关于完善矿产勘查政策要点建议

■ 邢新田

（中国矿业联合会地质勘查协会，北京 100037）

1 研究制定培育矿产风险勘查资本市场的政策

认识事物不仅要注意它和其它事物的共同点，尤其重要的则是注意它的特殊点。矿产勘查本身的主要特性是：(1)矿产勘查风险性和勘查成果的不确定性，矿产勘查投入特别是找矿阶段的投入往往并不与效益成正比，有很大的风险；(2)矿产勘查投入的时间规定性，是有严格的期限规定要求的，必须按时完成勘查区块上国家规定的最低投入；(3)所需货币资本的高额性，从矿业权取得到矿产勘探，从矿产勘探到矿山建设，以及购买设备、引进技术、资金周转、环境治理、闭坑复垦等整个过程中，都需要较多的货币资本保障；(4)所需货币资本供应的持续性，由于已探明矿产资源在开发中的耗竭性，从总体上说，要有一支勘查队伍常年找矿，要有一支基建队伍常年开辟新的作业场所，因此，要有持续的货币资本给予保障；(5)较强的行政干预性，因矿业权是带有浓厚公法色彩的私权，矿产勘查乃至开发资本的投入必须服从国家对矿产资源勘查和开发的行政干预，所以矿业权必须依法取得，矿业权转让要履行行政审批，矿产资源采掘必须坚持节约资源、综合利用资源、保护矿山环境和严格遵守安全生产规程等。

综上所述，矿产勘查开发都需要强有力的、可持续的货币资本保障。关键是矿产勘查资本（货币资本）从何而来，根据我国的国情，资本主要来自三个方面，即勘查单位或矿业企业的权益资金、国家财政的专项补助和债权融资等。勘查单位或矿业企业的权益资金是很有限的，而且不愿承担风险勘查或没有承担风险勘查的能力，国家财政的专项补助是补贴性质的，也是远远不能满足风险勘查要求的，只有依靠推进矿产勘查项目上市为主的债权融资，才能满足矿产勘查可持续发展的需要，这也是境外矿产勘查融资的惯例。因此，建议把培育矿产风险勘查资本市场提到政府对矿产勘查实行宏观调控的议程上来，制定和健全相关法律法规、政策，加快矿产勘查项目上市步伐，并促进其健康发展，为矿产勘查可持续发展提供充分的货币资本支持。

2 要健全和完善矿产勘查市场准入的法规政策

要从国家法规层面上明确地质勘查队伍是矿产勘查工作主体。地质勘查工作是知识生产，其成果属于信息产品，既不同于从事物质生产的矿业开发，其成果是矿产品的采矿业；也不同于严格执行建筑设计的建筑队。一个是“建楼“，一个是“找矿”，“建”和“找”一字之差，却体现了“劳动密集型”与“知识密集型”的原则性区别。因此，应确立地质勘查队伍的矿产勘查主体资格，切实使勘查单位从出资人的“打工仔”和资本的“被雇佣者”的处境中解放出来。要清醒地认识到勘查者的智力劳动一旦被货币资本 所“雇佣”，只能听命于货币资本，成为资本的奴隶，其找矿的主观能动性就自然消失了。为此，建议要从国家法律法规层面上明确规定具有相应地质勘查资质并有相应资金能力的法人单位为探矿权人。严格准入制度，提高技术门坎，充分发挥国有地勘队伍矿产勘查主力军作用，做强做大矿产勘查业。

对虽有一定资金实力却无相应的地质勘查资质的法人单位，应明确规定出资人与有相应勘查资质的地质勘查单位依据矿产勘查的具体地质条件、难易程度及勘查风险程度等，从有利于发挥各自能力和优势互补出发，双方按照“意思自治”的原则，各自承担有关责任，利益共享和风险共担，签订合作协议，共同申请探矿权，作为探矿权人，建立利益相关的矿产勘查联盟。遏制探矿权炒作，净化矿产资源勘查市场环境，规范矿产勘查市场建设，使探矿权理性、有序地流向有相应勘查资质、资金实力和勘查能力的法人实体，做到“探者有其权”。

3 要研究和完善矿产勘查成果权益归属的维护政策

3.1 制定“优先权”实施规定

为充分维护探矿权人的合法权益，切实保障《中华人民共和国矿产资源法实施细则》赋予探矿权人享有的权利，特别是优先取得勘查作业区内新发现矿种的探矿权，优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。为此，建议从国家文件或部门规章层面上，具体制定“优先权”实施规定。

3.2 厘定矿产勘查成果权益归属

矿产勘查成果权益即探矿权成果权益，主要由以下几部分构成：对地下未知矿产资源发现权的权益（含找矿风险值）、探明权的权益、将探矿权增值为采矿权的权益（含矿床远景附加的溢价鼓励）、垫支货币资本和智力资本的时间价值权益（含通货膨胀因素）等。其成果权益的大小，不是探矿权区块的自然丰度，而是探矿权区块投入的经济丰度，即投入的勘查资本的多少、勘查技术能力和管理水平的高低，是探矿权人的合法权益，是典型的级差地租（Ⅱ）。因此，矿产勘查成果权益理所当然地归属于探矿权人，属于矿产勘查出资人和勘查者所有。

3.3 要健全国家对矿业权出让市场的宏观调控体系，防止地方政府经营或变相经营探矿权

现在有的地方政府明确规定“国有地勘单位利用自有资金在整装勘查区申请勘查项目的，以协议方式出让探矿权，并全额缴纳出让金”，“鼓励社会资金参与整装勘查区地质找矿工作，勘查项目探矿权，按申请整装勘查区矿业权的单位，应具备相应资金、技术力量、成绩和诚信条件，……的要求，以招拍挂方式出让，并全额缴纳出让金”。地方政府这一规定显然与国家目前矿业法律法规有相抵之处，无论是空白地探矿权的出让，还是已勘查形成矿产地探矿权的出让，国家目前的矿业法律法规都有明确规定，《矿产资源勘查区块登记管理办法》第八条规定“登记管理机关应当自收到申请之日40日内，按照申请在先的原则作出准予登记或不准予登记的决定，并通知探矿权申请人。……。准予登记的，探矿权申请人应当自收到通知之日起30日内，依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费，并依照本办法第十三条的规定缴纳国家出资勘查形成的探矿权价款，办理登记手续，领取勘查许可证，成为探矿权人”，第十二条规定“国家实行探矿权有偿取得的制度，探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳”，第十三条规定“申请国家出资勘查并已经探明矿产地的区块的探矿权的，探矿权申请人除依照本办法第十二条的规定缴纳探矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资勘查形成的探矿权价款；探矿权价款按照国家有关规定，可以一次缴纳，也可以分期缴纳”。国家这一矿业法规，清晰地说明了坚持申请在先的原则，依照规定缴纳探矿权使用费，是属于国家实行的探矿权有偿取得的制度，探矿权出让坚持了时间竞争并经过了流通、交换，随之交易双方发生了探矿权使用费和探矿权的形态互变，其实质是属于市场出让方式。这显然是不支持有的地方政府全额缴纳出让金行为的。

甚至有的地方政府提出为维护矿产资源国家所有的权益，明确规定按预测或查明的矿产资源储量缴纳出让金，把国家对探矿权理性出让演变为变相出卖国家矿产资源储量；还有的地方政府甚至说为了有效防止探矿权出让中的腐败行为，不得不对空白地探矿权也采取招拍挂出让方式。为解决这一突出问题，首先应从思想上统一认识。

一要从理论上厘定探矿权出让的内涵。首先明确国家出让探矿权，是出让的矿产资源所有权上设定的用益物权，是使用权，是“勘查矿产资源的权利”，而绝不是以矿产资源储量为载体的矿产资源所有权。我国从母法（宪法）、基本法 （民法）到专门法（矿法等）都明确规定矿藏属于国家所有，即全民所有，不得买卖，《物权法》第四十一条规定“法律规定专属国家所有的不动产和动产，任何单位和个人不能取得所有权”，《矿产资源法》第三条规定“由国务院行使对矿产资源的所有权”，这不仅强调了矿产资源不得买卖的法律原则，同时也揭露了买卖的法律本质特征是所有权转让。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第十三条明确规定国家收取探矿权价款是维护国家作为出资者形成的矿产地的权益，而不是维护国家作为矿产资源所有者的权益。关于维护国家对矿产资源所有权权益则是合理征收资源税和资源补偿费，资源税相当于级差地租（Ⅰ），即由于矿产自然丰度和矿产地所处位置的条件不同，所形成的极差生产力；资源补偿费相当于绝对地租，即由矿产资源所有权决定的。国家要能合理征收资源税和资源补偿费的前提，必须鼓励矿产勘查、鼓励实现地质找矿重大突破，将地下未知的、固有的矿产资源转化为已知的、有确定存置空间的、能实际控制的、能够带来预期经济利益的矿产资源资产，使探矿权增值为采矿权，生产出矿产品，经矿产品市场销售之后，矿山企业依照国家税费规定按时向国家足额缴纳资源税和矿产资源补偿费，以维护国家作为矿产资源所有者的权益。这才是国家在矿产资源所有权上设立探矿权的根本目的所在，而绝不是以出让探矿权全额缴纳高额出让金，使勘查者望而却步，挫伤矿产勘查者的主观能动性。

二要深刻认识防止腐败和按客观规律办事完全是两回事。预防腐败不能违背客观规律，如同农民担心谷物被盗，而不能不去种庄稼；遵循客观规律也绝不是产生腐败的土壤，当然，按客观规律办事，也必须有效地防止产生腐败行为。因此，探矿权出让方式，必须坚定不移地遵循地质工作规律和市场经济规律，否则必然受到客观规律的无情惩罚，但在具体工作过程中，也必须制定和健全强有力的预防和严惩腐败的重要规定。

在统一思想认识的基础上，健全中央政府对矿业权出让市场的宏观调控体系。西方经济学“十大原理”之一“政府有时可以改善市场效果”，就是在充分发挥看不见的手的作用，使市场有效配置资源的同时，也必须有力地发挥政府这只看得见手的作用，因为看不见的手需要政府来保护它，通过对市场的宏观调控和有力干预，促进效率和促进平等，市场才能健康运行。这就是事物的两面性和相对性，因此，现代市场经济是有政府干预的市场经济，必须健全宏观经济调控体系，宏观经济调控是现代市场经济的必要内涵和题中应有之义，而我国的社会主义市场经济的一个重要基本特征，就是有较强国家干预的市场经济，这是由我国的国情和社会制度决定的。因此，无论是从探矿权市场健康发展的客观需求，还是从解决探矿权市场存在的突出问题，都应进一步健全中央政府对探矿权出让市场的宏观调控体系。其一要完善探矿权出让的相关法律、法规和政策，制定必要的、有力的行政干预措施和约束规定；其二要健全预防腐败和严惩腐败的相关规定；其三要制定和完善并严格履行监督检查制度；其四要在探矿权出让的实践中，总结经验，不断完善国家对探矿权出让市场的调控体系。以切实规范地方政府行为，坚持依法行政，彻底克服有的地方政府经营或变相经营探矿权，有效地防范腐败行为，使探矿权出让市场回归理性轨道，以有效地维护矿产勘查出资者和勘查者所取得的矿产勘查成果合法权益，促进探矿权出让市场科学发展。

3.4 制定相关政策切实维护探矿权出资人和勘查者的合法权益

一要切实维护探矿权出资人的合法权益，作为货币资本的勘查资本是矿产勘查的重要的生产要素，在矿产勘查智力劳动与矿产勘查区块之间起着重要联接和融合作用，是矿产勘查的血液，将矿产勘查智力劳动与矿产勘查区块等生产要素的分离的、潜在的生产力，转化为现实的生产力，创造价值和增值。因此，必须依法维护矿产勘查出资人的合法权益。

二要制定矿产勘查者智力投入补偿政策，由于矿产勘查是地质调查研究型产业，是知识生产，其成果属于信息产品，而矿产勘查者的主观能动性和创造性是至关重要的，是重要的劳动生产要素。因此，应根据矿产成因类型和找矿难度、勘查程度、矿床规模等因素，研究制定智力投入补偿公式，并采用系数调整法。其总体上智力投入补偿收益应在探矿权成果市场收益的15%-30%为宜。以此制定矿产勘查智力投入补偿规定与政策，为维护矿产勘查者合法权益提供法规依据。

综上所述，无论是制定“优先权”实施规定，还是制定维护探矿权出资人和勘查者各自合法权益的政策，都是属于政府宏观经济调控 行为，保护探矿权作为知识生产的权益，其目的就是遵循地质勘查工作规律和社会主义市场经济规律，促进矿产勘查资本和勘查技术这两个主要生产要素的有机融合，充分调动矿产勘查出资人和勘查者的积极性，提高矿产勘查效果。

4 调整和完善中央地质勘查基金的运作政策

国家设立中央地质勘查基金是根据中国的国情、地质勘查行业行情、为弥补当前国内矿产风险勘查资本市场尚不发育而作出的重要决策，是属于中国特色。其目的是加大国家财政对矿产资源风险勘查的资金投入力度，着重用于重点矿种和重点成矿区带的前期勘查，发挥对社会资金的引导作用，拉动商业性矿产勘查快速发展。这一指导思想和决策无疑是正确和及时的。关键是如何运作和提高运作效率问题，建议调整基金运行管理的政策规定。

因现在没有明确规定基金主要投入到国有地质勘查单位，因此，国家必须维护其基金国家投入的权益，以免国家资金流失，这无疑是十分必要的。

为有利于提高基金的运作效果，首先要充分挖掘矿产勘查生产能力。问题十分明显，在我国，只有国有地勘单位握有现成的矿产勘查生产要素，拥有地学多学科综合、多工种集成的地质找矿工程技术人员，配套的专业技术装备、丰富的地质资料、积累的几十年的矿产勘查工作经验，是无可代替的，而困扰国有地勘单位的恰是缺少地质找矿周转资金。因此，建议明确规定按市场化的运作方式，依据条件，优先、择优投入到国有地质勘查单位，从而使国有地勘单位矿产勘查能力充分发挥出来，提高基金运作效果，这是肯定无疑的。这也是坚持实事求是，从我国国情和地勘行业行情出发的正确选择。

把国有基金优先投入到国有地勘单位，这不仅有助于提高基金运作效果，而且也是国家对国有地质勘查单位改革和发展政策的有力支持，如同国家财政设立的危机矿山找矿专项费用对国有矿山支持一样。形成项目成果后将成果权益依法转入国有地质勘查单位的国有资本金和国有地质勘查单位的收益，国有基金并没有损失，而又能极大地激励国有地勘单位提高基金运作效果。

关于具体运作模式问题，投入到国有地质勘查单位当然不能按传统的计划管理模式，而必须坚持市场竞争机制。发挥在国家宏观调控下的市场配置资源的基础性作用，坚持政府引导和市场调节相结合，实行市场化运作和企业化管理，根据综合因素评定，将基金择优投入到相对更具有比较优势的国有地质勘查单位，并加大基金对主要矿产的重要成矿区带的风险勘查投入份额，提高基金的使用效果。

这一政策的调整，至少有三条好处：坚持了市场化运作，有力地提高基金运作效果；发挥国有地勘队伍主力军作用，加快国有地质勘查单位改革发展进程；保障国有基金不流失，维护了国有基金安全等。

5 研究制定国家财政对矿产勘查支持政策

一是因深部矿产勘查是目前找矿的重要空间，应加大国家地质调查费用对深部矿产资源地质调查评价等公益性项目的投入力度，有效发挥公益性地质工作对矿产勘查的的先行指导作用；二是国家财政应加大地质勘查专项补贴的份额，缓解国有地勘单位找矿资金不足，充分发挥国有地勘单位矿产勘查的优势和能力；三是国家财政资金应注重扶持推进矿产成矿理论研究和矿产深部勘查关键技术创新，依靠科技进步，发挥成矿理论和深部找矿技术、方法对矿产勘查的指导和推动作用，提高矿产勘查效果；四是国家财政应紧密结合寻找深部矿产和隐伏矿产的难度，鼓励矿产勘查和开发项目引进境外地、物、化、遥、测、探等高新仪器和设备，国家财政资金给以补贴并免征进口税等。

6 完善矿产勘查工作外部环境政策

主要是建立相对统一的矿产勘查用地等补偿标准，改革矿产勘查财务管理制度，借鉴美国在矿业成本项目中增列矿产资源“折耗费”，并在矿业企业所得税前扣除，作为矿产勘查或为获得矿业权投资的补偿，应允许税前在矿产勘查开发成本中摊销矿产勘查费用，允许矿产勘查固定资产加速折旧等为矿产勘查创造良好的外部氛围等政策规定。

[1]张文驹.探矿企业制度建设中的经济与法理关系[J].中国国土资源经济,2011,24(1):4-13.

[2]王希凯.对地质找矿新机制的认识和理解[J].中国国土资源经济,2011,24(3):4-9.

[3]胡硕.矿业企业融资与上市方略[M].北京:中国时代经济出版社,2010.

[4]曼昆.经济学原理[M].梁小民,译.北京:机械工业出版社,2003.