促进产业转型升级的用地政策评析：基于沪浙闽地区的调研

高向军，董菊卉，彭爱华，程正平，吴次芳，谭 荣

（1.国家土地督察上海局，上海200032；2.浙江大学公共管理学院，浙江杭州310029）

1 问题的提出

为了保持经济平稳较快发展和实现经济社会可持续发展，党的十七大提出了加快转变经济发展方式的战略任务。推进产业结构的调整和升级，是加快经济发展方式转变的重要步骤和战略需要。现阶段中国的产业结构调整和升级主要通过相应的财政和金融政策来引导、鼓励、支持企业进行相应的产业升级，同时限制和淘汰相对落后的、低效益的产能企业。然而，一些地区的财政和货币政策的实际效果在逐渐减弱。比如，长期以来，浙江和福建地区的制造业等传统工业是在低税率、低工资、低地价和宽松的环保门槛等扶持性政策下发展的，这些地区的企业缺乏足够的动力进行产业升级。相反，因为劳动力价格的升高、国际市场竞争的加剧、国家环境和资源政策的进一步限制，这些企业面临着市场竞争能力弱的困境，传统的低附加值、“薄利多销”的发展方式难以为继，造成了财政和货币政策绩效的新困境。

财政和货币政策的困境，引起了学术界的广泛讨论。很多研究指出了财政和货币政策可能的缺陷。比如，政府主导的产业结构调整，虽然在初期速度较快，但由于缺乏市场竞争环境，很可能造成产业升级不能适应后期市场的要求[1]，或者因为劳动力、土地和环境等初期优惠政策的停止，造成产业的可持续性降低[2]。更严重的是，政府的过度干预往往造成产业升级被“地方利益”左右，只重视眼前利益造成重复建设[3]。即使政府是理性的，但也不能避免可能的投资偏差，造成产业结构与经济发展不协调[4]。而且，不合理的金融工具很可能造成产业结构调整和升级受到世界金融环境的冲击[5]，不合理的财税和价格机制也可能造成低水平的重复建设和不计资源消耗的发展[6]。可以看出，传统手段在促进产业结构调整和升级中面临越来越多的困境，这迫使我们开始寻找与传统手段相配合的其他手段。

土地调控作为一种新的手段，为产业结构调整升级提供了一条新的途径，但具有特殊性。首先，土地是一个特殊的生产要素，其经济效益有很强的滞后性，而政府在宏观调控上的目标往往是短期目的为主，这造成土地作为调控工具的滞后性与实际调控目标短期性在时间上的矛盾[7]。第二，土地政策可以通过供地来调控产业结构，与以财政补贴、税收优惠等财政政策和以政策性信贷支持等货币政策相比，具有强制性、高效性，尤其是在促进劣势企业淘汰上，比其他两种政策更具有效率[8]。

自2003年土地政策正式被提出参与国家宏观调控的手段以来，如何实现土地参与宏观调控已成为一个热门的话题，但是如何发挥土地政策在产业结构升级中的作用，在实践中仍然是亟待解决的问题[9]。在以土地为生产要素促进经济发展的阶段性背景下，政府究竟需要什么样的土地调控政策，至今没有得到清晰的界定，导致中央、省和地方政府在行政上的目标分歧，造成地方政府为了GDP而敢于土地违法违规利用的“短视行为”。还有，虽然自2003年土地政策被作为宏观调控工具以来，中国已经制定并实施了多种土地政策，但至今其绩效仍然没有得到有效评价，政府依然没有形成明显的、有效的土地宏观政策调控体系。

本文的主要目的就是通过对沪浙闽地区一些地方试行的促进产业转型升级的用地政策进行集中调研，尝试找出现有政策的特点、问题及原因，进而为从中央到省市级政府提供适用于短期策略性的促进产业结构调整的土地政策和着眼于长期战略性的促进产业结构调整的土地政策体系。

2 调研区域和调研方法

上海、浙江和福建属于中国东部沿海经济发达地区，经济发展水平高于全国平均水平，但在区域创新发展能力上仍然普遍不足①据新华网（2006年6月16日），2004年上海大中型工业企业新产品研发经费仅占销售总收入的1.24%，浙江、福建分别占0.70%和0.68%，这与跨国公司3%—5%的水平相距甚远。，尤其浙江和福建产业层次低、产品附加值低、外向出口依赖大，容易受区域经济环境和国际市场的冲击[10]。其中，作为浙江和福建地区支柱产业的制造业，还没有脱离以量扩张为主的模式，存在低端产业锁定的趋势[11]。同时，目前沪浙闽大部分地区发展用地紧缺，甚至出现无地可供的局面，加剧了该地区经济发展长期受土地、能源、水资源等自然条件制约的难题。而且“民工荒”、“技工荒”也困扰着当地企业的发展，使得低工资的利润获取方式难以为继。这些自然、经济和社会方面的约束和现阶段“东部地区率先发展”的国家区域发展总体战略，迫使沪浙闽地区要加快探索产业结构调整和升级的有效途径。这些为本次调研提供了很多很好的案例。

调研方法主要分两步。首先，通过公开文献和政府内部资料汇编，搜集沪浙闽地区一些典型的案例；其次，结合国家土地督察上海局的例行督察，课题组对典型案例进行了深入调研，旨在了解详细的用地政策，并对它们进行归纳评析，为现阶段相关土地政策的创新改革和绩效提升提供参考依据。

3 沪浙闽地区促转型用地政策特点辨析

3.1 强调从土地供应入手，促进产业转型升级

各地已经开始重视对符合国家产业规划、有利于地区经济转型升级的投资项目采用相应的政策保障措施。对于鼓励类的产业项目，多通过在供地环节制定优先供地等支持政策；对于限制类或淘汰类的产业项目，多通过供地门槛或不供地等手段进行限制。比如，上海市的闵行开发区采取“核项目、批土地”的做法，在企业进入开发区前进行详细的项目用地评估、筛选，把集约用地与产业转型升级有机结合，从“求商”过渡到“选商”，以“选商”推动产业结构的优化升级；浙江一些地区（绍兴、宁波等）明确规定将计划指标倾斜，优先保障新兴产业用地需求，同时停止一般性传统产业项目新增供地。

3.2 注重提升土地产出效率，倒逼产业转型升级

提高土地产出效率，推进土地节约集约利用，是促进产业结构升级的一种“倒逼机制”，迫使不符合产业规划的项目在土地利用环节被淘汰[7]。比如，浙江省在调控土地供应的同时，积极盘活存量土地，先后出台多个综合性政策文件促进土地的节约集约利用和推进经济转型升级。以绍兴县“印染产业集聚升级工程”为代表的“零地技改”、台州经济开发区为代表的“零地招商”是该省广泛推广的以提高土地利用效率为手段进而促进产业升级的模式，既提高了土地利用效率，又迫使粗放项目停产。根据2003和2010年浙江省统计年鉴数据计算，浙江省单位建设用地社会固定资产投入、二三产业GDP从2002年的0.43亿元/km2、0.87亿元/km2逐年增加至2009年的0.93亿元/km2、2.11亿元/km2，年均分别增加11.62%和13.52%。

3.3 部分地方政府能够积极探索设计用地政策

为了促进经济结构调整和发展方式转变，一些地方政府积极主动探索用地政策创新。比较典型的案例有针对工业用地产出水平参差不齐的现实，浙江省永康市在2007年开展的“亩产税收”政策、浙江义乌的“两阶段出让”政策和批后监管政策、绍兴县的“三挂钩”政策、福建省全省范围积极探索的“三旧”改造政策等。这些主动的地方政策探索，既为当地发展提供了新的动力，也为理论研究提供了很好的参考依据。

3.4 产业转型升级初具成效，但形势依然严峻

自土地政策参与产业结构转型升级调控以来，沪浙闽地区产业用地结构不断优化，三地区2009年较2008年中高技术密集型产业用地分别上升了5.28%、4.75%和2.51%。同时，三地区居住用地、公共建筑、交通运输、水利设施等公共服务用地集中的趋势日益加大。土地供应结构的优化对于引导投资方向，改善产业结构起到很好的促进作用，但不能忽视的是，沪浙闽地区产业结构转型升级的形势依然十分严峻，三地区产业结构还有明显的结构失衡。不仅整体上三省市的第三产业比例仍小于世界的平均水平（2008年为56.6%）[12]，三地区之间差异也较大①根据各地区相应年份的统计年鉴，上海的第三产业从2005年超过了第二产业成为支柱产业（2008年比例为53.66%）；浙江第三产业的比例依旧小于第二产业比例（2008年为41.06%）；福建的第三产业比例最低（2008年仅为39.26%）。。虽然能源消耗、废水排放和废气排放总量有下降趋势，但各地区差异明显。浙江的单位GDP能耗明显低于上海和福建。上海和浙江单位GDP废气排放逐渐减少，而福建有一个明显的升高并波动的趋势。

4 现阶段产业转型升级用地政策的内在问题

4.1 政策设计的缺陷

现行的用地政策偏重土地供应环节。近几年沪浙闽地区的土地调控政策大多是在供地时对产业选择设定了一些门槛，但在土地开发、使用、监管等环节还没有相应的配套政策和措施，也没有与金融、财政等政策有机结合，不利于淘汰落后项目和优化现有的产业结构。

基于经济手段的用地政策相对缺乏。现有用地调控多依赖于政府主导型的行政命令，这种政策体系依赖于地方政府决策的正确与否，造成政策风险的增加。而基于经济手段的用地政策设计，比如用地税费政策，可以有效地激励企业自发调整土地利用策略，可以更好地避免政府与企业之间的信息不对称和导致政府决策失误的风险[9]。灵活运用经济手段有助于提高政策效率，浙江省绍兴县通过提高土地使用税率来倒逼企业升级，是为数不多的成功案例。

未有效考虑土地政策的滞后性。土地是一个特殊的生产要素，其经济效益具有很强的滞后性。土地政策作用到产业转型升级上一般有1—3年的滞后，这势必造成土地作为调控工具的滞后性与地方短期目标的矛盾。从督察实践看，地方的用地政策经常忽视这种滞后性，造成政策的频繁调整、盲目性和非理性。比如，2004—2007期间，沪浙闽地区对电解铝行业供地的政策反复，反映了土地政策调控应该是基于长期战略性的调控，不能随着市场的短期波动而频繁调整。

4.2 政策执行的问题

因为中央政策过于简化，地方政府往往觉得缺乏具体的指导文件，实际工作难以开展。比如，虽然国土资源部出台了鼓励型、限制型、禁止型的用地目录，但因为该用地目录是按照发改委的产业目录编制，内容过于笼统，措辞过于专业，无法满足基层国土部门人员的日常管理需求。

中央政策很少体现地区差异，造成政策效果降低。比如，国土资源部发布了新修订的《工业项目建设用地控制指标》，通过投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率5项指标，相应提高了工业用地准入门槛，以促进产业转型升级和产业升级。然而，从督察实践来看，这些指标对于浙江、上海等沿海发达地区的用地来讲，门槛依旧过低，无法适应地区经济发展水平对土地集约节约和产业转型升级的需求。

中央指导性的政策无法随着经济社会的变化而及时调整。近年来沪浙闽地区出现了所谓的“2.5产业”，即介于第二产业和第三产业之间的，既有核心技术产品研发生产的第二产业特征，也有办公、服务、贸易的第三产业特征。这些产业定位模糊，无法确认用地性质是工业、科研教育还是商业，导致用地政策缺位。近年来沪浙闽很多地方都出现了对原有厂房进行升级改造，以适应研发、销售服务、服务外包的需要。比如，上海张江高科有0.9 km2土地拟由工业改造成工业服务业，金桥开发区的金桥集团约有11.5 hm2工业厂房要进行改造。如何结合中央现行政策，规范管理工业用地改变用途行为，基层执行层面难度较大。大多数地方政府都因为优先发展高新产业的目标而鼓励这些“2.5产业”，比如允许企业自主提高容积率而不再另收出让金，但因为没有统一的规范，容易导致土地寻租、自行改变用途等土地违法行为。

5 现阶段促进产业转型升级用地政策创新思路

5.1 细化土地供应环节的差别化管理

对工业用地类型进行细分。在现有产业用地分类的基础上，根据产业结构转型升级的用地要求，对产业用地类型进行细分。进一步界定和确定各类产业用地的容积率、投资强度、用地规模、产出水平等服务，为产业用地的差别化管理奠定基础。

建立工业项目评估制度，提高产业用地门槛，保障产业转型升级。评估内容是根据本地区产业导向、能耗水平、环境影响、产业用地、社会就业、生产工艺等情况制定相关产业评估指标，对项目、开发区和产业进行前期评估与跟踪评估。

在用地细分和产业评估的基础上，实行差别化管理的细化。为体现不同用地类型的产出价值，对产业用地出让起价主要依据地块的细分用途进行评估设定。符合产业结构转型升级的用地，按照地块所在位置公布的工业用地地价设定起价。对于不符合产业转型升级但仍允许投资的产业用地，按照地块所处区位市场竞争价格设定起价。在符合转型升级要求的前提下，考虑容积率较高的产业用地大多数都是信息服务、软件开发等不具备生产制造等功能的用地，建议对这些容积率较高的创新型工业用地需求，直接到供地管理部门办理报名手续，增加市场竞争；对容积率较低的工业用地继续由地方政府审核，用于保障重大招商引资项目。

5.2 创新产业用地利用的过程管理

健全工业项目批后监管。可要求企业签订《产业用地协议》，同时试行保证金制度。对地块项目总投资额、固定资产投资强度、土地产出率等指标进行约定，并缴纳一定金额的保证金。评价不合格的项目，由企业承担相应的违约责任。

对已供工业项目建立批后联动机制。发改、审计部门负责验收投资总额和投资强度；建设、规划部门验收建筑容积率、建筑密度、绿地率、企业办公等用地、建设期限等；经委加强审查项目设备采购、安装等；财税部门加强对税收、产出等相关指标的考核；相关部门还应加强对就业等其他指标考核。国土部门主要负责出让金缴纳情况审核，并在各相关部门复核验收基础上，对出让合同履行情况进行复核验收。

建立废旧、低效利用土地的改造和退出机制。通过政府引导、合理补偿等途径，建立产业用地的改造和退出机制。对符合旧城镇、旧村庄和旧厂房的“三旧”用地，建立规范的规划、收储、搬迁、安置、改造、监管等系列政策，实现废旧土地的盘活和改造。同时对尚未达到法定收回期限的闲置土地，建立通过协商和合理补偿等方式促使土地使用者退出土地的机制。对因规划不合理造成闲置的土地，以合同剩余使用年限计算土地价款，退还给土地使用者，由政府收回闲置土地，安排给亟需建设的项目使用。在改造和退出机制中，可以参考德国和荷兰等国家的经验，考虑将政府优先购买权法律化，促进城乡存量建设用地的良性循环利用。

鼓励存量挖潜，加大企业转型升级力度。加大发展现代服务业的支持力度，鼓励利用工业厂房、仓储用房等存量土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业；围绕传统优势产业的转型升级，鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰落后生产能力腾出空间开展技术改造。

5.3 强化市场手段促进产业转型升级

探索市场化配置方式。可考虑将年度产业用地供应50%以上的指标用地，采取提前规划选择落地，只针对产业准入、不针对具体企业或项目设置出让条件，于每年3月底前一次性发布预出让公告，根据企业申请情况年内分批次以招拍挂方式公开出让。然后，在建立产业项目用地评估制度的基础上，对鼓励发展的项目，由产业主管部门核发一年内有效的项目准入通行证，可在有效期内参与竞买项目所属产业类别的用地。其余不超过50%的指标用地，用于满足和保障地方政府的重大招商引资项目。

利用土地税费调节土地成本。借鉴浙江省永康市“亩产税收”的项目评估制度和相应的建设用地税收产出考核办法，开展城镇土地使用税税额分级与土地集约利用水平相挂钩制度试点，建立具体建设项目用地税收产出评价指标体系，加强建设用地产出效益考核。同时根据具体行业标准和集约利用评价水平，对城镇土地使用税税额标准进行适度提调，降低占地收益和提高保有成本，进而淘汰落后产能企业，盘活存量土地和提高利用效率。

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）：

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