当代中国城市化进程中土地增值分配的政治逻辑

□赵杰

1978年至今，伴随着改革开放，中国经历了一个快速城市化的过程。由于土地的价值性和稀缺性，它在城市化的过程中有着不可替代的重要性。2008年世界金融危机爆发，面对世界经济的不景气，中国的房市、楼市却高温不退，且在各地频频爆出地王、拆迁暴力及因土地增值分配纠纷引发的上访等群体性事件。仔细探究这些分布城乡、牵动媒体的事件，我们可以看出，这些不同事件背后的共同之处，是它们都与中国城市化过程中土地增值的分配有着莫大的联系。围绕城市中的空间生产及土地利用，权力、资本都积极行动起来。马克思主义者倾向于把城市生产看作整个社会生产的一部分。因此，对城市生产的分析贯穿了对权力结构、资本运行及二者关系的关注。基于这样的问题意识和学术发现，本文围绕土地增值所反映出的各方利益博弈展开论述，从政治学的角度分析这种博弈的现状及其成因，剖析权力和资本如何参与城市化过程中的土地增值和分配，并就如何应对这一问题提出总体性思路和解决方案。

从历年的国家统计数据可以看出，1994年以来，土地对地方财政有着巨大的支撑作用，是当前地方政府财政收入的主要来源。有人甚至说：“金融危机前，土地实际上是中国工业化和城市化的“发动机”。中国之所以成为“世界工厂”，奥秘之一就是长三角和珠三角低廉的土地供应。快速的城市化，则主要依托于地方政府对土地出让收入的攫取和土地抵押融资。”①刘守英：《土地问题“政治化”》，《中国改革》2010年第1－2期。这种说法是有道理的。统计数据显示，2003年至2010年，土地出让金相当于地方财政收入的比例都达到了35%以上，2010年竟达到74.14%②据国家统计局公开数据计算而来。。

在这样一个历史阶段，土地利用方式成了改变一个地区的地理状况、经济状况和政治地位的砝码。对土地利用方式的优劣评判，不再集中于“是否能提高农产品产量和工业制造效率”，而变成了“能否吸引投资，能否提升GDP和地方知名度，能否提高某个地方在整个国家中的地位”。这造成了国家内的区域间竞争。逐渐地，这种对资本的吸引转变为：能否在土地上“种”出又多又贵的房子，能否吸引人们来购买并把本地区的城市规模扩大。此时的“经营城市”已经代替了经营土地和经营工厂制造业；而全额的土地出让交易和房产买卖交易也改变了形式，取而代之的主流形态是个体从银行借贷房款的70%—80%，并在未来几十年偿还，房产开发企业则利用20%—30%的买方预付款加40%左右的银行贷款③此处数据根据国家统计局和中国指数研究院编的历年房地产年鉴中“房地产企业负债率”计算得出。（土地抵押或担保信贷）来购进土地，经营地产。

一、围绕土地增值的利益博弈

马克思在《资本论》第三卷中，系统地分析了“级差地租”的产生和分配逻辑。为了在更加广泛地意义上讨论“级差地租”，我们用土地增值来代称这部分财富，并分析其所体现的分配关系。在社会主义中国，为了适应社会化大生产的需求，避免马克思所批判的因土地私人占有和垄断而带来的土地增值分配不公，我们用土地国有和集体所有的所有制形式来处理城市和乡村的土地，目的是实现资源配置和利益分配的社会化，让劳动人民分享社会进步的果实，从而达至社会公平。反观正在进行的城市化实践，我们欣喜地看到了和谐社会建设中对劳动者的关怀，看到了资源社会化分配的努力和成果，但同时也无奈地发现，目前中国土地增值的分配格局中仍存在一些不容忽视的问题：

第一，国家权力垄断了土地一级市场，集体土地不能直接参与市场交易。国家以及以国家面目出现的县、市级政府，按农用地的价格征收、征用土地，再经过土地储备把它们放到二级市场上交易，而此时的交易价格就会比征收、征用价格高出几倍甚至几十倍。一方面，这中间的差价成了地方政府的预算外资金，对这部分资金的监管常常缺失或不足，成为地方政府投资、浪费甚至腐败的资本，而这直接损害了国家、社会、市场和集体土地所有者的利益。部分地方政府用土地出让金投资的行为，既影响了政府提供公共产品的能力，也冲击了投资市场，带来了不公平竞争和市场秩序的混乱。那些直接投资到房地产行业的政府资金则推高了房价，与市场争利，与民间资本争利，使普通购房者受损，而集体土地所有者则直接被剥夺了大部分土地增值的分享权。另一方面，由于存在政府对土地供应的垄断，土地二级市场的交易容易产生权力性的寻租和腐败。许多房产企业以各种灰色形式拿地、竞标，结果是，要么房产企业所得的土地成交成本低而公关成本高，要么他们催生出“地王”，而这部分的成本反过来又转嫁给商品房的购买者，造成了房价的居高不下。

第二，由土地增值构成的县、市预算外资金的存在使中央无法真正获悉地方的财政状况，这又影响了中央和地方的各级预算，造成了目前我国财税改革的诸多争论。分税本是预算内的权责分配，当大量的预算外收入存在于地方时，人们对中央和地方该如何分配财权和事权没有了准确的衡量标准，也无法真正监督地方政府的各项真实支出。

第三，为了节约土地征用的谈判成本，县、市政府在农地征用时倾向于与村集体或生产队的代理人谈判。从微观层面来看，这激发了村级代理人的寻租动力，也给了他们寻租的机会，恶化了村民和村干部的关系；从中观层面看，这干预了村级的自治体系，抽离了农民自治的物质基础，使本来就缺乏传统的村级自治难以真正成长；从宏观层面看，这影响了我国基层民主的建设。这种土地增值的分配也直接或间接地表现为国家权力对乡村社会的渗透和支配。

第四，有着巨大经济支配力量的资本精英，利用资本的力量，间接地参与级差地租的分配，并通过城市空间的扩展，最终完成对土地用途的改变。表面看来，资本精英是通过生产活动创造“利润”，并带来市场的繁荣。但实际上，这种利润的获取有着巨大的寡头垄断性和政治权力依附性。获取土地是资本进入地产市场的前提，而政治权力对土地用途改变的主导作用则决定了，资本只有获得了政治权力的认可甚至支持才能够顺利运行。开发资质和开发机会的获取，就是资本精英接受政治权力选择的过程，也是政治权力精英和资本精英矛盾体的互动过程。

上述问题都反映了目前我国土地增值分配格局中存在普遍的、机制型的冲突，综合一下这些冲突的主体，我们不难发现，他们间的博弈力量极其不平衡。许多地方政府以担心“补偿提高会提高城市房价”为由去强势影响立法机构，阻碍提高拆迁和征地补偿法规的出台，这使得国家对“该在多大程度上约束地方政府的权力”产生了犹豫。毋庸讳言，县、市等地方政府不是毫无私利的、超然于世的中立者，它有使上级政府满意的压力，有提高当地GDP的欲望，有改善办公环境、提高内部人员待遇的冲动，其官员也有牟取升迁的动机。这一点，人们可以从贫困县兴建的豪华办公大楼看出，也可以从媒体报道的被征地、拆迁人的上访中感觉到。地方政府会面临地方利益集团的游说、面临城市化过程中土地增值利益的诱惑，他们能制定地方政策，参与经济博弈，有着运动员与裁判员的双重身份。而我们国家官僚体系的条块分割，使得土地管理部门没有足够的执法能力。1994年的分税制改革，确立了国有土地有偿使用收入归地方政府的方案，这使得中央—地方间在此问题上的分配格局形成。但对于地方政府应该如何使用这项收入一直没有明确规定。这个分配格局刺激了地方政府的逐利动机，产生了猛烈的地产扩张，建筑用地激增，严重危及到了国家的耕地和粮食安全。尽管2004年财政部决定征收新增建设用地土地使用费，并实行中央与地方3∶7分成，但实际的调控作用相当有限，并未从根本上改变地方政府征地、卖地的“圈钱”行为，使得本来属于地方未来50年或70年可以逐渐分享的财力被一次性提前透支。上述说明，土地收入分享机制亟待改革①刘玲玲、冯懿男：《分税制下的财政体制改革与地方财力变化》，《税务研究》2010年第4期。。

上述现象是社会制度运行的结果，它们可以从中国一些重要的结构型特征中找到根源。

二、权力、资本与制度：目前中国土地增值分配格局的成因

目前我国土地增值分配格局的形成有着很深的制度根源。它既与权力的结构和使用方式有关，又与民众议价能力和土地产权的规定有关，还与权力－资本间的互动方式有关。

（一）政治权力的魔法

中国的政治权力表现出了令人疑惑和着迷的多重性格：既有某些领域的高度分权，又有极度的中心化倾向。土地利用领域的分权，表现在政治系统对基层代理人行为的软约束上。基层代理人有相当大的土地用途改变权，并且往往把这种权力与经济发展和城市建设联系起来，以增加行为的合法性与正当性。这为基层政治精英透支级差地租的短期行为提供了可能。中心化倾向，则更多地表现为政治系统对精英的任命及考核有着源自整个中心系统的法则，这些法则以人事制度的面貌或显性或隐性地表现出来。针对政治权力的作用机制，我们分几个方面论述。

第一，对地方政治权力运作的约束较少。传统约束消失了，而较为有效的现代约束机制没有建立起来。在当代中国，地方政治权力和人民个体间已经剥离了传统士绅、氏族的隔离缓冲带。中华人民共和国建国后，我国的城镇和农村都形成了以核心家庭为单位的社会细胞，不再有传统中国的士绅阶层，这使得地方政府的治理结构发生了变化，没有了可以参与地方利益分配、缓冲官民利益矛盾的中间层；同时，在我国的各级地方，并没有像西方一样建立起独立于政府的农会、工会和非政府自治组织，农民及被拆迁城镇居民的个体谈判能力有限，信息极其不对称。所有这些使得土地增值的分配格局必定会向着有利于地方权力的方向发展，且这种利益不对等的格局因权力的惯性会变得日益严重。

中央对地方权力的约束既有某些领域的高度分权，又有极度的中心化倾向。在一些领域集权趋势加强了，如精英任用和财政汲取方面；而在另外的领域，离心趋势明显，如非税收资源和财富的获取上。这些看似矛盾的现象，是强大的政治权力维护自身运行不可或缺的两个方面。地方精英寻找非税收财富的努力，减小了中央的财政支付压力。在满足了基层政权的物质需求的同时，作为回报，基层精英承担了维护地方秩序的职责，给整个国家权力系统提供了重要支撑。

作为救济手段的司法途径，在实践中常常拒绝受理关于土地的纠纷。这使得司法这一常规的纠错机制不能有效地制衡地方行政权力。虽然有因土地纠纷“民告官”的报道见诸报端，但绝大多数司法机构在行政、人事、财政等多种因素影响下，一直在纠纷中缺位，甚至充当“亚政府”的角色。这对公民政治参与产生了阻滞，并造成政治信任和司法信任危机。从这个意义上来说，土地增值分配不仅是个经济问题，更是个政治问题。

在地方权力结构中，人大应该成为有效的监督机构，但它远没有起到应有的约束作用。随着人民民主制度的逐渐完善，地方人大有效参与了地方性立法、预决算、建设规划等工作，对“一府两院”的工作也进行了有效监督，但政府在权力结构中明显处于优势地位。随着进行经济建设的任务加重，行政能力的扩张也逐渐加剧。在服务于地方经济建设的口号下，地方人大的权力空间往往被挤压，其直接后果必然是监督的无力。具体到土地问题而言，基层人大的监督作用在土地增值分配这一问题上显得过于宏观且模糊，不能及时、灵活地进行纠偏。况且由于自身组织结构的特点，地方人大代表与本地区选民联系较少，选民甚至不认识代表，缺少常规的反馈途径。由于人民代表是以兼职形式履职的，他们在地方人大闭会期间都忙于自己的工作，没有时间、没有条件、没有固定场所接待选民、倾听选民对土地增值分配的声音。这些制约条件都导致了地方人大对土地分配收益分配的监督不足。

第二，利益博弈失衡与基层代理人越位。从民主制度层面看，中国是以“人民民主”作为民主形态的国家，但实践中，人民民主的个体往往“被屏蔽”、“被虚化”了。因此，增加土地出让金分配问题上的民众参与，是增加这一过程的正当性、合法性的必要方式。而政治参与程度是一个国家和地区政治文明的重要指标，让基层民众参与对自己的财产收入分配问题的决策过程，是“人民民主”的题中应有之意。尽管民主参与本可以使土地增值的分配方式趋于合理，但现实中他们的主动参与或被视为对“公共利益”的挑战，或被视为妨碍“公务”，而维护权利人利益表达的渠道却并不通畅。在这里，权力的基层代理人运用了一个逻辑前提：我代理人民，那么我就是人民。这样一种违反逻辑同一律的思维，使得基层政府的代理人和村集体的代理人面对巨大利益时不断越位，以至于出现了今天农村土地增值分配中的“虚拟的集体”与“具体的权力精英”的失衡博弈；在城市，土地的国有性质使得土地增值分配中也出现了“具体的‘个人’”与“宽泛的‘公共利益’强制”的失衡博弈。

第三，精英任用和政治绩效评估体系偏颇。中国实行垂直的人事管理制度，这是使得中国共产党具有强大组织能力的重要保障；但是另一方面，垂直的人事考核又与横向的基层治理间有着严重的脱节，使得地方官员更看重上级的评价而非当地民众的利益。这样势必会使地方政府一方面攫取利益自足，另一方面做利于上级评价的工程，而土地增值的分配就极大地向这两个方向倾斜了。

第四，官僚制度条块分割。我国国家管理体制的条块分割，有利于进行分工治理，但也存在统筹困难的问题。正如上文已提及的，作为我国专业的土地管理和监督机构的各级土地管理部门，由于执法能力的限制，不能真正有效地进行土地执法：一方面，他们没有足够的执法组织和执法资金；另一方面，他们没有横向的约束力，不能对同级甚至是行政级别低于自己的政府机关做出的分配决定进行否定。很重要的一点，各级土地管理部门在运作中往往受制于同级政府，有的地区甚至出现过同级政府给土地管理部门发“项目奖金”的情况。面对奖金诱惑和强势权力，他们很难对本级政府行政机构做出关于土地利用和土地增值分配的有效指导。这或许就是为什么上访或不满的人群很少相信并依靠土管部门来解决问题的主要原因。

第五，分税制的副产品。分税制发挥了重要的历史功能，它使中央的财力增强，得以开展现代化的治理和平衡工作，使中国形成了全局性的市场经济格局，解决了财政上的诸侯割据问题。近年来，随着地方初次收入分配比例的递减，地方政府要求对共享税，尤其是增值税分享比例进行调整、提高地方分成比例的呼声日渐高涨①刘玲玲、冯懿男：《分税制下的财政体制改革与地方财力变化》，《税务研究》2010年第4期。。1994年的分税制也留下了重大缺陷。一是地方政府的事权和财权还存在相当程度的不对等，二是未在省以下的省、市、县、乡镇四级地方政府之间实行分税制。地方可分税种有限，地方财政层级过多，且中央转移支付的限制较多，往往要求地方政府进行资金配套。因此，全国许多的县、乡财政都存在一定困难。当现有的财税返还和转移支付不能满足地方政府需要时，地方政府最容易做的就是从土地上做文章。“软预算约束”②软预算约束就是指当一个经济组织遇到财务上的困境时，借助外部组织的救助得以继续生存这样一种经济现象。软预算约束对应的是硬预算约束。所谓硬预算约束就是我们平常说的优胜劣汰的市场机制，即经济组织的一切活动都以自身拥有的资源约束为限。和“逆向软预算约束”③所谓“逆向软预算约束”，是指基层政府通过“权力”自上而下的向其管辖范围内的其他组织攫取资源，从而突破中央政府的财政硬约束。参见周雪光：《“逆向软预算约束”：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。的制度环境，必然使地方政府有强烈的攫取体制外收入的财政激励，约束性较小的土地出让金收入自然成为各方行动者觊觎的焦点。

除了以上提到的诸项原因外，地方政府发展经济的动机使土地增值的分配轻重失衡，而我国土地登记制度的不完善则加大了土地管理和监督的难度。

在这样一种政治权力强势和约束力量弱小的总体背景下，一些具体的制度安排总是有利于政治权力对城市化中土地利益的支配。这种格局好像一个被权力中心统摄的网络，把精英任用制度、财税制度、权力监督制度、司法制度和各种社会管理政策都囊括在内。城市化中的土地用途改变及相关利益分配，则成为了一个展示强大政治权力魔法的舞台。

（二）民众的低议价能力与尴尬的集体产权

民众议价能力既与他们的组织化程度有关，又与他们面临的制度约束有关。针对社会的组织化程度，巴林顿·摩尔指出：“社会系统中缺少有效率的机构来制止官员的压榨行为这一点，可以说是中国社会中最基本的结构性弱点之一。”④［美］巴林顿·摩尔：《民主和专制的社会起源》，华夏出版社1987年版，第135页。目前来看，这种状况在中国依然存在。通过对精英的规训和吸纳，权力系统合并了许多对其可能构成挑战的权力形式，使其成为权力系统的一部分。这也是中国鲜有权力和社会间中介组织的原因之一。基层权力中，作为自治组织的村委会和居委会以及许多单位的工会，都被吸纳进国家的权力系统，成为了其中的一个环节。就制度约束而言，集体产权是制约民众在土地增值分配中议价能力的核心因素。布赖恩·贝利认为：“非正式的社会控制，以及经过长时间才形成的，建立在社会习俗、道德和社会体制之上的社会凝聚力，会被一种控制系统所取代，这种控制系统是建立在法律、行政命令、警察、小集团内的制裁等基础上。以上因素的综合作用也不能取代最初的群体之间的联系，因而不能阻止社会主要方面的无组织的现象发生。”⑤［美］布赖恩·贝利：《比较城市化－20世纪的不同道路》，商务印书馆2008年版，第13页。

在影响民众议价能力的制度性约束中，集体产权是最重要的一个方面。集体产权是一个有着宽泛解释的尴尬制度。Peter Ho等学者认为，这是国家所做的“策略性模糊”⑥［荷兰］何·皮特：《谁是中国土地的拥有者——制度变迁、产权和社会冲突》，社会科学文献出版社2008年版，第26－64页。。实践中，对集体土地的处置权总是被政治权力所垄断。

农业合作社运动中，国家构建中出了具有中国特色的农村土地“集体产权”，学界很多人把它称为“虚拟产权”、“模糊产权”。这本来是国家政权建设初期为降低动员成本，完成大一统国家的资源集中而形成的特定机制，后来，却因发展工业的需要而固定了下来，并没有随着现代化进程进行调整。正是这样的历史逻辑和制度设计，给土地增值分配埋下了隐患。农村土地的“集体所有”使权利的行使者往往在实践中缺位、在法律上含混，这就使得土地增值的收益分配没有明确的法律调整。同样，城市土地的“国家所有”使得被拆迁者个人既没有法律上的凿凿证据，也没有势力上的旗鼓相当，有的只是莫名的不公正感、被剥夺感和被驱逐感。为此，土地增值的被剥夺者选择了个人维权：或上访，或以死抗争。但媒体和学界的喧嚣过后，土地增值的最大获益者还是显得理直气壮：地方政府是代表国家的，谁对地方政府的补偿政策不满就是对国家不满，就是暴力抗法。在这里，利益集团、地方政府代理人这两者的公私身份已被实用主义地解释，代理身份成为了利益追逐的尚方宝剑。这样，很容易先把土地增值“化私为公”——把一个个涉及私人利益的土地增值进行地方公有，然后再“化公为私”——把名义上地方公有的土地增值在没有审计的情况下进行私有化分配或变相的私有化分配。

辽宁社会科学院哲学研究所所长、研究员张思宁说，在没有电视，甚至连听广播都没有普及的时代，“嚼舌根”是非常普遍的事情，当然，也有程度上的差别，这与性格有关。人活着，总需要一点存在感，但有些人为了证明自己存在的价值完全不顾他人感受，像上述案例中的张阿姨一样，她为了找存在感，总是搬弄是非，但往往这种行为只能搬起石头砸自己的脚。

我国的法律规定：只有通过国家垄断的一级市场把土地变成国有土地后才可进入二级市场进行招、拍、挂。这样农村集体土地国有化的一级市场是按农业用地补偿，而进入二级市场则可以作为工业用地、建设用地或商业用地进行交易，其间巨大的差额产生出来。在城市征地拆迁时按公益用地征收土地，再转手按商业用地价格进入二级市场，中间利益巨大。产权的规定和流转资格的限制使得地方可以便当地变更用途并以此获利。

较低的社会组织化程度和尴尬的产权制度安排，共同塑造了民众的低议价能力；当这一特点与强大的政治权力相遇，一种力量悬殊的博弈格局就在所难免了。

（三）土地增值分配中的权力与资本关系

在改革开放之前，权力主要关注内部财富的分配和社会秩序的控制。政府的大量工作集中于计划的制定、指标的配给、实物和社会福利的分配。改革开放后，尤其是当城市建设中的土地可以产生巨大的溢价时，权力就追随新的资源形式，把注意力转向了这部分巨大的资源和财富。此时，对土地开发许可的配给替代了工业品生产指标的配给。这样，权力就转向了对新的利益产生过程和分配方案的支配。由于土地增值的数量巨大，权力通过直接控制土地出让资金的支配和由此带动的房产建设的布局，不但控制了人们的固定资产份额，还间接重塑了城乡秩序和人的身份。吉登斯认为：“在阶级分化社会，城市是国家的“权力集装器”。①［英］安东尼·吉登斯：《历史唯物主义的当代批判——权力、财产与国家》，上海译文出版社2010年版。从更广泛的意义上讲，现代城市是权力、资本和资源聚集的地方。胡伟在《政府过程》中论述了当代中国政治过程中的体制性结构和人格化结构，并认为后者是中国政府过程的基本分析变量②胡伟：《政府过程》，浙江人民出版社1998年版，第138－149页。。他的分析揭示了中国权力过程的特征：它既区别于约瑟夫.R.斯特雷耶（Joseph R.Strayer）意义上非人格化的、具有永久性的、超脱于个人之上的机构和制度的现代国家③［美］约瑟夫.R.斯特雷耶：《现代国家的起源》，格致出版社2011年版，第1－30页。，也不同于完全人格化的古代帝制国家。

实际的问题是，基层公务人员为寻求较快提升而选择做上级部门看得见、易于统计的工程。笔者曾经对许多地方的公务人员进行了访谈，他们认为自己最看重的还是“领导的提拔”。可见，目前的人事制度使得地方官员更看重上级评价而非辖区人民的选票。这样的激励机制和制度环境，势必会对地方权力精英产生利益导向型的行为诱导，即一方面攫取利益自足，一方面做利于上级评价的工程。

1978年始，外资开始进入中国。但一个事实是，1978年至今，在土地开发利用领域外资的比重并没有发生多大的变化，占据城市土地开发重头的还是内资④根据各年统计年鉴数据，按房地产行业外资所占的比重看和增长速度看，它远远低于内资增长的比例和增速。。在2010年的中国房地产企业100强中，国有企业就有41家。这种企业结构，一方面反映了中国地产行业内国家权力的密集程度，另一方面反映了地产行业的寡头化倾向。中小型的企业很难在这种竞争局面中立足，他们要么被淘汰，要么接到几经倒手的亏损工程，那些因成本问题引发的建筑质量危机也就可以理解了。当资本结构更多反映的是政治格局而不是自由市场要求，资本就政治化了。从实际运行来看，各级地方政府在压力型体制下成为了追逐自身特殊利益或小共同体利益的主体，主动参与到为GDP增长而竞争的“政绩锦标赛”⑤张军、周黎安主编：《为增长而竞争——中国增长的政治经济学》，格致出版社2008年版，第117－136页。中去。城市化中的权力结构和地方政府追求经济发展政绩的愿望，使得权力和资本在城市土地利用问题上走向了“利益联盟”。

三、历史、现实与方案

近代中国的几次土地改革都标志性地代表了一个阶段的政治主张和政治理想。从“耕者有其田”到“打土豪分田地”再到减租减息和农业合作化，从分田到户到进行土地的进一步开发，无不把土地相关利益的分配与整个中国的发展步伐紧密地结合起来。在目前的权力结构和财政制度下，土地仍然承载了巨大的政治功能。曾经，中国共产党成功地进行了土地革命，动员了数以万计的农村大众参加到支持党的事业的队伍中来。这曾经是最大的土地政治，也是最成功的土地政治。从新民主主义革命到社会主义革命，从抗日到解放，从民族独立到国家建设，这种种历程的动力，都源自党对人民的承诺：对土地及其相关利益的占有，对人民权利的捍卫，对社会不公的荡除。这些承诺从认同上连接起了城市和乡村，从价值上弥平了中国自古至今的等级观念，从道德理念上把剥削钉上了耻辱柱。可见，土地是社会发展的最重要见证者。

城市化中，国家如何做到土地增值的社会化分配和公平分配?权力如何有效地利用资本并推动社会生产?权力如何抑制自身膨胀并为民众提供庇护，使土地增值不被资本和权力自身所垄断?这些不但是城市化中社会主义中国面临的难题，也是中国共产党的使命所在。

马克思认为，在资本主义社会里，对剩余价值的不合理占有和分配，反映了资本家对劳动者的剥削和阶级间的对立，是资本主义社会的主要罪恶和主要阶级矛盾。因此，作为剩余价值的一种具体形式，城市化中产生的土地溢价应该社会化地进行分配。就此推理，中国城市化中的土地增值应该走“藏富于民”的路子，成为民众共享的现代化果实，而不是权力－资本联盟的盈利资本。

作为问题的根本方面，一是要解决政治权力的结构和使用方式。在中国，精英在政治权力的获取和使用方面的正当性，遵循了一条根植于革命政党夺取政权的、超验的逻辑。因此，权力结构的配置与权力的使用方式，总是跟政党自身的革命体验紧密相连。这造就了权力的中心化及政党与军队在权力结构中的特殊地位。因此，如何在这种结构中安排好社会组织及监督机构的位置，成为关系到国家运行轨迹的核心因素。城市化中的土地利用及土地利益分配，从一个集中而明显的方面展示了基层权力精英处理利益格局时扮演的多重角色。这种角色既应该符合政党的执政理念，又应该符合市场规则，还应当顾及具体民众的物质利益。

二是要通过提高社会组织化程度、通过完善土地产权制度，提高民众的议价能力。民众议价能力提高的制度效应，是能够增强利益博弈主体间的对等程度，减少整个社会在分配冲突中的消耗。因此，通过制定明晰的分配规则，来约束涉及土地利益的行动者；通过对等的谈判，让乡村土地所有者的意见得到尊重；通过户籍改革，让居民的基本社会福利得到满足；通过产权改革，让土地更加透明和自由地流转。

三是要通过制度变革，调整权力与资本的关系。当权力的组织方式和运行方式，非但不能使权力精英的自利性偏好得到有效的抑制，反而被加强时，权力与资本的结盟就是必然的结果。因此，用源自社会的制衡性力量来规范权力的运行，并通过权力精英间的竞争及体制内精英的危机感，来加强政治权力的公共性，才能改变城市化中土地利用方式变化以及土地增值分配方面的精英逐利格局。作为配套的制度变革，改变城市化中土地利用与开发的寡头化倾向和权力－资本的裙带网络，引入多方的均衡性利益博弈机制，让民众和民间资本有机会成为有力的博弈及参与主体，才能从结构上改变“权力－资本”围绕“土地利益”的结盟机制。在较为具体的社会政策方面，把土地溢价部分纳入税收、严格管理，并用于提供全民福利；通过议价协商，以较高价格对先前的土地使用者进行补偿。前者是土地增值最直接的社会化分配方式，后者则是扩大内需、保证整个中国经济健康发展的有益做法。只有这样几个方式并行才能处理好中国城市化中的土地增值问题，使其符合社会主义的价值规范。

总之，土地的增值及其分配，是体现社会平等和社会分配公正的重要方面，它的政治逻辑应该是全局性的和正义的。□