关不应该作为公共利益的代表进行诉讼活动。［9］笔者认为这种观点只是一种纯理论上的演绎，实际上，作为一种制度设计，法律监督的内容要复杂得多。有学者认为，从历史到现实，可以抽象出四种法律监督模式：即国家干预型监督模式、法制统一型监督模式、程序保障型监督模式、公益代表型监督模式。［10］每一种模式下，法律监督的职权内容和监督方式都不会完全一致。从我国的制度设计来看，我国的法律监督是涵盖诉讼权力的，换句话说，检察机关进行诉讼活动，是法律监督的重要方式。在民事检察中，检察机关作为公共利益的代表进行诉讼活动，是进行法律监督的一种表现，目的是维护法制统一和司法公正。

其二，公共利益和国家利益有无矛盾？对这个问题，观点亦有分歧。我们认为，客观地讲，公共利益和国家利益是不同的概念。所谓公共利益（public interest）简称“公益”，通常认为也可用“公共福利”（public welfare ），“公共政策”（public policy）来表达，指的是作为有机整体的公众所共同享有的权益、福利和价值。公共利益包括公共秩序、公共道德、公共财产、公共安全等，其特征是适用的普遍性，即为公众共同体所享有并为该共同体中的单一个体所享有，破坏共同体中所享有的权益和福利，就破坏了共同体中单一个体的权益和福利。［11］

在许多国家，由于公共利益的主体和国家利益的主体并不相同，因此两类利益在内容上也会有不同。但在我国，由于人民代表大会制度的政权形式，使得国家利益和人民利益高度一致。因此，一般来说，在我国，维护国家利益即是维护了公共利益，反之亦然。在前苏联和东欧社会主义国家，民事检察制度的内容特别强调国家利益的保护。这不能得出其不注重公共利益保护的结论，我国的情况也是这样。但同时应该看到，由于市场经济的实行，利益多样化的倾向日益显现，我国现阶段的国家利益和公共利益有时可能并非完全一致。因此，民事检察制度应当更加明确对公共利益的保护。

四、基于维护公共利益目的的民事检察职权设计

从维护公共利益的目的来看，现行民事检察制度所设的单一的抗诉制度作用是有限的。应该扩大民事检察的职权，形成一个体系化的职权方式组合，来共同维护公共利益。因此，从法律层面来看，除了保留目前的抗诉制度之外，还应该增设以下民事检察方式。

（一）民事公诉

赋予检察机关民事公诉权的基本理由在于一些涉及公共利益的民事案件中，无合适的当事人发动诉讼程序，而检察机关又是公益的代表和法律监督者，需要承担维护国家和社会公益、维护法律的使命。以环境污染的公害案件为例，环境污染性质的公害案件属于多重违法，一方面违反了相关的行政法规，故环保部门有权依行政程序处理；另一方面违反了民法规范,构成民事侵权，故被侵权人可以按民事诉讼程序起诉。从表象上看,似乎这两种程序足以保证环境污染的公害行为能够顺利得到制止，但其实不然。当两方面权力或权利主体怠于行使权力（或权利），环境污染行为就无以被依法制止。如，环保部门基于地方经济保护或其他因素而对本地企业的污染行为熟视无睹而不予依法追究；又如，受环境污染损害的人数众多但个人能够索赔的数额较小而放弃权利或互相企望而不积极行使诉权等。在此情况下,环境污染行为将继续而非受到制止，前述的法定程序将显得无能为力。但显而易见，此类公害案件所侵害的不仅仅是受污染领域内的特定人群的民事权利，污染环境本质上是对社会公共利益的侵害，是对国家利益的侵害（被污染的土地、水域、空气等都属于国家的领域范围，都应当视为国家的利益）。当既有的法律程序不足以保证环境污染行为得到有效的制止，辅以更进一步的法律手段应当是必须的和必要的。如果因为行政机关怠于行使权力而使法律目的不能实现时，无论如何是不可能再赋予行政机关对解决同一问题以民事诉权的。而且，行政机关对涉及国家利益的民事侵权享有民事诉权，也与其行政性质不相符合。那么，依我国国家机关及其职权设置的现状，该民事诉权不可能赋予给立法机关——尽管立法机关对于行政管理具有一定意义上的监督权，但其立法权的法律定位决定了其不可以同时享有民事诉权。同样，该民事诉权也不可以赋予给人民法院，因为诉审分立的诉讼规则决定了作为行使审判权的法院不能同时享有诉权。因此，检察机关享有民事公诉权是合适的。［12］

（二）督促起诉

针对遭受损害的国有资产或社会公共利益，监管部门或国有单位不行使或怠于行使自己的监管职责，且案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关以监督者的身份，督促有关监管部门或国有单位履行职责及时提起民事诉讼，保护国家和社会公共利益。近年来督促起诉作为民事检察工作的制度创新，从推出到有些地方制定规范性文件，逐步走向成熟，取得了良好的社会效果，对保护国有资产和公共利益作出了较大的贡献。笔者认为，应通过立法赋予检察机关民事督促起诉权，同时对检察机关开展督促起诉工作的条件、对象、范围、具体程序等加以规范和完善。

（三）参与诉讼［13］

对于已经起诉的涉及到公共利益的案件，检察机关可以作为从当事人参加到诉讼中。西方各国的民事诉讼法或相关法律中，检察官有权作为“从当事人”参与民事诉讼。其往往发生在自然人之间、法人之间、自然人与法人之间的诉讼和一些人事诉讼可能涉及社会公益的场合。这具有借鉴意义。检察机关参加到诉讼中来，一般应限于涉及国家利益和社会公共利益的特别重大的案件，不得随意进行。为切实维护社会公共利益，发挥检察机关作为社会公益的代表和国家法律监督者的作用，检察院不仅有权提起公益诉讼，对于由其他主体提起的涉及公共利益的案件，检察院亦应当有权决定是否派员参加诉讼。也可以依法院邀请、通知或者当事人申请而参加，但是否决定参加由检察机关根据具体情况酌定。

（四）执行监督

涉及到重大的国家利益、公共利益的案件的执行，应当实行检察监督制度。这一方面，笔者有专门文章曾作过，此处不再展开。

注释：

［1］杨立新:《民事行政检察教程》，法律出版社2002年版，第27页。

［2］谢怀栻译：《德意志联邦共和国民事诉讼法》，中国法制出版社2001年版，第153页。

［3］【日】法务省刑事局编，杨磊等译:《日本检察讲义》，中国检察出版社1990年版，第126页。

［4］参见[英]里约翰·爱得华兹著，周美德等译:《皇家检察官》，中国检察出版社1991年版，第94页。

［5］郑人豪：《美国的检察制度》（之一），《当代检察官》2002年第5期，第41页。

［6］黄道秀译：《俄罗斯联邦民事诉讼法典》，中国人民公安大学出版社2003年09出版，第23页。

［7］杨立新：《民事行政检察教程》，法律出版社2002年版，第34页。

［8］《列宁全集》第33卷，人民出版社1957年8月第1版，第326页。

［9］郝银钟：《检察权质疑》，《中国人民大学学报》1999年第3期。

［10］汤维建：《论民事检察监督制度的现代化改造》，载《法学家》2006年第 4期。

［11］张建伟：《人民检察院之职权配置现状与未来》，载《人民检察》2007年第2期。

［12］参见张晋红、郑斌峰：《论民事检察监督权的完善及检察机关民事诉权之理论基础》，《国家检察官学院学报》2001年第3期。

［13］江伟：《略论检察监督权在民事诉讼中的行使》，载《人民检察》2005 年第 9 月（下）。

*国家检察官学院民行检察教研部主任、教授［102206］