政府廉洁决策体系的构建及其有效性评估——基于杭州市通过制约决策权防范“一把手”腐败的研究

□周盛

党政“一把手”的职位特点是掌握决策权，决策权承载着对公共资源进行权威性分配的功能，一旦出现背离公共利益的非公共运用，将严重扭曲规范经济社会发展的规则体系和公平正义的治理目标，直接危及政权的合法性权威①陈国权、周盛：《决策腐败及其基于决策过程控制的治理》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2012年第2期。。针对当前反腐倡廉面临的党政“一把手”腐败频发且难以治理的突出问题，结合杭州市从系统治理决策权入手防控“一把手”违法违纪现象的有益实践，总结制约监督决策权的经验，对于真正落实从源头上预防和解决腐败问题，提高重大决策的科学化、民主化、法治化水平具有重要的意义。

一、杭州市廉洁决策体系的基本框架

以推动全球反腐败运动为己任的权威国际组织“透明国际”（Tranparency International）首任行政总裁杰里米·波普（Jeremy Pope）在其专著《制约腐败：建构国家廉政体系》一书中考察并比较了各国反腐败的实践后提出，“在反腐败方面许多简单的解决方案因为范围过于偏狭而失败，因此我们需要的是有整体性的解决思路”②［新西兰］杰瑞米·波普：《制约腐败——建构国家廉政体系》，清华大学公共管理学院廉政研究室译，中国方正出版社，2002年版，第51页。，即建构“国家廉政体系”（National Integrity System，NIS）。这一体系犹如一座希腊神庙，顶部是分别象征生活质量、法治和可持续发展的圆球，之所以是圆球，是为了强调三大目标之间必须保持平衡、整个廉政体系必须保持水平且稳定。自1999年开始，杭州就开始了决策程序规则和制度建设的探索，先后出台了《关于建立全市经济和社会发展重大事项行政决策程序和规范的通知》（杭政［1999］8号）和《关于进一步完善市政府民主决策制度的通知》（杭政［1999］16号），明确规定了行政决策的基本原则和重大决策事项的范围，并按“决策事项的提出—决策的准备—决策的确定—决策的实施”设计了决策过程各阶段的工作流程和程序规范。2007年4月，杭州市政府修改出台了《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序的通知》（杭政［2007］6号），在原有的框架下细化了决策准备、决策提交、决策反馈三个阶段的规则，将原有的“重大决策事项的管理”一节修改为“重大事项决策监督”，明确将市委、市人大、市政协以及新闻媒体和社会的监督作为决策的一个重要环节，增加了决策监督的主体、内容、方式等规定。至此，杭州市政府的行政决策不仅全过程有法可依，而且始终置于有效的监督制约网络之中，廉洁决策的制度体系基本构建完成。

（一）廉洁决策的目标体系

在杭州市出台的相关文件中，规制政府决策行为的目标始终保持一致，即“为进一步提高市政府决策的民主化、科学化程度，推进依法行政，加快我市经济社会发展”①详见《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序的通知》（杭政［2007］6号）。。因此，杭州市廉洁决策的目标体系首先是实现民主决策、科学决策和法治决策。这体现了党和国家对政府决策行为的一贯要求，也符合善政发展的逻辑。其中，民主决策体现的是一种价值理性，要求决策的目标必须立足民生，决策的过程必须体现民意；科学决策和法治决策体现的是一种工具理性，前者要求决策应当运用科学方法、符合科学规律，后者要求决策行为必须在制度化的轨道上运行。三者共同构成了现代政府理性决策的充要条件，而其共同的基础是廉洁决策。

较之上述对决策本身的目标要求，杭州市廉洁决策体系还有更本质性、更全局性的目标——以民主促民生。2009年6月，杭州市委市政府联合发文，明确将“全面实施民主民生战略，加快共建共享与世界名城相媲美的生活品质之城步伐”②详见《中共杭州市委杭州市人民政府关于建立以民主促民生工作机制的实施意见》（市委［2009］17号）。作为当前和今后一个时期的政府工作目标。具体到决策领域，就是要求“党政部门的决策必须反映民意、集中民智，必须保障和落实广大民众的知情权、参与权、选择权、监督权”③房宁，周少来：《民主民生共促和谐发展的制度之路——杭州市“以民主促民生”战略的民主治理意义》，《政治学研究》，2010年第5期。。简言之，民主民生的目标设定要求政府决策必须以实现公共利益最大化为终极追求，以廉洁决策确保决策的公共性就成了迈向这一目标的逻辑起点。

（二）廉洁决策的组织体系

杭州市在规制治理决策权的过程中，通过明确不同主体权力的边界，着力构建多元决策主体既相对独立又相互制约的稳定结构，逐步形成了廉洁决策的组织体系。

一是以“五不直管”合理界定“一把手”的决定权。杭州市明确规定党政正职不直接分管财务、人事、物资采购、行政审批和工程招投标项目，由班子其他成员分管，实现了决策权从“正职直管、无人监督”到“副职分管、正职监督”的转变，有效降低了因决策权过于集中造成的“一把手”腐败机率。在实施过程中，各地各部门按照“五不直接分管”的要求，重新调整了领导班子分工，结合地方和部门工作实际，制定了落实的具体措施或《实施细则》。这一做法，优化了领导班子内部权力配置，体现了集体分工负责制，通过明确界定“一把手”的权力边界，使决策权与监督权得以分离，党政正职得以从决策权过度集中的高风险中解脱出来，把主要精力用于掌控全局和宏观把握上，并加强对这些事务执行、落实情况的监督。

二是以“四问四权”有效拓展市民的参与权。2008年，为了破解“庭院改善”工程实施中的难题，杭州市委市政府提出了“四问四权”的民主治理机制，即“项目上不上”由民主机制定夺、“项目改什么”靠民主机制解决、“项目怎样改”用民主机制确定、改善结果“好与坏”用民主机制评判。通过“问情于民”落实市民的知情权，“问需于民”落实选择权，“问计于民”落实参与权，“问绩于民”落实监督权。问卷调查表明，通过落实“四问四权”，大部分居民直接参与了改善工程，对改善效果普遍感到满意。之后，“四问四权”作为一种工作机制纳入了杭州市政府工作的制度体系，并在农贸市场改造提升、停车新政、免费单车等一系列重大民生工程中得以运用，使市民不再是外在于决策系统之外的主体，而是作为重要的治理主体真正参与到了决策过程的各个环节。

三是以决咨委为依托确保专家中立的话语权。2006年3月，杭州市决策咨询委员会成立，70余位来自高等院校、科研机构在各自专业领域有着很高威望和建树的专家学者正式受聘成为杭州市决策咨询委员会委员。自此，杭州市凡重大决策出台必须经专家咨询论证，“凡未经征求意见和进行事先协商、协调，没有形成多个比较方案，没有对决策方案在实施中可能产生的负效应进行分析并提出相应对策的事项，不得提交市政府常务会议、市长办公会议审议决策”，专家们基于专业理性的话语权能够对政府决策产生实质的影响。专家的遴选以相关学科领域的专长为标准，形成稳定的专家库；受聘期间专家不仅为即将出台的具体政策提供技术支持，还以组为单位开展调研，为政府长期规划、中长期发展战略提供决策参考，有效避免了“决策主体可以便利地挑选专家进行咨询或论证，专家受决策机构特定政策偏好和倾向的影响，甚至为决策机构所雇佣”①王锡锌：《我国公共决策专家咨询制度的悖论及其克服》，《法商研究》，2007年第2期。的情况。此外，杭州市决咨委的专家还须“对经专家咨询论证的发展思路、发展战略、重大举措、重大项目向社会作解释”，使专家的决策咨询行为也置于社会公众的监督之下，最大限度地确保了专家始终站在中立的立场上为决策提供理性的支持。

四是全程参与全面落实人大、政协的监督权。2007年11月，杭州市政府举行第17次常务会议，首次邀请6位市人大代表和政协委员列席。会后，市政府下发了《关于加强政府与人大代表政协委员联系的通知》，明确规定“市政府在制定重要规划、方案、政策时，在对涉及群众切身利益、社会关注度较高事项，应事前主动征求人大代表、政协委员的意见，并采纳相关合理建议”。这一规定，使人大、政协对决策权的监督从最后的表决通过环节前移至了决策方案的制定和议决环节。较之人大会议审议期间“同意或不同意”的表决，政府决策过程中对人大代表、政协委员意见的制度性吸纳，更能发挥人大和政协的监督作用，其对政府决策权的影响也更为深入和显著。

五是科学整合考评办与纪委监察机关的问责权。杭州市通过多部门的联动工作机制，将治贪治腐与治庸治懒结合起来，将对决策腐败行为的问责与对决策失误行为的问责结合起来，把好决策监督的最后一道防线。一方面，杭州市自2000年开始在市直机关进行评选“满意单位不满意单位”的活动，2005年将此项评选改称“社会评价”纳入综合考评占50%权重，广泛收集社会各界对政府各项决策及其执行情况的意见和建议，为市委、市政府确立下一步的工作方针和重大举措提供决策参考。另一方面，杭州市委、市纪委始终坚持利剑高悬、重拳出击，尤其重视对主要掌握决策权的党政正职违纪违法案件的查处。近年来查处的杭州市原副市长许迈永及“西溪湿地”招标腐败案、原江干区城建开发办主任乔志东在工程建设中索贿受贿案、滨江区原区委书记利用制定税收优惠政策等手段受贿案，均充分体现了杭州市委、市纪委严厉打击决策领域违法违纪行为的决心与力度，对决策领域潜在的腐败行为起到了良好的震慑作用。

（三）廉洁决策的规则体系

在构建相对静态的决策权力结构的同时，杭州市从决策权运行过程出发，建立健全贯穿上述决策主体决策活动之中的规则体系，在科学界定“谁来决策”的基础之上，从确保决策公共性和预防决策腐败的正反两方面合理设计“怎样决策”的程序规范。

一是“开放式决策”的程序规则。2009年，杭州市政府在多年探索的基础上，制定出台了《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》（市政府令［2009］252号）和《杭州市人民政府开放式决策有关会议会务工作实施细则（试行）》（杭政办函［2009］99号），要求在对规定所列的八类重大事项进行决策之前，须通过网络公开决策草案，向市民广泛征求意见；政府决策时，邀请人大代表、政协委员和市民代表列席市政府常务会议，并实行网络视频直播互动，列席人员与网民可以发言（发帖）表达意见，直接参与市政府的决策过程；会后，由有关部门对网民相关意见在网上给予答复，决策事项的公文在政府网站和《杭州政报》公布，会议视频载入市政府网站相关栏目予以公开。较之以往的政务公开形式，“开放式决策”不仅将决策的全过程中“晒”在了社会监督的“阳光”之下，而且为民意的表达创设了制度化的渠道，大大降低了决策各环节滋生腐败的概率。

二是防止利益冲突的行为准则。根据党的十七届四中全会提出的建立健全防止利益冲突制度的新要求，杭州市着重针对利益冲突现象易发多发的领域，作出了16项旨在防止利益冲突、规范权力运行的禁止性规定，同时建立利益公开、利益回避、离职后行为限制、主要领导不直接分管、全程审计和举报奖励等六项制度，切断决策权力与私人利益的不正当联系，对决策权力运行起到了有效的规范和约束作用。

二、廉洁决策体系的有效性评估

根据1998年到2008年清廉指数（Corruption Perception Index，CPI，从0到10分排序，分值越高，清廉程度越高）的排名统计，丹麦、瑞典、芬兰、新西兰和新加坡5个国家连续11年来一直处于9.0以上。这些国家的廉政制度体系均达到了总体有效性标准，即机构支柱均衡发展、核心规则普遍确立、权力监督制约呈闭合状态。依据这些标准，加之对杭州市规制决策权的实效分析，我们也可以对杭州市构建的廉洁决策体系进行有效性评估，以预测其治理成效的可持续性。

（一）权力结构的均衡性

作为支撑整个廉洁决策大厦的机构性支柱，权力结构的基本要求是均衡，即每一个决策主体的法定地位能够保证自身独立自主地履行职责，同时每一个主体又处在与其他主体相互制衡的权力网络之中。杭州市通过对以党政“一把手”为代表的行政主体决定权的合理限定，对公民参与权的有效拓展以及对人大、政协监督权的全面落实，打破了原有决策权力结构中行政主体决定权“一权独大”的格局。同时，对政策咨询专家独立性和专业性的强调，改变了专家依附于行政主体为政策提供“合理性背书”的尴尬处境，使其也成为权力结构中独立的一极，能够站在理性中立的立场上防止政府恣意决策。

（二）运行规则的完备性

完备的规则体系不仅要将所有的决策主体纳入其中，还必须覆盖到决策的各个环节，以尽可能压缩自利性转化为现实的不当利益的制度空间。杭州市以“开放式决策”为核心的程序规则正是着眼于决策过程，从民意征集、确定决策问题到拟定方案、社会公示，再到常务会议协商决策，基本形成了一套完整的操作流程。在这套制度化、规范化的操作流程中，公开的要求、民众的参与、行政权的限制贯穿始终，政府的决策权很难溢出既定的制度框架，形成了与决策过程相匹配的预防腐败的完整锁链。

（三）监督制约的闭合性

闭合性的核心要求是“纵向和横向问责机制贯穿于机构与规则体系之中，不存在不受监督和制约的公共权力和公职人员”①何增科：《建构现代国家廉政制度体系——有效惩治和预防腐败的体制机制问题研究》，《马克思主义与现实》，2009年第3期。。杭州市廉洁决策体系中，对政府决策权的监督既包括行政系统内部的纵向问责，也包括人大、政协和社会公众的横向问责；既包括对决策腐败行为的法律问责，也包括对决策失误、决策不当行为的绩效问责。同时，“开放式决策”的程序规范使决策的全过程都公开在社会公众的监督之下，不仅最大限度地打开了政府内部决策权运行的“黑箱”，专家的参与、人大政协的监督、考评办的绩效考核等也被“晒”在了社会监督的“阳光”之下，真正实现了监督者受监督，决策权的监督制约形成了闭合的回路。

（四）决策结果的合法性

政治学意义上的“合法性”是“社会成员对于政治统治的承认，是社会成员对于政治统治正当性的认可”②王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第162－163页。。因此，衡量决策的合法性，关键是看由该决策系统产生的政策能否得到社会的普遍认同和服从，通俗地说就是人民支持不支持、拥护不拥护、答应不答应。以庭院改善工程为例，对已竣工庭院的问卷调查表明，72%的居民认为自己参与了改善工程，88%的居民认为政府在听取社情民意方面做得很好，97%的居民对改善效果感到满意或非常满意③杭州市人民政府城市管理办公室：《以庭院改善为试验田，创新民主促民生工作机制》，2008年10月25日。。同时，廉洁决策体系的建设也塑造了杭州市政府高效、廉洁、透明的政府形象，其公共治理和公共服务水平不仅得到了杭州市广大市民的认可，也成为杭州市良好投资环境的重要组成部分。2005年～2008年，杭州连续4年被世界银行评为中国城市总体投资环境最佳城市第1名；2004年～2008年，杭州市连续五年被美国《福布斯》杂志评为中国大陆最佳商业城市第1名。

三、经验与启示

杭州市在实践中探索形成的兼顾权力静态结构和动态运行过程的系统化解决方案，对其他地方政府及其部门规制和治理决策权具有深刻的制度性启迪和借鉴意义。

第一，廉洁决策体系应当是兼顾实体与程序的整体性治理。公共决策以有限资源为边界条件，所以在方案选择中“不同的价值之间冲突实所难免，即使是出于善意或公心的目的以及具体诉求，相互之间也有抵牾之处，需要适当的权衡和调整”①［美］亨利·罗伯特：《罗伯特议事规则》，袁天鹏、孙涤译，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第3页。。能否在利益权衡后选择更益于实现公共利益的方案，既取决于选择的主体，也取决于选择的方式。因此，廉洁决策体系必须是系统化的解决方案，它既要包含界定主体权力的实体规范，也要包含规制决策过程的程序规范。就主体而言，由多元利益主体参与的议决机制在遏制决策腐败方面显然优于公权力主体擅自决定的机制。就方式而言，中立、客观、有效率的议决程序设计是促进每个决策参与主体维护和争取正当权益、确保决策公共性的可靠路径。对比被孙中山视为民权基石的“罗伯特议事规则”（Robert’s Rules of Order），现有的强调“少数服从多数”的议决程序设计亟待在各个细节加以完善②陈国权、周盛：《决策腐败及其基于决策过程控制的治理》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2012年第2期。，以有效减少强势利益集团将集团意志强加于公共决策的风险。此外，整体性治理的要求也体现在不同监督主体的合力机制，不同于针对“一把手”的腐败治理模式，对于决策的监督主体不限于各级纪检监督机关，而是要充分发挥多元决策主体在参与决策时对政府的监督作用，同时要强调监督者受监督，形成权力监督制约的闭合回路。

第二，决策权力结构设计应当确保多元主体的独立与均衡。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中明确要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这种从权力本质属性出发将权力分解——制约的思路，不仅适用于宪法对国家职能机构权力配置的整体设计，也可以适用于每一项具体的公权力的制约与监督③陈国权、周盛：《我国人大决策权的变迁与决策权的制约监督》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2011年第5期。。具体到决策领域，根据决策权运行过程中不同阶段目标任务的异质性，形成多元主体共同参与、相互制约的决策权力结构是有效治理决策腐败的重要手段。以宏观政策的决策为例，要赋予各级党委、各级政府党组决策创议权，发挥党的先锋队组织的领导作用，提高决策的效率与质量。同时又要充分发挥人大、政协和各类民主决策形式的作用，为不同利益的表达和博弈提供平等可及的平台，形成以“民主审议”校验“党委创议”的机制。

第三，决策运行规则设计应当着眼公共利益与私人利益的博弈。作为一种非偶发的政治现象，决策领域的腐败也是一种“输入—输出”的政治过程，它始于输入端公共利益表达的式微，成于输出端对决策结果公共性校验的缺失，同时与决策系统内公共利益与私人利益的博弈息息相关④陈国权、周盛：《决策腐败及其基于决策过程控制的治理》，《浙江大学学报》（人文社会科学版），2012年第2期。。所以，以廉洁为指向的决策运行规则设计应当以公共利益为导向，建立健全与决策各环节相匹配的权力制约监督结构与运行机制，一方面使决策权的制约监督形成环环相扣的完整链带，尽可能挤压自利性实现的制度空间，同时通过完善公职人员的回避制度、财产申报制度、经商兼职等行为限制制度，屏蔽强势利益集团与决策权力主体的合谋。更重要的是要通过诸如“开放式决策”之类的公开决策和民主参与形式为公共利益输入到决策系统进而体现在决策结果中创设制度化的渠道，使决策结果在公、私利益的博弈中不断逼近公共利益最大化的目标。□