浅论水库移民安置中移民与政府的权与利关系

■ 何思妤

（四川大学 ，成都 610064）

1 市场经济条件下水库移民的利益与权利主张

改革开放三十余年，中国社会民众的利益与权利意识逐步复苏，维权意识日渐高涨，这一点在水库移民工作中得到体现，移民不再无条件接受“为国家做贡献、为集体做牺牲”的政治动员。水库移民过程涉及到经济资源、要素资源的重新整合，涉及到社会结构局部性变迁与社会关系重构，导致移民安置工作冲突的原因是多方面的，但是，利益始终是各类冲突的根源所在，只是在不同阶段，利益冲突的形式或直接诱因不尽相同。例如，整体性迁建中，在非自愿选择情况下，常出现移民与移民制度安排的冲突，即使是自愿选择，也存在移民内部利益竞争；与迁出阶段相比，在迁入阶段出现利益冲突的可能性更大，形式更复杂，协调难度更大；如果分散插组安置，则会诱发原住户与迁入户的利益冲突。虽然搬迁具有强制性，但是移民能够选择合作或者不合作、以何种方式合作，而选择的判断基础就是成本——收益分析。对于移民个体，因强制性搬迁而发生的经济成本至少包括：各类被征用的财产；各项重建成本；再就业成本；等等。此外，还会产生各类非经济成本，例如民族心理、乡土情结、社会适应等，借用社会资本概念，这是一种隐形但客观存在的成本。移民一旦认识到被动拆迁无法避免，就尽可能地利用既定标准获取补偿，包括采用各类作弊行为。但是，受到信息与有限理性的制约，他们的成本——收益比较是很模糊的，原住地可能自然环境恶劣、经济发展落后，但是预期收益的不确定性以及重新组织社会资本的困难性都有可能使得移民在进行成本——收益决策之后选择不合作，或者衍生过度求偿要求。在向市场经济转型的过程中，水库移民安置模式一度严重滞后于发展，既定制度框架无法容纳移民利益诉求，也难以协调不同主体的利益冲突，导致出现各类失范问题，部分地方政府或官员甚至以应对“刁民”的心态去处置移民任务。

移民利益不容否定，但是利益实现与协调需要在规范的制度框架内进行，因为只有被社会伦理与法律制度一致认可并保障的利益才能构成移民的正当利益主张，此类利益的法律制度表现被概括为权利。结合国际人权基本标准与中国国情，移民应当拥有的基本权利包括三个基本方面：第一，经济发展方面的权利，重点是财产补偿，包括个体财产补偿权和集体财产补偿权，集中在移民土地补偿与房屋拆迁补偿两个方面，原则而言，土地补偿应根据土地价值进行，而房屋补偿应按照市场重置价格进行。第二，社会发展方面的权利，重点包括：迁徙自由权、健康权、教育权等。政府应为移民提供适当的公共产品和服务，包括城乡公共设施建设、发展社会就业、社会保障服务和各项公共事业、发布公共信息等，因为这是公民得以参与社会经济、政治、文化活动的基本条件。第三，民主发展方面的权利，重点包括公众参与权、知情权、申诉权和监督权等。在水库建设中，当整体利益是合法合理的，个体利益应服从整体利益，但必须给予合理补偿，否则出现以“公共利益”为名而肆意侵犯民众私有财产和经济权利，蜕变成公权力对私权利的肆意践踏。补偿看似经济利益问题，实质上关系到社会公平与正义的权利实现问题。

2 政府行为影响移民利益与权利实现

政府与移民之间的关系在不同发展阶段会有不同特点，但双方力量不平衡与结构不对称是共性特征：政府采用强制性权威方式，移民的自我组织与保护能力有限；政府采用行政命令传达机制，移民的意愿表达与申诉机制有限。传统的水库移民安置是政府行政权力主导型的模式，改革倡导的开发性移民已经体现出一种服务行政的倾向，但是两个方面的原因导致传统的移民安置模式具有强烈的路径依赖性。

第一，从政府的行为成本看，自从改革开放之后，中国农民的组织化程度日趋薄弱，村级组织在代表农民利益方面受到质疑，村委会与村民的矛盾是基层的一个事实，尤其在事关诸如征地补偿利益问题上；其它农民组织主要定位于经济组织，不具备政治谈判功能。高昂的交易费用决定了政府不可能逐一地与单个农民进行谈判。同时，当代社会普遍规则范式处于试错过程中，民众的利益与权利诉求有可能采用某种偏激的方式表达出来，而政府对自身利益、行政便利和行政简洁又具有强大的惯性追求。借助行政权力、强制司法以及使用意识形态化道德营造精神压力，对于政府具有最低的运行成本。

第二，从政府的利益偏好看，政府是公共利益代表，政府机构自身不应有独立的经济利益追求；从建设服务型政府的目标看，政府的主要职能应当是提供公共服务。但是，中国的地方政府一直承担着沉重的GD P压力，往往关注经济增长甚于社会发展，关注财富创造甚于财富分配；部分基层政府由于入不敷出，与民争利，尤其水库建设多在欠发达地区，这类情况更加普遍。不仅如此，在某些时候，能否以“尽快”的速度完成拆迁，往往成为考核当地政府行政能力的衡量指标，从而成为影响官员个人升迁的政治因素。

在公共事务领域里，政府因其特定的比较利益优势而具有不可取代的作用，但这需要宪政制度规范制约，减少公共事务私人化引起的政治阴谋，减少因有权者有限理性而引起的灾难。需要进行移民安置的水库建设一般为大型工程，需要运用政府权威才能保证一定的社会秩序，才能动员足够的社会资源；但是为了保证移民的正当利益与权利，又必须对政府权威进行有效的监督制约，避免政府借公共利益之名，行与民争利之实。

3 协调移民与政府间的利益与权利关系，促进形成和谐移民

对人的问题的关注是社会主义的本质要求。人的发展意味着人自身意义上的解放和自由，它也同具体的社会条件联系在一起。发轫于计划经济时代、以行政为主导的水库移民安置模式，以公权为基础建构了一整套实践规范，这套制度在中国既有历史渊源，也有延续土壤，然而，时代的发展也正在不断削弱这种传统的基础，私权的兴起要求传统的移民制度体系进行自我改良。以权利为主线对水库移民安置制度进行改革，不是单纯的法律修改与政策完善，它有赖于社会经济、政治条件的不断发展与民主宪政制度的建立完善，这是一项需要时间的工作。中国推行的是“自上而下”的改革，大的时代背景决定了在很长一个时期内水库移民安置工作都由行政力量主导，但即便在现阶段，仍然可以在制度内进行改革和创新。

正确处理移民利益与权利诉求，是促进和谐移民的关键所在。在移民与政府权利及利益关系的处理上，一方面，水库移民需要政府运用公权强制，因为决策一旦基于合意共识形成之后，唯有使用强制手段，才能保障实施的效率性；另一方面，如果行政权不受到有效的制约，个体权利很容易遭受侵犯。政府权力得自于民众授权，公权力建立在私权利基础之上，对私权利的尊重是公权力的题中之义。政府应慎重运用公权力，对应于移民个体的充权，对政府行为控权极为必要。控权不是消极地制约权力，而是要在法律规制下尽可能地发挥行政权供给公共产品的能动作用，不仅要防止权力的滥用，而且要积极保障移民享有充分的社会和经济生活条件。改革的核心是对过度扩张的政府职能进行矫正，站在公共利益的角度，不仅要维护移民权利，还要协调其间各类利益冲突。例如，移民与项目开发方的利益关系较容易形成矛盾冲突。项目法人的趋利性与地方政府谋求经济发展具有共同点，以项目法人为核心的利益集团有可能对政府决策产生较大的影响，政府较易倾向于强势集团。项目法人的出现本身即标志着水库移民安置是在市场经济条件下的市场行为，因此，市场规则理应成为政府在协调项目法人与移民这二者利益关系上的通行规则，政府既要及时制止移民行为的随意性和野蛮性，也要创造一个有效的沟通途径和谈判渠道，减少博弈局中人的利益冲突。又如，现行政策较多地考虑迁入户，缺乏对原住户的政策规定，缺乏合理的政策来激励双方建立良性互动关系，而合理的政策引导可以有效地减少这种冲突，这需要政府在移民政策制定阶段就把各种潜在冲突因素考虑进去，有相应的防范措施。

通过政策性手段解决水库移民的利益冲突是必要的，但不够充分，因为政策往往不系统、难连续，间接导致许多行为无规范可循。因此，必须以法律制度的形式协调不同利益群体的关系，从宏观角度规定社会活动的运行方向。某些时候，政府出于政治理性而给予移民差异对待，导致“会叫的孩子有奶吃”，进而引发“羊群效应”；而且，中国的社会民众普遍性地对政府有一种传统期许：政府为民做主。这是一种典型的人治观点。法律才能为民做主，而政府则应为民服务，政府与民众都应遵循法律制定的基本规则，法律不仅规范移民个体行为，同样规范行政机关行为程序。目前，中国有关水库移民的政策法规，既包括基本和通用法律法规，也有专用或行业法规，此外还有特大型水利水电工程项目（三峡工程）的专项法律法规，这些法规对于移民的权利与利益都有相关规定；但是，目前还没有专项法律对于移民的经济权利、社会权利、民主权利等做出可操作性规定，尤其是在民主权利方面，中国宪法规定了言论、结社、出版、游行示威等自由，但缺乏操作细则，实际运行中存在障碍，基层政府难以把握尺度，往往以强制性行政手段回应社会民众要求；信访虽然也可以在一定程度上化解矛盾，但是它只是一种行政行为，用政治审查代替司法审查，以政治救济代替司法救济，结果使矛盾更加集中到党委和政府。一旦有了可操作的法律细则，基层政府对于在水库移民安置工作中的民众吁请诉求则有了可控的标准：在不超越法规范围内给予许可；超越法律规制，则依法处理。

处理移民权利与利益问题，还需要相应的机制与载体，尤其在落实移民的公众参与权、知情权、申诉权和监督权等权利方面，政府负有直接供给的积极义务与有尊重个人选择自由的消极义务。让移民参与有关安置措施的制定和实施，使移民了解政策和自身权益，增加移民对政府的信任感，帮助提出更切合实际的安置方案，并在实施中对政策落实和补偿兑现进行监督；建设并完善相应的申诉制度，保证申诉渠道畅通，通过移民管理系统与政府系统两个基本系统，有助于化解移民因申诉渠道不畅而可能引发的群体性事件风险。在实践中，部分地区探索了移民代表大会制度，这是一个值得借鉴的参与形式。此外，法院尤其是基层法院不应承担政府“移民帮促”工作，因为此举只会导致法院在移民心目中丧失权威性与公正性，当政府与移民出现矛盾的时候，失去本可调节裁判的重要机制。

移民博弈力量增强以及随之而来的谈判过程，确有降低水库建设效率之虞，但是安置是否成功，根本上取决于政府与社会以及移民个体的利益共识，水库移民安置的行政过程应充分展示出主体性，行政决定应经过规则内的博弈过程并基于双方合意而做出，若能保证行政主体与相对方法律地位平等，行政过程开放，即使移民安置是强制性行政行为，也只是以强制方式确认双方合意结果，合意是本质，强制是形式。在利益协调的基础上才能实现社会整合，才能取得经济效率与社会公平的平衡。

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