新时期刑释人员的社会保护

任希全

(中央司法警官学院监狱学学院，河北保定071000)

一、刑释人员社会保护概述

(一)刑释人员社会保护的起源

从现有资料看，刑释人员社会保护发源于美国费城。1776年，美国慈善家怀斯德(Richard Wister)的住所与费城监狱为邻，他常常看到出狱者衣衫褴褛，面容憔悴，精神萎靡，感慨“如此安能复归社会?”，便产生恻隐之心，资助出狱人以金钱、衣服、鞋子等救济品。社会上有识之士为其行动所感动，群起而呼号，乃共同投入巨资，组织团体，专司救济出狱人之事务，并创设费城出狱人保护会，扶助出狱人的生活及就业［1］。该会于1787年更名为费城减轻出狱悲惨协会，组织从事行刑改良及出狱人保护活动。1893年，又合并成为宾夕法尼亚监狱会。之后美国各州纷纷建立了类似的组织，如纽约市建立了出狱人救济收容所，以暂时收容无职业或无家可归的出狱人。其他各国也纷纷效仿，英国不仅创设了民间保护团体，而且于1862年颁布了《出狱人保护法》(Discharged Prisoners Aid Act)。目前，刑释人员社会保护制度已经成为各国普遍推行的制度，有的已经演进为一个完整的体系，并且成为刑事政策的重要内容及社会保障制度的重要组成部分。

(二)新中国成立前我国刑释人员的社会保护

我国有关刑释人员社会保护的法律规定最早见于清末的《大清监狱律草案》。该草案把受刑人是否“有家属或有保护出狱人”作为对该罪犯进行暂释的一个条件，并且对刑释人员的保护向释放日前后延伸。例如，至少在释放前三日以上单独监禁，释放前三日内不参加劳动，对即将释放的受刑人集体在“教诲堂”当面宣告释放，严格规定不同释放类型的具体释放时间，返还入监所携带的物品，发放回家旅费，发放作业赏与金等。该《草案》虽然未能实施，但后来成为民国时期制定监狱法典的蓝本。

辛亥革命以后，狱制逐步改良。民国十九年，从保护刑释人员的角度出发，司法行政部公布《出狱人保护事务奖励规则》，通令各省高等法院联合地方人士及各种团体，极力提倡，期望能在多处设立出狱人保护团体。民国二十一年，司法行政部又公布《出狱人保护会组织大纲》，规定该会“以保护执行期满，及假释或保护出狱人，使有成就为宗旨”。之后，各地相继成立了出狱人保护团体，如北平的新民辅成会、广州的出狱人保护会、上海的新民辅成社等［2］。民国三十三年，司法行政部将《出狱人保护会组织大纲》合并于监所协进会组织规程之中。由于监所协进会的人员组成极为复杂，主任由任务繁重的地方法院院长担任，实际上出狱人保护工作并未受到应有的重视。到了民国三十五年一月，《监狱行刑法》公布，特设释放保护一章，规定释放保护事项。从具体规定的内容来看，该法虽然不算十分严密，但已经意识到出狱人保护工作的重要性，并且注意到了监狱工作与出狱人保护工作的联系。

(三)新中国刑释人员社会保护的发展历程

新中国成立后，根据不同历史时期的政治、经济形势，国家制定并实施了相应的出狱人保护制度，取得了一定的成效。建国初期为了解决刑满释放人员的就业问题，维护社会治安秩序，1953年12月，第二次全国劳改工作会议提出对刑期届满的罪犯采取“多留少放”的原则。1964年召开的第六次全国劳改工作会议，根据当时的政治、经济形势以及犯人成分的变化，提出了对刑满的犯人实行“四留”、“四不留”的原则。由于长期实行上述原则，留场就业人员逐年增多，有些劳改场所甚至留场就业人员超过犯人人数，劳改场所变成了就业场所，造成了管理上的困难和混乱。为此，1979年公安部发出《关于处理留场就业人员问题的几项通知》，规定服刑期满的人不再留场，可以放回捕前所在地安置就业，并出台了对现有留场就业人员的处理办法。1981年9月，经中共中央和国务院批转的《第八次全国劳改工作会议纪要》规定:“今后犯人刑满释放，除强制留场就业的以外，均应放回捕前所在地或直系亲属所在地，当地公安机关凭释放证给予落户，由原工作单位、当地劳动部门、街道或社、队负责安置。”至此，刑释人员安置与监狱工作基本脱离，采用多部门分工协作模式进行。1983年5月，公安部、劳动人事部、农牧渔业部、教育部、商业部发出《关于犯人刑满释放后落户和安置就业的联合通知》，对刑满释放人员的落户及安置问题区别不同情况，做了较为详尽的规定。中共中央(1992)7号文件曾专门谈到“关于对暂时无业可就的刑满释放、解教人员，由司法行政部门和劳动部门共同开办以第三产业为主的经济实体，予以就业前的过渡性安置”。

1994年2月，中央社会治安综合治理委员会、公安部、司法部等六个部门联合下发了《关于进一步加强对刑满释放、解除劳教人员安置和帮教工作的意见》，明确指出“对刑满释放、解除劳教人员的安置、帮教工作是在党委、政府的统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对特定对象进行的一种非强制性引导、扶助、教育、管理活动。安置、帮教工作的主要对象是刑满释放、解除劳动教养三年之内，没有生活出路和有重新犯罪倾向的人员”。2004年，中央社会治安综合治理委员会、司法部、公安部等联合下发《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》，进一步明确了刑释解教人员安置中的相关扶持政策、社会保障的相关内容以及农村籍刑释解教人员责任田的落实等问题。

二、刑释人员社会保护面临的困境

(一)对刑释人员社会保护的认识存在分歧

社会的管理阶层特别是与刑释人员社会保护相关的管理部门及科研机构普遍认为，对刑释人员进行必要的社会保护，对于促使其成功回归社会、巩固改造成果、降低重新犯罪率以及维护社会治安综合治理都具有积极的意义。刑释人员及其亲属等同样认为需要给予刑释人员必要的社会保护，并且希望甚至渴望得到社会的保护。但社会一般民众则持有不同的观点。有的认为，刑释人员这一群体在整个社会中处于弱势，就如同社会中的妇女、儿童、残疾人一样，应当得到社会特殊的保护。有的则认为不应当给予其特殊的社会保护，因为他们已经给社会及他人带来重大的精神及财产方面的损失，不应当再为保护其利益而使其占有比社会守法公民更多的社会资源，而且即便对其实施相应的社会保护，也不一定能收到好的效果。另外从实践工作的效果来看，党和国家对于出狱人保护工作始终非常重视，出台了相应的保护政策，但刑释人员的重新犯罪现象比比皆是，这更坚定了他们不应对刑释人员给予特殊的社会保护的观点。

(二)相关法律制度缺失

1994年12月29日《中华人民共和国监狱法》的颁布为我国监狱行刑工作提供了强有力的法律依据，其中第三十五条、三十六条、三十七条、三十八条对服刑期满罪犯的释放及安置做了原则性的规定。但实践中对刑释人员的保护工作更多的是依据中央、国务院及相关部委所发出的通知、意见，其法律效力明显不能够适应刑释人员社会保护工作的需要。另外，就其具体内容来看，《监狱法》对于刑释人员保护的范围、内容、时间、措施、机构等都缺乏细致的规定，客观上影响了刑释人员社会保护的实际效果。

(三)缺乏统一的管理

《监狱法》以及党中央、国务院及相关部委发出的《通知》、《决议》要求各级党委、政府齐抓共管，将刑释人员社会保护工作落到实处。但在实践工作中，各级党委、政府普遍存在对刑释人员社会保护工作缺乏认真计划、安排、实施、总结的情形;很多地区仅停留在转发中央、国务院及相关部委文件的层面;只有部分地区能够根据本区域的实际情况结合文件的精神，出台本区域的保护政策或者补充规定，收到了较好的效果。刑释人员社会保护工作开展的好坏取决于各级党委、政府的重视程度，客观上形成了刑释人员社会保护区域之间的差异，从全局看使出狱人社会保护工作陷入一种无政府状态，影响刑释人员社会保护的实际效果。

(四)民间力量参与匮乏

目前我国民间力量对刑释人员社会保护的参与极其有限，原因包括两个方面:一方面，缺少对于刑释人员社会保护工作的宣传，民众对刑释人员社会保护的原因、目的、途径不了解;另一方面，缺少制度方面的引导。为此，国家应该制定相关政策、制度，使民众在为刑释人员提供相关帮助的同时也能取得一定的收益，如为参与者颁发证书或者为其企业免除一定的税费等。

(五)刑释人员对自身面临的客观环境障碍调适能力较差

刑释人员在监狱服刑过程中，在严格的法律监管以及强有力的行政约束下，接受着紧张而有序的改造，很多罪犯在原有不良行为习惯未彻底消除的情形下，又形成了“监狱人格”，养成了“监狱化”的行为习惯。而当他们刑满释放后，展现在他们面前的是一个既熟悉又陌生的社会，调适家庭情感、构建和谐美满的家庭、寻找就业升学的机会、解决经济方面的困难等一系列问题亟待解决。刑释人员因自身的调适能力较差，在面对诸多此类问题时无所适从。

三、完善刑释人员社会保护的建议

(一)扩大宣传与引导，统一对刑释人员社会保护的认识

对刑释人员进行社会保护，目的是让刑释人员能够平等享受我国社会主义发展的成果，巩固监狱的改造成果，尽可能降低重新犯罪的比例，进而为社会治安综合治理服务，使国家利益和人民的生命、财产安全受到有效保护。实践中，我们应加强理论研究，进一步充实刑释人员社会保护的理论依据与法律依据。通过实证研究，掌握刑释人员的生活现状、犯罪原因、面临的困境，同时对重新犯罪率、重新犯罪原因进行调查，形成具有权威性的调研报告并向民众公布。通过听证会、网调等形式，充分听取社会民众的意见，进而对刑释人员社会保护的必要性、保护机构、保护内容、保护程序等内容，形成较为一致的意见。

(二)按照自主、自愿原则对刑释人员实施保护

罪犯刑满释放后，刑罚执行即告终结，其人身自由得到恢复，平等享有社会一般公民所享有的权利，任何个人以及组织都无权干涉其合法行为。刑释人员社会保护工作应充分尊重刑释人员的意愿，即在刑释人员自主、自愿的基础上开展。实践中，应当通过既定的程序，告知刑释人员有权申请保护、如何申请保护、可申请何种方式与内容的保护，供刑释人员自主选择。若需要保护，刑释人员则须向保护机构提出书面申请，刑释人员保护机构凭申请书启动具体保护工作。

(三)加快刑释人员社会保护立法进程，科学确定立法内容

我国目前已经建立了较为完善的社会主义法律体系，但刑释人员社会保护的立法仍比较落后。因此，应当及时出台刑释人员社会保护的法律，通过制定刑释人员社会保护法律法规，为刑释人员社会保护提供强有力的法律保障，并使之与其他法律规范有机结合，形成完整的社会治安防控体系。刑释人员社会保护立法应特别重视立法内容的科学性。首先应科学、合理设定刑释人员社会保护法律关系的主体;其次应明确各法律关系主体的权利与义务;再次应明确各法律关系主体在主张权利与履行义务过程中必须遵守的程序及时间;最后应将刑释人员社会保护工作置于强有力的监督中，确保立法意图的实现。而每一项内容的科学确定，都需要进行充分的调研并综合考虑各方面的因素(特别是区域差别、城乡差别)，才能够制定出符合我国国情并具可行性的刑释人员社会保护法律规范，进而降低社会治安综合治理的制度成本。

(四)将刑释人员保护机构与社区矫正机构合并建设，建立“国家参与型”社会保护机构

鉴于目前我国所处的发展阶段，建立“国家参与型”的刑释人员保护机构更适合我国的基本国情。如果没有专门的刑释人员保护机构，那么必然会产生现今刑释人员保护工作所面临的因没有统一领导与管理而影响刑释人员保护实际效果的结果。另外，我国正处于并将长期处于社会主义的初级阶段，各项事业都急需大量投入。刑释人员社会保护工作应结合我国基本国情，以尽可能少的投入，满足公众人道文明发展的道德要求与国家预防重新违法犯罪的需求。

提出将刑释人员保护机构与社区矫正机构合并建设，是基于以下几方面的考虑。首先，我国的社区矫正机构建设完成后将会在全国形成一张大网，分布于城市的各个社区以及农村的各乡镇，可以为刑释人员社会保护工作的开展提供强有力的组织保障。其次，从管理体制上看，将刑释人员社会保护工作划归司法行政部门领导和管理，对于刑释人员保护工作的衔接与工作效能的提升具有积极意义。再次，从管理对象上来看，社区矫正的对象是刑释人员社会保护对象的重要组成部分，合并建设可避免不必要的资源浪费。最后，从专业化队伍建设上来看，社区矫正机构与刑释人员社会保护机构两者工作人员的工作目标应当是一致的，都是为预防犯罪和维护社会治安综合治理服务的，这就决定了对工作者素质要求的一致性，合并建设有利于队伍的专业化建设。

(五)创新刑释人员社会保护的方法，完善刑释人员社会保护的内容

刑释人员在家庭、财产、健康、心理等方面所存在的差异性，要求我们不断创新刑释人员保护方法，完善刑释人员保护的内容，推行个性化的保护方案，满足刑释人员社会保护工作的需求。在具体方法上，可采用“定点式保护”与“跟进式保护”。“定点式保护”主要针对“三无”申请者(无家可归、无亲可投、无业可就)，其主要特点是刑释人员保护机构为申请者提供住所及其他基本生活保障，并在保护中发挥主导作用，即主要由刑释人员保护机构确定保护内容。“跟进式保护”则适用于其他申请者，其主要特点是刑释人员自己解决居住场所，刑释人员保护机构主要依据刑释人员申请保护的内容为其提供相应的保护，在保护工作推进中根据刑释人员的具体情况为其提供相应的保护建议。在保护内容上，可以划分成物质、医疗、就业、升学、法律援助、心理咨询等几大类，在每一大类中再细化为若干类型，并尽可能明确每一类型的保护条件，既要给予刑释人员必要的保护，又要防止因过度保护而产生的不利影响。

(六)积极吸收民间力量参与刑释人员保护工作

私营企业已经成为我国国民经济的重要组成部分，它们已经主动开始并认真地承担社会责任。由于刑释人员社会保护工作目前面临诸多问题，积极吸收民间力量特别是私营企业的参与显得尤为重要。要使民间力量认识到参与刑释人员社会保护工作具有“重要性、必要性、有用性、效益性”。所谓重要性是指刑释人员社会保护工作对刑释人员成功回归社会，进而对国家社会治安综合治理以及个人、企业的生存与发展的环境所产生的积极影响;必要性主要指需要民间力量的参与以解决刑释人员社会保护工作所面临的人力、物力、财力的短缺，减轻社会歧视对刑释人员心理所产生的严重不利影响;有用性主要指给民间力量本身所带来的收益，对于参与个体来讲主要表现为人生价值的体现、个人所得税一定比例的减免，对于企业来讲主要指企业知名度和信誉度的提高、企业文化的凝练、团队凝聚力的提升、企业税费的减免等;效益性主要指由民间力量提供的人、财、物等将会被置于强有力的监管之下，使其发挥最大作用。

(七)提高刑释人员对客观环境障碍的调适能力

刑释人员对客观环境障碍的调适能力，是影响刑释人员社会保护效果的关键因素。即便上述提及的刑释人员社会保护的各项措施都得以严格实施，如果刑释人员自身不提高对客观环境障碍的调适能力，良好的保护措施则有可能成为刑释人员回归社会的“温室”，滋生、助长其依赖性与惰性，很难达到刑释人员社会保护的实际效果。因此，我们应当区分刑释人员的具体情况，将其中属于社会保障范畴的纳入到社会保障，使其与社会一般公民享有同样的社会福利待遇。与此同时，积极引导刑释人员树立、巩固正确的世界观、人生观、价值观，加强刑释人员技能培训，提高其生活的自理、自立能力，适时对其进行心理疏导，全面提高刑释人员对客观环境障碍的调适能力，切实保障刑释人员社会保护的效果。

结语:改革开放三十多年来，我国在各领域取得长足发展，但矛盾问题也不断凸显，各种类型的犯罪问题是其中较为突出的一部分。每一名公民在享受国家改革与发展成果的同时，都有责任承担改革与发展中所产生的风险与不利后果。党和政府以及社会各界有职责与义务为缓和、消除改革与发展中所产生的矛盾问题包括控制犯罪而努力。刑释人员是中华人民共和国公民的组成部分，平等享有中华人民共和国公民的各项权利和改革发展的成果。正视犯罪与重新犯罪的原因，审视刑释人员社会保护现状，努力完善刑释人员社会保护工作，必将夯实社会主义和谐社会构建的基础。

［1］［2］夏宗素:《出狱人保护》，成都:四川大学出版社1995年版，第77、80页。