矿业权有偿取得不是矿产资源有偿使用——矿产资源有偿使用的收取标准必须到位

■ 王希凯

矿业权有偿取得不是矿产资源有偿使用
——矿产资源有偿使用的收取标准必须到位

■ 王希凯

矿产资源有偿使用是天然形成的矿产资源所有权的权益，而矿业权有偿取得是社会资本投资所形成的权益。二者的联系是矿产资源资产的价值等于天然形成的矿产资源价值加上矿业权价值。正是这种联系，当矿产资源所有权的权益不到位时，其不到位的部分便被社会资本所占有。后果是扭曲了矿产资源勘查开发中的经济关系，造成政府管理错位，并促成行业分配不公，加大收入差距，助长以权谋私。必须提高现行的矿产资源补偿费的收取标准，完善矿产资源价格形成机制，促进矿产资源的节约和合理利用。必须加强对矿产资源实物消耗的管理，把实物形态管理和价值形态管理结合起来，增加“资源取得成本”科目，以在企业内部构建节约合理利用矿产资源的机制。

矿业权；矿产资源；有偿取得；有偿使用；所有权；权益；价值

在现实的矿产资源管理中，比较普遍地把矿业权有偿取得看成是矿产资源有偿使用的组成部分。其实是一个很大的误解，而且这种误解在实践中是有害的。

1 矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得的区别

矿产资源有偿使用，最早是在1986年颁布的《矿产资源法》中提到的：“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”。当时没有涉及“矿产资源有偿使用”，更没有将其涵盖其中。因此，可以理解为矿产资源有偿开采就是有偿使用，而这个有偿使用只包括资源税和资源补偿费。其中资源补偿费是国家凭借对矿产资源的所有权征收的。它是纯自然的权益，没有资本和劳动的渗透；它是国家作为矿产资源所有者的收益，体现的是财产权之间的经济关系。

矿业权有偿取得是在1996年修改的《矿产资源法》中提出的：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得制度。”之后又具体规定了“对申请国家出资勘查并已探明矿产地的探矿权、采矿权的，探矿权、采矿权申请人除按规定缴纳探矿权、采矿权使用费外，还应当缴纳经评估确认的国家出资形成的探矿权、采矿权价款”。此后还进一步明确：

“探矿权价款。国家将其出资勘查形成的探矿权出让给探矿权人，按规定向探矿权人收取的价款。

“采矿权价款。国家将其出资勘查形成的采矿权出让给采矿权人，按规定向采矿权人收取的价款。”

这些规定明白无误地说明，矿业权（探矿权和采矿权的统称）价款是勘查出资者所取得的投资回报，属于资本权益，不是天然形成的矿产资源权益。

矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得的区别，归纳起来主要有以下六点：

(1)权益的来源不同。矿产资源所有权的权益，是来源于天然形成的自然资源，没有成本。只是由于其有用性、稀缺性和垄断的存在，才形成价值；而矿业权的权益，则是投资形成的。是矿业权人通过活劳动和物化劳动的投入创造的价值。

(2)权益主体不同。矿产资源的所有权是垄断的，国家是唯一所有者；矿业权是谁出资归谁所有，其主体是多元的。

(3)权益的客体不同。矿产资源有偿使用，仅指天然形成的自然物的有偿；而矿业权的有偿取得，仅指对矿产资源使用权的有偿，不包括所有权。所以在开采之后，还要向资源所有者缴纳资源税和资源补偿费。

(4)计收的计算基础不同。矿产资源有偿使用，是以消耗的资源为基数（矿产品×回采率）从价计收的；而矿业权价款是以单个矿业权为单元评估计收的。

(5)收取的环节不同。矿产资源有偿使用是在开采之后，而不是在开采之前。这就是说，不管矿业权归谁占有，只要没有从地下挖出来，矿产资源仍然是国家所有；而矿业权有偿取得，是一次或分期付款后，就全部取得了资源使用权。因此它是在开采之前发生的。

(6)稀缺程度不同，矿产资源是经过漫长的地质作用形成的，不可再生，它有耗竭性，最为稀缺，而矿业权是社会资本投入形成的，它的稀缺程度不及矿产资源。

2 矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得的联系

二者的联系集中表现在矿产资源资产上。由于大多数矿产资源具有隐蔽性，它的价值必须借助于探矿权加以显现、采矿权加以实现，而且矿业权在运作中又创造了自己的价值。二者共同构成了矿产资源资产价值。这就是说矿产资源资产的价值是由矿业权价值和矿产资源价值共同构成的。如图1示意：

图1表明：

矿产资源资产价值=矿产资源净价值+矿业权价值，因而，矿产资源资产价格=矿产资源价格+矿业权价格（国家称矿业权价款）。

进而可以推导：矿业权价格=矿产资源资产价格-矿产资源价格

当前通过市场形成的矿业权价格，正是按照这样的推导而形成的。在这种情况下，当矿产资源所有者人为压低了资源税和资源补偿费（政府定价）时，就必然把一部分资源的权益让渡给资本出资者（矿业权权益）。如图2所示：

图2中P2到P1的价值（权益），就是矿产资源所有权权益不到位的部分。这部分在市场形成矿业权价格的情况下，会主动进入矿业权价款之中。

矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得的联系，具体表现在矿产资源净价值和矿业权价值之间的内在联系：第一，只有在确实存在矿产资源净价值的情况下，矿业权的投入才能形成矿产资源资产，如果找矿区块不存在有价值的矿产资源，那么矿业权投入将形成风险损失；如果找矿区块虽然存在有价值的矿产资源，但矿业权人的投入没有找到，也无法形成矿产资源资产。进而矿产资源的权益也就无从谈起。这就是二者互为依存、互为条件的内在联系。

3 把矿业权有偿取得误解为矿产资源有偿使用危害很大

由于矿产资源有偿使用和矿业权有偿取得在价值形成上的内在联系，当代表矿产资源净价值的资源补偿费不到位时，其不到位部分必然进入矿业权价款，我国当前的现状就是这种情况。据有关资料显示，从2001年到2009年，我国矿产资源补偿费的实际收取额，只占同期矿产品销售收入的0.3%-0.6%之间。而国外的权力金平均要占到5%-8%之间。以此推算，矿产资源补偿费不到位的部分，至少要占矿产品销售收入的5%。这种状况所造成的危害极大，主要表现在以下三个方面：

(1)它搞乱了矿产资源勘查开发中的经济关系，造成政府管理的错位。不少地方政府把矿业权的价款比照为土地资源收益金，进而用管理土地使用权的办法去管理矿业权（矿产资源使用权），形成政府对矿业权的垄断。有的对划出的“找矿区块”全部实行拍卖；有的通过出资，做少量工作，再去拍卖；有的只要一有人申请登记就转成政府拍卖；有的用明码实价卖矿产资源储量。所有这些都扭曲了矿产资源的经济关系。在经济关系上矿产资源与土地资源的不同就在于：土地收益金是土地资源有偿使用的正宗代表，而矿业权的有偿取得是勘查出资者的权益，取得后在开采环节还要缴纳矿产资源补偿费。这个补偿费才是正宗的矿产资源有偿使用的代表。这种扭曲的结果是：第一，造成政企不分。政府本来是对矿业权实施矿政管理的，现在涉入了矿业权经营，政府出资找矿，再卖矿业权，已构成对矿业权的经营，即当裁判员，又当运动员。第二，助长了矿业管理的短期行为。因为资源收益是先使用，后收取；探矿权收益是先收取，后使用。如果用探矿权收益替代资源收益，等于把资源收益提前收取了，形成事实上的“卖资源”，诱导地方领导急功近利，追求效益，“寅吃卯粮”。第三，对社会资金找矿形成挤出效应。地质找矿是面对市场风险、自然风险很大的投资行为，只有用社会资金、通过企业机制运作，才能有效地规避风险；而政府财政直接出资找矿，不能形成这种机制。从长远看必然影响到找矿的效果。

(2)它使国有矿产资源的收益大量流失。流失的面非常广，我们所看到的高出正常水平的矿业权价款，仅仅是其中的一部分，而且是很小的一部分。因为所有开采矿产资源的企业，其资源补偿费都是按现行标准缴纳的，他们实际支付的补偿费与要素贡献应给的补偿费之间的差额，都是国有资产的流失量。这个流失量，如果以2009年矿业产值18067亿元估算，每流失一个百分点，即损失180亿元。这些流失的财富，大多通过三个渠道被挤占：一是处于垄断地位的国有资源型企业，他们获得后当做自己创造的财富，首先在内部分配，造成行业之间的分配不公；二是私人或外资矿业资本出资者，形成了像山西煤老板、河北铁矿老板那样的暴发户，加大了贫富差距；三是助长了以权谋私的贪官的形成，激化了官民之间的矛盾，在政治上产生了很坏的影响。

(3)助长了矿产资源的过度消耗，对节约和集约利用矿产资源极为不利。在市场经济体制下，消耗矿产资源的都是企业，而企业是以盈利为目的的。企业的利润是销售收入减去成本的剩余。如果矿产资源的消耗，按照“物有所值”进入企业成本，通过价格杠杆促进其节约和合理利用，那将是最有效的。可是我国对矿产资源的消耗，却没有充分利用这个机制，甚至没有把它作为成本来考核。企业为其所消耗的矿产资源付出的代价太少了。这就必然助长许多矿山企业采富弃贫、采大弃小、采厚弃薄、采易弃难，靠拼资源消耗来追求暴利。这种后果比国有资产流失的经济损失还严重。

4 矿产资源有偿使用必须体现“物有所值”

矿产资源在矿业生产三大生产要素（其他还有劳动和资本）中是最短缺的，这一点在我国尤甚。对它的补偿必须同它对矿业的贡献相适应，以体现“物有所值”。这个“物有所值”在市场经济体制下，应当通过价格反映出来。正如党的十七大文件所要求的“发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的市场要素和资源价格形成机制。”在我国，矿产资源价格主要表现为矿产资源补偿费的“收取标准”。所以，我们必须重新认识“资源补偿费”的性质及其标准形成机制，从根本上解决国有资源性资产权益的流失问题。为此一定要开展矿产资源价格形成机制的研究。主要应考虑：

(1)勘查和开发矿产资源的成本及其社会平均利润。这个成本和利润不是指具体矿区的成本利润，而是抽象的、理论上的概括，也就是说矿产资源的净价值，等于其被开采之后获得的矿产品销售收入，减去它的所有勘查开发成本利润的剩余。之所以称之为“净价值”，主要指这个“剩余”。有剩余就是矿产资源；没有剩余就是废石。因为从实际情况看，没有剩余也就没有人去开发它。如发达国家的一些矿山，因环境成本增加而被放弃，就是因为没有“剩余”。所以矿产资源的数量，将会随着勘查开发它的平均成本利益的变化而变化。

(2)矿产品价格。在市场经济体制下，生产矿产品的都是企业，而企业是以盈利为目的的经济组织。当矿产品价格上涨时，如果它的利润率不变，其成本空间就可以提升，这时原来不是矿产资源的就有可能构成矿产资源，进而矿产资源总量就可能增加。如湖北大冶附近的含铁河砂，福建金山低品位金矿等，都是由非矿产资源转化为矿产资源的。

(3)具体矿区的地理位置和自然丰度。这是矿产资源净价值形成的一个主要特点。因为所谓矿产资源，是由一系列技术经济参数所决定的，而这些参数是在多次地质活动中形成的。所以它的有用组分含量、厚度、所处地质条件等，必然各异，它的经济价值不可能相同。这就使勘查开发它的成本支出虽然相同，但所获得的经济效益却不一样。地理位置的差异也是如此。

(4)矿业权本身的供求状况和稀缺程度。这个稀缺程度通过矿业权表现出来的是矿产资源资产，而这个资产是由两部分组成的，即天然形成的矿产资源和后追加的资本与劳动。我国最短缺的是天然形成的矿产资源，而不是资本与劳动。

依据这些因素及其权重，构建“模型”，政府定价。由于天然形成的矿产资源，即存在绝对收益，又存在级差收益，而级差收益，除了天然形成的之外，还同追加的投入有关。所以级差收益不宜全部归资源所有权占有。正因为如此，矿产资源价格应当分成两部分，即：①基准价，是矿产资源所有权的绝对收益；②级差调节价，是矿产资源级差收益中归资源所有者的部分。

5 矿产资源有偿使用必须具体管到实物消耗上

矿产资源是社会生产发展的重要物质基础，也是社会极为稀缺的财富。这个财富在我国属于国家所有。《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附土地所有权或者使用权的不同而改变。”因此，对矿产资源的有偿使用属于对财产权的有偿，受产权制度的调整。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“建立健全现代产权制度。建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”进而明确指出：“产权是所有制的核心和主要内容，包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。”也就是说产权是各类财产权的总称，是财产所有者用合适的办法处理自己财产的权利，包括对财产的占有、使用、支配和交换等权利，也包括人们从财产的使用和交换中取得收益的权利。矿产资源有偿使用就要全面贯彻执行我国的财产权制度，而不是税收制度。一定要把强化矿产资源补偿费的指导思想调整到产权制度的轨道上来，不要纠缠于“税费改革”。

产权首先是财产主体对财产所拥有的排他性、归属性的权利。这种排他性、归属性集中体现了人和人之间的经济权利关系。从这个意义上说产权不是指人和物之间的关系，而是人和人之间的关系。矿产资源有偿使用一经纳入产权制度，作为权利主体的国家及其法定的执行者，就必须全面承担保护自己财产的责任。为此产权制度提供了激励机制，赋予产权主体充分的争利动力，激励其保护自身的合法财产，并采取最为有效的方式利用资源，以提高资源价值。矿产资源有偿使用在当前采用“资源补偿费”的形式，应当说是可行的。但是它没有直接同矿产资源消耗量挂钩，而是间接地运用回采率同矿产品销售收入挂钩，而回采率的确定又难以核定。所以，实际上等于同矿产品挂钩。这显然不符合产权制度对财产维护机制的要求。为了解决这个问题，必须把矿产资源价值形态管理同实物形态管理结合起来，把矿产资源补偿费收缴落在矿产资源消耗量（储量）上。这样做必然涉及三个主要指标：

①如何核定矿产资源量的存量；

②如何核定已经消耗的矿产资源量；

③实际消耗的矿产资源量和实际产出的矿产品对比。

为此必须研究加以解决：

(1)要为每一个开采的矿山核定矿产资源存量。为此，首先必须确定双方都认可的工业指标，并按此标准核定双方都认可的资源量。这个资源量是国家提供的矿业生产要素。在实际使用中，如果突破原来的工业指标，扩大了资源量，对增加的部分，可以减少或免征资源补偿费；如果达不到原来的工业标准，缩减了资源量，对减少的部分，视作已经消耗量，照收资源补偿费。

(2)要按年度对每个开采矿山实际消耗的资源量进行核定。这是一个难度较大的工作，但必须逐步全面推行。只有做到这一点，才能体现出财产拥有者的职责。因为从来就没有一个财产出让者，不知道自己出让的财产是多少的。

(3)有了上述两个指标就可以按难度对每一个矿山或企业的资源消耗率进行考核，验证其对矿山资源的使用是节约了还是浪费了。

6 建议在矿产品核算中增加“资源取得成本”会计科目

在强化矿产资源有偿使用，按照“物有所值”收取矿产资源补偿费之后，必须把这种机制传导给具体消耗矿产资源的企业。为此有必要通过“企业会计制度”建设加以配合。

矿业和非矿业的一个重要区别，就是它与自然生态的关系太密切了。开矿不仅要支付消耗矿产资源的费用，而且要补偿生态环境的治理费用。而随着经济社会的发展，这两种补偿可能越来越昂贵，因此，有必要单独加强其核算。如果说非矿业的成本主要由劳动成本和资金成本构成，那么矿业除了这两个成本外还要增加“资源取得成本”，以此从会计制度上促进资源的节约。财政部2006年颁布的《企业会计准则》，对石油天然气开采企业，规定了“矿区权益的会计处理”科目。内容“是指企业取得矿区内勘探、开发和生产油气的权利。包括招标取得矿区权益的成本”和“购买取得矿区权益成本”，诸如探矿权使用费、采矿权使用费、土地或海域使用权支出等。但没提矿产资源补偿费如何处理。建议在矿产资源作为生产要素管理之后，在企业会计制度上增加“资源取得成本”科目。与勘探成本、开采成本、生产操作成本和期间费用等并列。

“资源取得成本”主要核算三个内容：①对天然形成的矿产资源消耗的补偿，即我国《矿产资源法》所规定的“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源补偿费”。②对开发矿产资源所造成的生态环境损害的补偿。通常是通过企业缴纳的“环境保证金”支付。③对矿产资源勘查、开发所占用土地的补偿。但这个补偿不是土地使用的租金，而是为促进勘查开发企业尽可能少占地、快退地的区块土地使用费。这三项补偿，都是用来 保护和合理利用自然资源的。通过对其单独核算，对保护环境、节约资源具有重要的推动作用。

[1]财政部,国土资源部.探矿权、采矿权使用费和价款管理办法[Z].北京:财政部,国土资源部,1999.

[2]国务院.矿产勘查区块登记管理办法[Z].北京:中华人民共和国国务院,1998.

[3]王希凯.论矿产资源作为生产要素的权益所得——不能用资源税替代资源权益补偿[J].中国国土资源经济,2011,24(5):4-8.

[4]中国矿产资源税费制度改革研究课题组.中国矿产资源税费制度改革研究[M].北京:中国大地出版社,2001.

[5]刊评.评资源资本化和资源费用化[J].中国国土资源经济,2011,24(5):1.

[6]刊评.理顺矿产资源勘查开发的经济关系[J].中国国土资源经济,2012,25(3):1.

F407.1

B

1672-6995(2012)04-0004-05

2012-04-06

对生态环境损害的补偿和对矿产资源的勘查、开发所占用土地的补偿，都是相对固定的成本，在一定时间内，产出的矿产品越多，分摊在单位矿产品上的补偿就越少；对矿产资源消耗的补偿，只限于按工业指标规定而核定的资源量。如果由于企业的技术进步和管理水平的提高，提高了回采率、降低了开采损失率；或者降低了可利用的边界品位、可采厚度等，都能在不增加核定的资源量的情况下，增加矿产品产量，从而降低了单位矿产品的“资源取得成本”。所有这些，都能为企业节约和合理利用矿产资源提供强大的动力，形成长效机制。