浅议矿权二级市场建设中政府失灵与市场失灵——以贵州省矿权二级市场为例

何艺林

（贵州省矿权储备交易局，贵阳 550004）

浅议矿权二级市场建设中政府失灵与市场失灵
——以贵州省矿权二级市场为例

何艺林

（贵州省矿权储备交易局，贵阳 550004）

在矿权市场建设中，政府失灵主要表现为矿权收益调节政策存在偏差；政府在矿权市场行为监管领域缺位；政府对矿权二级市场反应滞后三个方面。其原因在于政府作用范围界定不清、政府发挥作用方式和干预程度不合理、政府本身不能高效运行。市场失灵表现为一级出让垄断导致失灵、公共性失灵、信息性失灵、外部性失灵；市场失灵是由信息不完全、不对称，外部效应，不完全竞争，过度竞争，公共物品提供失效等原因导致的。为此，政府必须出台公共政策，发挥公共政策权威性和强制性，发挥调节、管制、提供公共服务的经济职能，对矿权二级自由市场进行干预，解决市场中存在的问题。

矿权；二级市场；政府失灵；市场失灵

0 引言

市场与政府均在经济活动中发挥着不可替代的作用，但也都存在各自的缺陷，单纯依靠政府的作用和市场的机制，都不能完全解决经济运行过程中出现的矛盾和问题。政府因公共政策的偏差、监管领域的缺位等导致其作用发挥失灵，市场因信息不完全、外部效应、公共物品提供失效等导致其失灵。因此，过分相信市场自律能力或者过分依靠和借助政府力量，同样是只见树木不见森林的做法，如何在经济运行过程中，实现两者恰到好处地结合，应该是我们需要探询的目标，也只有寻找到两种机制的最佳结合点，才能实现经济运行目标。本文以贵州省矿权二级市场为例，分析矿权二级市场建设中政府失灵与市场失灵问题。

1 矿权市场建设中政府失灵的表现及其原因分析

1.1 矿权市场建设中政府失灵的主要表现

1.1.1 矿权收益调节政策存在偏差

政府在制定矿产资源相关政策时，考虑到了矿产资源属于国有资产中的资源性资产和对其级差进行调节，于是就通过制定征收资源价款、资源税、资源补偿费等政策，来对其收益部分进行平衡，希望通过对开采资源产品征税的确立与实施，调节矿产资源开采过程中的级差收入，促进矿产资源合理利用，维护矿权流转市场的健康发展。但是，如果没有一种体制机制来调节矿权转让的巨额利润，少量的资源税和补偿费与转让获得巨额利润相比，简直是天壤之别，不可同日而语，矿权取得成本很低，拿到矿权只作少量投入甚至不投入就进行转手倒卖，获得高于成本成千上万倍的超额利润，如此丰厚的利润就算铤而走险，矿业权人也不会放过，于是就产生了大量的非法转让，疯狂炒作等违法行为，加之违法成本低，执行困难等原因，更加剧了矿权市场的无序和混乱，这显然与政府出台征收资源税和补偿费等来调剂矿产资源和维护矿权市场的政策意图存在严重的偏差。

1.1.2 政府在矿权市场行为监管领域的缺位

政府在制定矿权流转相关政策法规时，由于利用所控制资源去追求更大权利的强烈政治偏好，重点考虑的是通过较低的行政成本，取得最大的管理收益，强调的是如何加强行政审批环节的监管，如何防止安全事故的发生，如何管理各矿业权人，至于如何为矿业权人提供优质的公共服务，如何对扰乱矿业权秩序，非法交易，私下交易带来的安全隐患等属于政府加强监管的领域，却没有跟进的措施，错误地将本应由政府进行监管的市场行为，归于市场去处理，导致缺乏监督管理市场行为的政策法规，存在严重缺位。

1.1.3 政府对矿权二级市场反应的滞后

与私人部门相比，政府决策要比私人部门决策慢得多，具体到贵州省矿权二级市场而言，首先是表现在认识方面的滞后，其实贵州省矿权二级市场的混乱无序从21世纪初就开始了，但直至2006年后，才引起高度的重视，政府认识到矿权非法转让、恶意炒作行为已影响到经济发展和社会稳定，已到了非常严重的地步。此时，问题被提出来了，但是从政府认识到这一问题的严重性到问题得到解决的这段时间，可能会比较长，因为有很多法定程序需要走，这期间可能会有反复的讨论、争论，这就是决策的时滞，政府作出一项决策需要比较长的时间，从规范矿权转让行为的重要性被政府高度重视后，政府也在积极推进相关体制机制的建立，虽然以最快的速度进行，从调研、起草、征求意见到最后决策，仍然花费近一年时间。

1.2 政府失灵的原因分析

造成政府失灵的原因是多方面的，有时滞效应、挤出效应等，但政府失灵的根源，主要在于政府干预往往导致不可预测的变化、政策执行失灵.

1.2.1 政府作用范围界定不清

政府作用范围界定不清，既存在着政府越位，也存在着政府缺位和政府错位。矿权二级市场运行中，本应由政府进行监管的市场行为，却过分相信市场的能力，推由市场自律，矿业权人在矿权自由市场中，尽情享受击鼓传花式炒作矿权带来的刺激和心跳，本应由市场进行配置的矿产资源，却通过行政审批来完成，违背市场规律，结果导致大量的优势资源流入到一些不具备开采能力的企业或个人手中，囤积矿权，转手倒卖。

1.2.2 对政府的能力缺乏正确的认识

政府的能力本身受到许多方面的限制，超过了政府自身的能力，自然要出现政府失效。例如：政府为了提高矿产资源开采的回采率、贫化率，而加强对矿产资源开采的监督管理，但政府缺乏相应的技术支撑，无法准确地定性，结果既浪费了大量的行政成本，又未能达到政府监管的预期目的；同时，资本都是趋利的，加之，取得矿权的成本都是廉价或者无偿的，必然不会珍惜资源，就算政府通过行政手段来干预，也会出现一阵风的回潮式的现象，浪费行政成本。这种情况就应该增加矿业权的取得成本，矿业权人会毫不犹豫地提高回采率，节约利用资源。

1.2.3 政府发挥作用的方式不合理

政府在矿权二级市场建设中应该发挥的作用是“前期主导”，要通过政府强制力来引导矿权转让价值与价格趋于合理的价格区间，这应该是直接干预，而不是信奉市场来进行自发调节，因为矿权是一种非常特殊的他物权，就算矿业权人取得了矿权，但矿产资源还属于国家所有，因此对于市场价格严重偏高或偏低的必须直接纠正，对于市场行为的监管引导应由专门的部门负责，而且该部门应该带有行政强制的能力，而不能简单地理解为由事业单位进行市场的引导，进行市场运作的应该是社会中介机构，国土资源管理部门必须要由一个专门的机构，负责矿权转让市场行为的监督管理。

1.2.4 干预程度不合理

干预程度不合理，仍然会出现政府失灵。例如：政府对主导产业实行保护政策，限制性规定某矿种只能由政府进行开采，短期可以满足国家产业政策的需要，如果长期采取过度的保护政策，限制竞争，主导产业就很难发展起来。对于一些支持本地经济发展的矿产品，可以采用指定销售企业，如果过分地干预销售价格，就容易违背市场经济规律；对于会产生环境污染的产品的生产，政府可以采取征税的方式加以限制，但是如果征缴的税收额度远小于外部成本，将起不到限制作用。政府在许多领域的失效，既不是由政府越位造成的，也不是由政府干预方式不当引起的，其中一部分是因为政府的干预程度不合理。

1.2.5 政府本身不能高效地运行

针对矿权二级市场而言，政府失灵的根本原因，在于对市场方式配置矿产资源的认识不够，矿权二级市场建设未引起政府的关注，政府在矿权二级市场建设中完全处于缺位状态，既没有从法律法规层面上为矿权市场建设提供保障，也没有为矿权二级市场的建设扫清障碍。矿权市场形成的时间晚,在矿业经济尚未兴起之前,矿权市场混乱的情况没有进入政府视线,矿权炒作也未能真正破坏一个地方经济的发展，其破坏性和影响力都没上升到能引起政府高度重视的程度。因此，和其它资本市场发展一样,矿权市场也经历了起步到混乱的历程,只是在金融危机之前,我国矿业经济繁荣达到高峰,矿产资源开发利用引发的各种矛盾和问题逐步凸现,也暴露出政府在矿权市场监管中的缺位和不作为,本应由政府提供的公共服务和产品却由市场自行调剂,过高估计了市场的自我纠正能力,而忽略了政府在市场建设中应该发挥的政策提供、环境提供、氛围营造等基本职能。

2 矿权市场建设中市场失灵分析

“政府经济学认为，市场失灵是指在资源配置的某些领域完全依靠市场机制的作用无法实现帕累托最优状态。换句话说，是由于内在功能性的缺陷和外部条件缺陷引起的、市场机制在资源配置的某些领域运作不灵1潘明星，韩丽华等编著，政府经济学，中国人民大学出版社出版，2008年出版。”。即只靠自由市场机制达不到资源的最优配置，市场在许多领域都会失灵。

2.1 矿权市场建设中市场失灵的主要表现形式

2.1.1 矿权一级出让垄断导致的失灵

矿产资源的配置是市场配置与行政审批相结合，不同成本取得的矿权，进入统一的二级市场进行交易，获取的利润存在差异，通过行政审批或协议出让无偿或低价获得的矿业权后,就通过二级市场实现巨额利润，而通过一级市场（招标、拍卖、挂牌等方式）取得的矿权，进入二级市场转让的利润空间几乎为零，原因在于政府垄断了资源的配置权利，这一垄断配置反过来又抑制市场的完全竞争，抑制市场机制的高效运行。

2.1.2 公共性失灵

公共性失灵具体表现为一些为矿业权人服务的场所必须由政府有组织地提供，或者政府出台规范性文件来规范和引导行业提供，而不能由市场自发有效地提供。但是，如果这些场所或设施完全由政府提供，将会降低社会的竞争力，同时，也不可避免地出现免费搭车的现象，最终造成消费拥挤和草场悲剧，也不利于矿权二级市场健康发展，本来市场可以补充提供政府不能提供或提供不好的部分物品或服务，但却完全寄希望于政府，抑制了市场作用的发挥，基于这种思想，市场不可能自发地、有效地提供公共物品。

2.1.3 信息性失灵

信息性失灵表现在矿业权交易过程中的信息不对称。这种现象在市场持续一段时间后，就会破坏市场机制的“优胜劣汰”作用，甚至出现“劣胜优汰”的现象。矿权二级市场中，交易双方对信息的掌握是不对称、不完全的，买方处于信息的弱势方，交易双方的交易过程，一方因不能掌握足够的信息去监督另一方的行为时，当矿业权人不能判断矿权的真实“质量”时，就会产生逆向选择问题，随着产品价格的下降，产品的质量构成发生了逆向变化，在更低价格下的需求量可能比更高价格下的需求量还要低，要想实现社会资源的最优配置，难度很大。另外，一些研究也把信息看作一种公共物品，这就说明了增加或减少一个人的消费，都不会减少或增加其他人的消费量。

2.1.4 外部性失灵

矿产资源勘查、开采存在明显的外部性，对环境造成的污染、引发的地质灾害及次生灾害，免费使用公路等等，都给矿区群众带来巨大的损失，但在矿权转让收益时，矿区群众却未从中获得应有的补偿。尤其是负外部效应，某些市场主体的活动，会给外部带来经济损失，这时，完全通过市场机制的自发作用调节，要达到有效配置社会资源的目的比较困难。

2.2 矿权市场建设中市场失灵的原因分析

市场失灵是由信息不完全、不对称，外部效应，不完全竞争，过度竞争，公共物品提供失效等原因导致的。

2.2.1 信息不完全、不对称

矿权二级市场中明显地体现出信息的不对称，往往因为信息不对称，矿权买方在转让交易环节需要过滤和筛选信息，获取完全的信息需要付出成本，增加了大量的交易成本，而且还不能理性决策，破坏了市场机制运行中“优胜劣汰”的作用，导致道德风险和逆向选择的问题。这都导致不完全竞争的市场，甚至出现优汰劣胜的资源配置，也会出现欺诈等现象，使竞争不充分，影响市场机制的运转效率。在不完全信息的真实世界中，未来事件是不确定的，未来价格也是不确定的，拥有资源禀赋的决策者无法根据不确定的未来信息实现有效率地配置资源。表现在矿权二级市场建设上更为明显，因为信息不完全，使本应处于平等地位的矿权人处于不平等地位。

2.2.2 公共产品的提供失效

公共产品是指需要通过财政机制向社会提供，满足作为群体的社会成员的公共需要的产品，贵州省矿权二级市场建设过程中缺乏为矿权人提高优质的交易场所、交易环境和咨询服务等公共产品，缺乏统一的公共服务平台，无法提供满足矿权人需要的公共服务、公共产品，矿权转让交易公共服务属于准公共产品的范畴，即混合型产品，既可由政府提供，也可由私人提供，但从矿产资源公共属性看，由政府提供更为准确，为弥补这一市场缺陷，必须通过政府提供交易场所这一公共产品。

2.2.3 外部效应

根据对他人产生影响的不同，外部效应被分为负外部效应和正外部效应。给他人带来利益，我们常常称其为正的外部效应，给他人强加了成本的，我们称之为负的外部效应，负外部效应在矿权二级市场中，明显表现为矿山环境破坏、地质灾害和治理恢复矿山环境和地质灾害的负外部效应。无论哪种形式的外部效应，市场配置资源最优化的无法体现，负外部效应状态下，社会成本大于私人成本，实施负外部效应的行为者，只承担其全部成本的一部分，毫无疑问，更多的人必将趋于从事这类活动，活动增加，导致资源配置过度，存在正的外部效应时，由于私人收益小于社会收益，从而导致资源配置不足。由于外部性的存在，成本和收益不对称，这就会影响市场配置资源的效率，因为个人进行决策的时候，只可能将其实际承担的成本和得到的收益进行比较，在无需对外溢成本进行赔偿的情况下，个人实际承担的成本会小于其活动的总成本，因而，会过量从事产生外溢成本的活动；相反，在外溢利益得不到报酬的情况下，个人的选择是较少地从事该类活动，因此，就必须有政府部门的介入和干预。

2.2.4 市场的不完全

市场除了无法有效提供公共产品和具有外部效应特征的产品外，对另外一些产品也难以适时供应，此时则存在着市场不完全的问题，在矿权二级市场方面，部分评估机构、代理机构业务范围单一，通过市场进行配置的矿权并不多，矿权市场是一个不完全竞争的市场，不能覆盖矿权人的业务需求，此时必须由政府介入和干预，为矿权市场提供完备的服务。

2.2.5 竞争失效

为了保证看不见的手能发挥调节经济的作用，就必须有充分的竞争，然而，在现实的市场经济中，一方面，产品之间总是有差别，存在着不同程度的不可替代性；另一方面，交通费用等交易成本也往往阻碍着资源的自由转移，加之矿产资源开采的特殊性，矿产资源产权还属于国家，获得矿权后在许可证规定的年限内疯狂开采，而不去考虑当前市场上矿产品价格或者国家现在的需求情况，导致产品的价格和产出水平偏离社会资源最优配置的要求，从而影响市场机制自发调节经济的作用，尤其是矿业经济，降低了资源的配置效率，这就需要政府部门通过自己生产或对私人生产进行管理来达到一个更有效率的产出。

3 结论与建议

矿权市场失灵既有政府的失灵，也有市场的失灵。市场机制本身并不足以实现所有的经济职能，市场自身无法克服失灵的矛盾和问题，市场失灵既是政府对经济实施宏观调控的基本理由，也是政府管制行为的理论基础，政府干预领域正好是市场失灵部分，对矿权二级市场而言，政府是干预不足，而不是干预过度，因此，为弥补市场缺陷、纠正市场失灵，矫正资源初始配置的缺陷，政府必须出台公共政策，发挥公共政策权威性和强制性，发挥调节、管制、提供公共服务的经济职能，对矿权二级自由市场进行干预，解决市场中存在的问题。

[1]孙厚伟.论市场失灵与政府失灵[J].江西行政学院学报,2003(6):94-96.

[2]文炳勋.市场缺陷分析[J].湖南财经高等专科学校学报,1999(2):18-21.

F407.1

C

1672-6995(2012)01-0029-04

2011-08-04

何艺林（1980-），男（彝族），贵州省矿权储备交易局二级市场部部长，公共管理硕士，主要从事矿业权市场建设工作。