慈善事业发展与收入分配改革

□ 文/吕鑫 叶托

慈善事业发展与收入分配改革

□ 文/吕鑫 叶托

收入分配改革是在国民收入差距日益增大背景下提高低收入人群收入的有效措施，其通常采取调整初次分配和社会保障再分配的方式实现目标。而除了以上两者之外，笔者认为：慈善事业同样能够起到调整收入分配的作用，且作为一种自愿的再分配机制，其调整具有自身的特点和优势。

慈善事业是一种“自愿的再分配”。虽然慈善事业与社会保障同为再分配，但两者在开展的主体和强制力上存在明显差异：社会保障是由政府主导开展，主要通过税收形式进行财产的转移，进而实现财产的再分配，是基于公权力强制开展，因此可以视为一种“强制的再分配”；慈善事业则是由公民自发开展，主要通过大量稳定的慈善捐赠实现财产的再分配，完全是由公民“自愿”开展，因而可以视为一种“自愿的再分配”。

当然，慈善事业虽具有“自愿性”特征，但并不等于政府不能对其调整规制。事实上，与社会保障中政府“直接”调整具体的再分配不同，政府对慈善事业的调整可以采取“间接”的方式，具体来说包括慈善组织的成立、慈善募捐的开展、慈善捐赠的税收优惠等。在此意义上，笔者认为政府将慈善事业纳入到收入分配改革中并不存在理论问题，但在具体制度层面上如何促进慈善事业发展仍需探讨。就我国目前的慈善事业而言，诸多制度性问题已经显性，必须从以下三个方面改变：

首先，保护公民开展慈善的权利。慈善事业的发展依赖于众多的公民长期、专门的从事，因此对公民慈善权利的保护构成了慈善事业的基本条件。而其中最为重要的包括两项权利：第一，公民慈善结社的权利，结社权利对于慈善的意义在于，慈善事业的发展有赖于团队化的协作来实现慈善目的。为了促进慈善事业发展，应当降低公民参与慈善的门槛，针对慈善社团成立采取备案制，以鼓励更多的公民参与其中。第二，公民慈善募捐的权利，如果说慈善结社权利使公民在慈善事业中获得了合法的身份，那么募捐的权利则使得慈善组织能够获得运行所需的物质条件。事实上，募捐行为犹如慈善事业的“关节”，募捐者通过募捐和捐赠连接了捐赠者与受赠者，而这样的“募捐-捐赠”构成了现代慈善活动的主要模式，因此要保障现代慈善事业有效开展必须保障募捐的“通畅”，亦即保障公民的慈善募捐权利。

其次，规制政府的“慈善”行为。如果说保护公民慈善的权利是慈善事业发展的基础，那么规制政府的“慈善”行为，尤其是政府直接开展的慈善活动则构成了其发展的前提。严格规制政府“慈善”行为有着充分理由：一方面，“政府办慈善”将改变慈善事业的性质，其公权力背后的强制力将改变慈善“自愿、平等”的性质，并导致“被慈善”、“被捐赠”现象的发生；另一方面，当政府在享有监督权力的同时又有权开展慈善，其结果使政府充当“运动员”和“裁判”的双重角色，由此造成慈善事业由于缺乏公平竞争性而得不到充分发展。因此，必须改变规制政府参与开展慈善活动，而将其重点转变为监督慈善活动。

最后，完善慈善监督机制。就政府在慈善领域的职权而言，监督而非参与则是真正需要重视之内容。对于如何完善慈善监督，从学理上来说包括了两个部分：首先，慈善监督应横向拓展，建立针对慈善募捐的全程监督机制；其次，慈善监督应纵向深入，建立透明的运行机制。此外，还应当赋予政府相应的监督职权，这包括了对慈善组织活动内容进行查实的“调查权”，以及对慈善组织违反规定进行惩处的“处罚权”，并且还要对政府本身的责任予以明确，以督促其积极行使监督职权。

随着市场经济的发展，以社会保障和公平为导向的收入分配改革开始受到普遍的关注。如果我国的收入分配改革仅仅将关注点放在市场的初次分配和社会保障的再次分配，那么很可能意味着，在这一改革过程中我们并没有充分地利用各种分配和再分配形式。笔者认为，在我国的收入分配改革中，慈善事业的作用和地位同样应该得到各界的重视。慈善事业并不像大部分学者所说的是一种“三次分配”机制，而仍然是一种“再分配”机制，只不过是一种自愿型再分配机制。作为一种自愿型再分配机制，慈善事业具有其独特的特点和优势，不仅可以有效地补充以社会保障为主要形式的政府强制型再分配机制，还可以起到净化社会风气的作用。

浙江工业大学法学院/华南理工大学公共管理学院）