人民政协在我国政治体系中定位的争论与探索

□ 肖存良

一、人民政协与现代政治模式

在二十世纪的社会政治生活中，现代政治模式体现在建国模式上实际上形成了两种建国模式：一种是西方国家的代议民主制建国模式，另一种是前苏联和中国的人民代表大会制建国模式。代议民主制建国模式以议会为核心（议会一般分为上、下两院或参、众两院），议会拥有立法权；在议会与政府的关系上，或者由议会中的多数党组织政府，政府首脑由多数党领袖担任（议会制），或者政府首脑由直接选举产生，但是政府首脑受制于议会（总统制）；再辅之以相对独立的司法权，形成立法、行政、司法三权分立的政治架构，而选举和代议制则贯穿于这种政治架构之中。人民代表大会制建国模式以人民代表大会为核心，人民选举产生人民代表，人民代表组成人民代表大会，人民代表大会选举产生立法机构、行政机构和司法机构。

与西方相比，我国的人民代表大会同样产生三权，包括立法权、行政权和司法权。但是与西方不一样的地方在于，我国政治体制中的三权并不实行分权制衡，搞三权分立，而是三权都统一于人民代表大会，由人民代表大会产生并向人民代表大会负责。总体而言，西方是议会体制下的三权分立，我国是人民代表大会体制下的三权并立。这是我国与西方在立法、行政和司法体制上的区别。

接着来看政党。西方和我国的政治体制中都存在政党，但是这两种政党是具有本质区别的政党。西方的政党是严格的作为“部分”的政党，政党是作为“部分”的代表而存在，政党代表社会某一阶级阶层的利益。当政党赢得选举执掌国家政权之后，政党作为整体的“部分”而存在，政党表面上代表整体，实际上还是代表资产阶级的某一“部分”。对于西方的政党而言，政党赢得政权之前处于政治体制之外，属于在野党，通过选举赢得政权之后进入体制内，变成执政党，但是执政党在体制内受到政治体制的严格约束，三权分立的国家机构和政治制度规定了政党在政治体系中的活动及其范围，政党并不能改变国家制度，也不能渗透到国家制度的各个方面，国家制度中的一些重要组成部分如军队等实行政治中立。一旦政党在后来的选举中失败之后，马上就退出政治体制成为在野党。这是西方政党及其政党与政府关系的基本特征。

我国的政党（这里是指中国共产党）是具有领导性和执政性双重属性的政党，政党作为代表全体人民利益的“整体”而存在，政党坚持人民利益至上，除了人民的利益之外没有自身的利益。从政党与国家制度的关系来看，政党实行领导在外、执政在内，政党深入到了立法、行政和司法机构之中，并且坚持对立法、行政和司法机构的领导权，政党对政治体制和国家制度实行“总揽全局、协调各方”的政治领导。相比于西方而言，西方是国家制度统辖下的政党，我国是政党统辖下的国家制度。这是我国的政党与西方政党的重要区别。

综合讨论两种建国模式，我们发现在代议民主制建国模式和人民代表大会制建国模式下，都存在政党和立法、行政、司法机构，只是这四者在权力配置和相互关系上有较大差异。从现代政治的视角来看，政党机构、立法机构、行政机构和司法机构都属于现代政治的基本要素，也是现代政治的重要构件。

从现代政治模式的角度来审视人民政协，我们就发现人民政协既不属于政党机构，也不属于立法、行政和司法机构，而是处于这套政治模式之外。虽然在我国实际政治生活中它被称为与中共党委、人大和政府并立的“四套班子”之一，但是在定性上它不是国家机关，没有归属于任何国家机构。可以说，人民政协这个机构本身就具有鲜明的中国特色。邓颖超指出，“政治协商会议是在中国革命的实践中产生的。别的共产党领导的国家或者别的党派领导的国家都没有这样一个组织，有的国家虽有类似的组织，但与我们也不完全相同。”①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（中），中国文献出版社、中国文史出版社2009年版，第449页。人民政协是在中国社会革命的实践中产生的，体现了社会革命过程中的社会阶级结构，以及由阶级结构所反映出来的社会结构，正是社会各阶级阶层对无产阶级政党的支持和协助才保证了中国社会革命的成功，因而一旦社会革命取得成功之后，这些支持和协助无产阶级政党取得社会革命成功的阶级阶层自然要在新建立的政治体系中拥有自身的政治地位。人民政协正是社会各阶级阶层团结合作的重要机构，也是社会各阶级阶层及代表它们的政党与中国共产党合作协商的重要载体，因而社会革命赋予了它本身很强的政治合法性。除此之外，中国共产党在领导人民进行现代化建设的时候也需要充分发挥人民政协的团结联合作用。那么它作为现代政治模式之外的政治机制，产生之后应该归属于政治体系中的哪一类国家机构呢?它在政治体系中如何明确定位呢?自人民政协产生以来就一直面临着这样一个基本的问题。建国以来围绕人民政协在我国政治体系中的归属问题也进行了大量的讨论，有的主张归属于立法机构，有的主张归属于司法机构。下面对上述几种主张进行分析，并最终得出笔者的观点。

二、人民政协在中国政治体系中定位的争论

第一种观点主张人民政协应归属于立法机构。这种观点仿照西方议会分为上议院和下议院的做法，提出人民政协要成为与人民代表大会并列的上议院，而使人民代表大会成为下议院。由于西方的议会和我国的人民代表大会都是立法机构，这样实际上就把人民政协归属于立法机构，同时把人民政协正式安放到我国的政治体制中去了。这样，也就把处于现代政治模式之外的“多余的机构”安放到现代政治模式之中，成为并不“多余”的机构。这是一种西方和我国受西方影响的学者都比较好理解的政治设计。这种观点在我国学界和政界都有一定的影响。

建国伊始，这种观点就被提了出来。1957年反右派运动之前，“在人民政协的问题上，章伯钧主张中国应实行两院制，使政协变成建议、监督、审核的机关，相当于资本主义国家的上议院。”①江平主编：《当代中国的统一战线》上册，当代中国出版社1996年版，第308页。这种观点随着章伯钧被打成“右派”而受到广泛批判，反右之后无人再提。但是在改革开放之后的上世纪八十年代，这种观点又重被提起。但是由于邓小平等党和国家领导人坚决反对在中国搞三权分立制度，对持这种观点视为搞资产阶级自由化，因而把人民政协列为上议院的呼声就没有了下文。

在1994年全国政协八届二次大会上，又有个别政协委员提出要把人民政协定位为上议院。对此，李瑞环进行了严厉批评，他说，“……有个别政协委员在小组讨论时说，建议把政协定位为上议院，这个话，后来被香港的报纸发表了。尽管这是个别人的意见，并不代表政协组织和政协的领导，尽管政协主席、副主席都没有发表过这类意见，尽管对这两件事我们都进行了严厉批评和认真处理，但造成的影响至今仍然存在。”②全国政协办公厅编：《李瑞环同志关于统一战线和人民政协工作的讲话选编》，1998年，内部发行，第149—150页。他还指出，“政协就是政协，要按政协的章程介绍政协、解释政协，不要去比照国外。不能说今天和某国参议院建立了联系，就说要把政协搞成参议院，明天和某国众议院建立了联系，又说要把政协搞成众议院。”③同上书，第150页。但是在学界，这种观点不绝如缕，新世纪以来还是有部分学者提出要把人民政协列为上议院，并且对这种观点进行了辩护，认为把人民政协定位为上议院与西方的三权分立毫无关系。如郑永年就认为，“把政协改造成为上议院和中国是否实行西方式的‘三权分立’政治制度毫不相关。没有任何案例和政治理由可以把两院制和‘三权分立’等同起来。‘三权分立’指的是立法、行政和司法权力之间的分立，以达到权力之间的互相制衡，防止专制的出现。而‘一院制’或者‘两院制’涉及的只是立法机构本身，根本不涉及政体问题。”④郑永年：《改革及其敌人》，浙江人民出版社2011年版，第230页。这种辩解表面上撇清了把人民政协列为上议院与在中国搞“三权分立”的关系，但实际上是首先在立法机构内部实行分权制衡。

作者认为把人民政协定位为上议院是不适当的，理由主要有以下三个方面：

第一，通过前面的论述我们知道，从法理上看，全国人民代表大会是整个国家唯一的最高国家权力机关，立法（人民代表大会和人大常务委员会）、行政（政府）和司法机构（法院和检察院）都由人民代表大会产生并向人民代表大会负责。因此，如果把人民政协定位为上议院，实际上就把人民代表大会定位为下议院，这样一方面在人民代表大会内部形成了分权结构，分离了人民代表大会的部分权力，同时这也意味着全国人民代表大会不再是最高国家权力机关，而是与全国政协分享最高国家权力。这就改变了我国的建国模式，从而改变了我国立国的根本，换句话说，这实际上是动摇了国本，即通过首先进行立法机构的分权制衡而开了我国政治制度内部分权制衡的先河，所以邓小平把这种观点与在中国搞三权分立联系起来是有道理的。

第二，如果把人民政协定位为上议院，属于立法机构，那么根据我国政治制度的安排，立法机构应由人民代表大会产生，那么人民政协也要由人民代表大会产生，全国政协由全国人民代表大会产生，地方各级政协以此类推。这就会改变人民政协的性质、地位和作用，人民政协不再能作为特殊的统一战线组织而存在，而且其产生方式、运作方式和日常政治过程都会发生颠覆性的转变，这对人民政协而言不是一种改革，而是一种颠覆性的破坏，因为它不是在坚持既有原则和理念基础上的增量改革，而是在破坏原有政治生态基础上的“革命”。

第三，如果把人民政协定位为上议院，作为上议院，其主要职能就应该是参与立法，而不是现在的政治协商、民主监督和参政议政职能。也就是说，人民政协改为上议院之后并不能扩大人民政协的现有职能，反而妨碍了现有职能的实现。就政治协商而言，人民政协转变为上议院之后就只能以立法审议和立法协商为主，不能再作为中国共产党与各民主党派和社会各界进行政治协商的重要平台，这样政治协商的面反而是窄了而不是宽了。就民主监督而言，人民政协现有的民主监督职能能够对政府和司法机关进行监督，而作为上议院之后，人民政协如果继续对政府和司法机关进行权力监督，就会在我国政治生活中出现三权分立的局面，这是我国政治生活中明令禁止的，如果不对政府和司法机关进行监督，那么民主监督的面也就窄了。就参政议政而言，参政议政主要是进行调查研究，反映社情民意，主要是与公共政策制定相关，与立法审议不直接相关，因而人民政协列为上议院后参政议政职能的履行也就无从谈起。

综上所述，我们认为把人民政协定位为上议院会彻底颠覆人民政协的性质和作用，破坏人民政协的现有政治生态，妨碍而不是推动人民政协职能的履行。人民政协作为超越于现代政治模式之外的政治机构，是我国政治体系的特色和独创性所在，也是我国政治体系优越于西方之所在，把人民政协定位为上议院，归属于立法机构，是“以旧释新”①谢遐龄：《关注人民政协在我国政治体制中定位问题》，《联合时报》2010年4月13日第4版。，是以西方旧的三权分立理念来剪裁人民政协这一崭新的政治事物，是以西方的意识形态来审视中国的社会政治现实，是不适当的。

第二种观点认为人民政协应当归属于司法机构。这种观点主张通过对人民政协的赋权来实现人民政协的司法权。如郭道晖先生认为要赋予人民政协违宪审查权。他认为，“在西方实行权力分立的国家都有违宪审查制度，通过宪法法院或最高法院进行审查，并可决定其违宪的立法无效。我国法学界、政治学界长期以来一直在研讨和呼唤建立违宪审查制度，提出在全国人大设立宪法委员会等构想。但这个委员会附属于人大，则使人大产生‘自己作自己的法官’的法理悖论。于是有的学者退而主张这个宪法委员会只作审查，而不作违宪无效的决定（后者提交人大常委会作决定）。这仍然没有跳出作自己的法官的窠臼。如果让全国政协作为违宪审查机构，按现今政协成员的构成质量（是各界知识精英荟萃之地）和它在国家权力上的超越地位，以及它应当和可能拥有的政治权威，是足以担当此任的。”②郭道晖：《社会权力与公民社会》，译林出版社2009年版，第120页。如果人民政协拥有违宪审查权，那就属于司法机构了。关于人民政协归属于司法机构对人民政协性质和作用的破坏作用，也可以仿照前面论述，这里不详细讨论。

三、人民政协在我国政治体系中定位的探索

综合上述两种主张，我们认为把人民政协归属于立法机构和司法机构都不适当，作为执政党机构和政府机构的一部分更是无从谈起。也就是说，强行“以旧释新”，把人民政协纳入到现代政治模式之中是不适当的。那么，是否需要把人民政协在我国政治体系中进行正式定位呢?我们认为当然需要。因为有领导的协商是我国政治体系的基本特征，我国的选举也以协商为基础，类似于竞争是西方政治体系的基本特征一样。但是西方通过选举和三权分立等政治形式把竞争发挥得淋漓尽致，把自身的优势体现得异常鲜明，三权分立甚至成为了西方政治的代名词。但是协商在我国政治体系中的作用尚未得到淋漓尽致的发挥，中国政党制度作为基本政治制度之一得到确立并且进入宪法是在上世纪九十年代才实现，而人民政协作为多党合作和政治协商的重要平台至今仍作为特殊的统一战线组织存在，而没有在我国政治体系中得到正式定位，我国尚未把自身的协商优势异常鲜明地体现出来。经过建国以来六十多年来的探索，现在非常有必要把人民政协在我国政治体系中进行正式定位。

那么接下来的问题是，一方面又要在政治体系中正式定位，另一方面又不能归属于现有的执政党、立法、行政和司法等机构，那么人民政协应该定位为什么机关呢?我们认为应该定位为接受中国共产党领导但与中国共产党机关并立的协商机关，它不属于国家行政机关，但是应该属于国家机关。积建国六十几年来的经验和社会主义民主政治建设的趋势，我们应该突破人民政协不属于“国家机关”的观点，而把人民政协纳入到国家机关之中。在认定人民政协为国家机关的基础上再把它定位为接受中国共产党领导但与中国共产党机关并立的协商机关，由于立法、行政和司法机构都是政治协商主体，因而这个协商机关要涵盖到立法、行政和司法等三个方面，就像中国共产党要渗透到立法、行政和司法机关一样。所以对于立法、行政和司法机关而言，一方面接受中国共产党领导，另一方面把一些需要进行政治协商的问题在人民政协进行政治协商，这样在执政党、政府、人大、政协和法院、检察院的关系上，就正式形成了中共领导——政协协商——人大通过——政府、法院和检察院执行的政治模式。人民政协在我国政治体系中正式定位后所形成的政治模型可以图示如下：

根据上述政治模型，我国人民代表大会及其所产生的立法、行政和司法机构都接受中国共产党的领导，因而它们都在中国共产党领导的范围之内，同时它们都在人民政协进行政治协商或者与人民政协进行政治协商，因而他们也都在人民政协的政治协商范围之内。同时，人民政协也接受中国共产党的领导。当然，我们这里所讲的中国共产党的领导同时包含着中国共产党执政，因为党的组织渗透到了人大和立法、行政、司法机构之中，并且掌握国家政权。这样就形成了我们现在所提出的政治模型。

我们之所以提出这样的政治定位，主要基于以下理由：

第一，从人民政协与中国共产党的关系来看。中国共产党是领导机关，毫无疑问，人民政协接受中国共产党的领导。中国共产党在政治体系中的定位与人民政协具有一定的相似性，因而毛泽东在论述人民政协性质和地位的时候以中国共产党来类比人民政协。毛泽东1954年在论述人民政协不应该属于国家机关和国家行政机关时，就是以人民政协与共产党进行类比的，他说，“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的。如果这样说，那末共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要呢?不能这样看。如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”①政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民政协重要文献选编》（上），中国文献出版社、中国文史出版社2009年版，第200页。在这里，毛泽东首先指出了人民政协不是国家权力机关和行政机关，至于是否属于司法机关和政党机关则不在他考虑之列。那么它到底属于什么机关呢?毛泽东通过与共产党类比的方法来说明它的性质和任务，毛泽东把人民政协与共产党类比，在指出共产党没有立法权和行政权的基础上实际上指明了人民政协也不应该有立法权和行政权，但是它有较为广泛的协商权。从笔者的理解来看，毛泽东这里没有明讲而实际上意涵的潜台词是：中国共产党没有立法权和行政权，但是它有领导权和执政权，它是具有领导性和执政性双重属性的政党，并由领导和执政地位决定了政党对立法和行政机构的提出的建议它们一定要执行。与共产党类似，人民政协也没有立法权和行政权，但是它有协商权，可以在协商的基础上提出意见建议，人民政协通过协商提出的意见建议对政府和司法机构也有较强的影响力。协商权这一层他在同一篇谈话中就明确指出了，他说，“国家各方面的关系都要协商”，“全国人民代表大会的代表是人民选举的，但各党派、团体要先进行协商”，“它有这种权利”②同上书，第201—202页。。所以毛泽东这里的潜台词是：共产党和人民政协都不属于立法、行政或司法机关，但是前者具有领导权和执政权，后者具有协商权，两者的权力都是政治体系中不可或缺的。从是否属于国家机关来看，毛泽东在这里也没有说共产党属于国家机关，但是很明显，中国共产党及其各级党的委员会都是中央和地方的领导机关，简单地说，共产党是领导机关，从来没有人否认各级党委领导机关不属于国家机关，这从各级党委工作人员都是国家公务员就可以明确看出来，只是不属于行政机关而已。与此对应，人民政协是协商机关，同时也应该是国家机关，现在各级政协机关的工作人员也都是国家公务员。

第二，从人民政协与执政党、人大和政府协商的关系来看。《中国人民政治协商会议章程》指出，“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商。”从《章程》可以看出，人民政协的政治协商从主体上看可以分为两个层面：

第一个层面是执政党、政府和人大常委会等作为政治协商主体提议进行的政治协商。在这个层面中，执政党、政府和人大常委会都是政治协商的主体，而人民政协则是政治协商的载体，可以经过执政党、政府或人大的提议而在人民政协与各民主党派、人民团体负责人和各族各界人士进行政治协商。从这个层面的政治协商来看，由于执政党、政府和人大常委会都是政治协商的主体，因而人民政协当然不能归属于执政党、政府或人大，否则就会形成“自己跟自己进行政治协商”的局面。同时，执政党、政府和人大在人民政协进行政治协商也可以说明人民政协是整个政治体系的重要组成部分，因为政治体系的核心要素都在此进行政治协商，因而人民政协是重要的协商机关，如此重要的协商机关应当归入国家机关。

第二个层面是人民政协建议执政党、政府或人大将有关重要问题提交到人民政协来协商，在这个层面中，人民政协不但是政治协商的载体，而且是政治协商的主体，它主动提议将有关重大问题提交到人民政协来进行协商，在这个意义上，人民政协是政治协商主体，而执政党、政府和人大都是协商客体，主体不能从属于客体，这也说明了人民政协一方面是重要的协商机关，另一方面也是国家机关。

当然，我们说人民政协是协商机关，也是国家机关，提出了中共领导——政协协商——人大通过——政府、法院和检察院执行的政治模式，并不意味着执政党、政府和人大的任何问题都要提交到人民政协来进行协商，而是根据政治设计，需要提交到人民政协来进行政治协商的问题就进行协商，不需要提交人民政协政治协商的而无须进行协商。正如李维汉所说，“政治协商是人民政协的一项重要任务。民主协商的精神是我国统一战线的优良传统。我们必须充分发挥这个优良传统。在涉及一些重大问题的时候，我们过去经常和民主人士充分协商。实践证明，凡是这样做了的，效果都好。今后我们还应当坚持这样做。可也不是说，党和政府的所有方针、政策，都一定要先拿到政协来协商，因为政协已经不是代行人民代表大会权力的机关。”①李维汉：“新时期统一战线的根本性质与人民政协的重要作用”（1982年11月10日），中国人民政治协商会议全国委员会研究室、中共中央文献研究室第四编研部编：《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第346页。这是人民政协政治协商的重要限度。因此，必须对人民政协政治协商的内容和范围予以明确界定。对于这一点，2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年颁布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》都作出了宏观的规定，各省市在落实中央文件精神过程中也都根据地方实际情况划定了政治协商的范围，但是各地在政治协商的内容和形式上尚未完全统一，也尚未完全制度化、具体化。政治协商内容和形式的具体化、微观化还需要通过进一步发展来实现。

综上所述，我们认为应该把人民政协在我国政治体系中正式定位为国家协商机关，它不属于立法、行政或司法机构，但是属于国家机构的一个重要组成部分，这也与江泽民同志提出的人民政协是“我国政治体制的重要组成部分”相呼应。只有这样，才能真正充分发挥我国政治体制的协商功能，才能切实有效地履行人民政协的职能，也才能在抵御西方政治体系冲击的过程中有效地巩固我国的政治体系。□