危机管理体系中的思想政治教育

刘 伟

(中国人民大学马克思主义学院，北京100872)

我国现阶段危机管理体系中的思想政治教育在文本设置和具体实践中都还存在着一些问题，对其进行深入分析并提出具体对策，是一个重要的理论课题。

一、危机管理体系中的思想政治教育现状

(一)危机管理体系

我国危机管理体系由“一案三制”组成。“一案”就是应急管理预案，“三制”就是应急法制、应急体制和应急机制。目前，我国已制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关文件111件，全国应急预案体系已初步形成。从汶川地震救援情况来看，我国已经初步建立起分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制。应急管理机制不断完善，表现出统一领导、反应灵敏、协调有序、运转高效的特点。以《中华人民共和国突发事件应对法》为龙头的应急法律体系和应急预案体系发挥了重大作用。

(二)危机管理体系与思想政治教育

加强危机管理，提升危机管理的能力是衡量执政党和政府管理水平的一项重要指标。能不能有效地处理公共危机事件，关系到社会的稳定和政权的巩固，关系到执政党和政府的合法性与公信力。执政党和政府要在日常工作中未雨绸缪，做好防范工作，把可能发生的公共危机消灭在萌芽状态，对已经发生的公共危机实施化解措施，同时要尽快恢复社会秩序，保障人们正常的生产和生活秩序，维护社会稳定，促进社会的和谐健康发展。因此，如何采取各种措施，保证社会的秩序、安全和稳定就成了危机管理体系的重要课题。

危机管理体系既包括强制性的“硬措施”，如警察、法院、监狱等，也包括非强制性的“软措施”。所谓软措施是指软性的调控手段，它依靠社会舆论、思想教育、社会动员等手段来进行。思想政治教育就是危机管理体系中的软措施。思想政治教育在危机管理体系中占有重要地位，发挥着独特的作用。

(三)危机管理体系中思想政治教育的内容

我国危机管理体系中的思想政治教育以文本的形式在预案和法制中体现较多。在《国家突发公共事件总体应急预案》中指出，宣传、教育、文化、广电、新闻出版等部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等，广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识，增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各有关部门要有计划地对应急救援和管理人员进行培训，提高其业务能力。国家有关部门制定的专项预案、部门预案以及各省市制定的本地区总体预案中也有关于思想政治教育的规定。如《北京市突发公共事件总体应急预案》中第8则就对“宣传教育、培训和演习”作了单独规定。

应急法制是我国危机管理体系的重要组成部分，我国应急法制自2003年“非典”之后加快了立法步伐。其中关于思想政治教育的条款逐年增加，在自然灾害应急法制、事故灾难应急法制、公共卫生事件应急法制、社会安全事件应急法制、综合性应急法制中均有明确规定。在应急体制中，我国关于思想政治教育的组织领导设置多限于政府序列，这和我国行政力量的强大密切相关。此外，在应急机制中，思想政治教育发挥着具体的实践功能，是危机管理体系中不可缺少的组成部分(见下图)。

二、我国危机管理体系中思想政治教育存在的问题

(一)应急预案中思想政治教育存在的问题

各个预案对于思想政治教育在突发事件中的作用缺乏足够重视。以《国家自然灾害救助应急预案》为例，该预案第4则“信息管理”、第5则“预警响应”、第6则“应急响应”、第7则“灾后救助与恢复重建”中均没有提及思想政治教育。众多预案把思想政治教育定位于预警阶段，而往往忽略了在突发事件发生时和发生后思想政治教育的巨大作用。如《北京市突发公共事件总体应急预案》，该预案将“宣传教育、培训和演习”作为一个单独的章节。但是，从该预案中关于思想政治教育的设置可以看出，其内容多集中于突发事件时的预警教育，对于突发事件其他阶段思想政治教育作用的发挥则没有作出任何规定。此外，一些预案在思想政治教育的条款安排上也存在问题。

(二)应急法制中思想政治教育存在的问题

首先，设置的覆盖面不够全面。从已有的应急法制来看，规定了思想政治教育条款的应急法制极少。如涉及社会安全事件的应急法制中，包括部门法20部、部门条例或规章17部，只有《国防法》中有关于思想政治教育的内容。

其次，已有的设置过于原则。应急法制比较成熟的美、日等国，相关的教育培训等内容也十分详细。如《美国加利福尼亚州应急服务法》第五章“应急服务办公室”第52条“教育手册”竟然用三个条款对应急服务办公室的教育方式进行规定。与之相比，我们把详细的思想政治教育内容放在了部门预案和通知文件中。毋庸讳言，由于部门预案和通知文件不具有法律效应，而且发布的范围比法律要狭窄得多，因此，思想政治教育的效力和影响力不可避免地大打折扣。

最后，设置的前瞻性有待加强。如《突发事件应对法》在第五章“事后恢复与重建”中就没有对思想政治教育做出规定。第二年发生的汶川地震让大家认识到，灾后重建环节中思想政治教育的手段不可或缺，于是在2008年修改《防震减灾法》时增加了“地震灾后过渡性安置和恢复重建”和“监督管理”中关于思想政治教育的条款。在不久的将来，势必要对《突发事件应对法》进行修改，这样毫无疑问地会增加立法成本，而现实的问题则在于可能在应急实践中导致思想政治工作有效性的降低。

(三)应急体制中思想政治教育存在的问题

应急体制中对于思想政治教育组织领导的设置不够重视。应急管理体制是“由应急性机关、应急性权力和应急性机制所组织的制度体系”［2］。应急管理体制中，最重要的是领导体制问题，它决定着整个危机管理的走向及其运作程序和管理效果。在诸多应急预案和法制中，对于思想政治教育的组织领导部门均没有作出明确规定。在中国政府网已经公布的22个省级(其中山东、山西等九个省没有公布)总体应急预案中，仅仅只有北京市对于应急管理中思想政治教育的领导机构在“组织体系框架——突发公共事件处置分工”中明确规定为市委宣传部。其他省份则照搬《国家突发事件应急总体预案》，没有做出详细规定。应急体制中关于思想政治教育组织领导的设置不适应现实的要求。尽管在突发事件来临时，我国在应急管理组织体制上都会设立与思想政治教育相关的部门，但是其属于临时机构，随着突发事件的结束，这一机构往往就解散了。和一般的应急措施不同，思想政治教育很大一部分职能体现在事发前的预警和善后阶段的继续教育。缺少专门的负责机构不利于危机管理体系中思想政治教育的实施。

(四)应急机制中思想政治教育存在的问题

应急管理机制是“社会各种组织、群体和个人对各种紧急状态采取应急反应的过程”［3］。在这一过程中，思想政治教育从预案、法制中的静态设置变成了具体实践。从应急机制中思想政治教育的实践来看，存在着几个方面的问题。

首先，思想政治教育在应急管理中的实施主体不全面。我国应急管理机制建构在全能政府的理念之上，应急管理中思想政治教育的实施强调的是各级政府以及相关部门的作用，其实施主体局限于上至国务院下至村委会这一序列的范围。而各类社会组织、经济组织、公民以及各种新兴媒体则处于被动员、被安排的处境之中。这就无法充分动员全社会的力量参与思想政治教育。

其次，思想政治教育在应急管理中的具体实践有待深入。美国政策科学家艾利森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行。危机管理预案的演练是危机预警机制建设不可或缺的环节。现实中，思想政治教育参与危机管理预警能力建设缺位，危机意识的教育、应急知识的宣传、应急演习的培训往往流于形式。从而导致公众在应对突发事件时惊慌失措，结果酿成更大的悲剧。

此外，思想政治教育在应急管理中的方式方法有待改进。突发事件给公众的日常生活和心理造成了巨大的冲击，危机管理中的思想政治教育往往沿袭日常条件下的一些方式方法，不注意突发事件下公众的特殊需求，不注意加强人文关怀和心理疏导，结果造成思想政治教育在应急管理中实效性不高。

三、危机管理体系中思想政治教育的改进路径

(一)改进应急预案中思想政治教育的设置

首先，充分认识预案中的思想政治教育的重要性。思想政治教育是应急管理中的“软权力”，在统一思想、抚慰情绪、安抚精神等方面发挥着不可替代的作用。思想政治教育在应急预案中的科学设定有利于提高社会应对突发事件的意识和能力，减少突发事件给社会带来的负面影响。反过来，如果思想政治教育在预案的计划和步骤中没有得到体现，在实际的操作中，将出现因为没有实际行动指南而导致思想政治教育可有可无的情况发生。因此，必须充分重视思想政治教育在预案中的重要地位，将其作为预案不可缺少的部分。

其次，在预案设计的各个计划和步骤中体现思想政治教育。与应急法制相比，预案的实质是一个透明和标准化的反应程序，使应急管理活动能够按照预先周密的计划和最有效的实施步骤有条不紊地进行。这些计划和步骤是快速响应和有效工作的基本保证。众多预案把思想政治教育定位在预警阶段，而往往忽略了在突发事件发生时和发生后思想政治教育的巨大作用。事实上，突发事件发生时的谣言控制、突发事件发生后的信任重建都离不开思想政治教育。因此，要使应急预案的各个计划和步骤尽量纳入思想政治教育的内容。

最后，对应急预案中已有的思想政治教育内容进行合理设置。如《国家突发公共事件总体应急预案》中，“宣传、教育和培训”可以作为思想方面的保障措施列入第4节“应急保障”之中。同时，国家专项应急预案、国务院部门应急预案、地方应急预案有类似问题的，应该做出相应修改。

(二)加强应急法制中思想政治教育的设置

首先，扩大应急法制中思想政治教育设置的覆盖面。对于今后修订的应急法制，没有思想政治教育条款又确实有必要增加的，一律要增加，逐步扩大其在应急法制中的覆盖面。对于一些重点法律，如社会安全类应急法律法规，要争取早日添加思想政治教育条款。

其次，细化应急法制中已设置的思想政治教育内容。对于已有思想政治教育条款的应急法制，通过逐步修改，使思想政治教育涵盖突发事件全过程并应对每一个环节。对于其中过于原则性的规定，要使其细化，提高可操作性。综合协调法规性文件与应急法制中对于思想政治教育的规定，凡是法规性文件中可以移植到应急法制中的思想政治教育内容要尽快移植，使其以法律法规的形式体现出来，增强思想政治教育在应急中的权威性。

最后，提高应急法制中思想政治教育设置的前瞻性。借鉴国外先进经验可以让我们少走弯路，这是一个很好的办法。如美国加利福尼亚州不仅有应急服务法还有自然灾害救助法，同时还有相应的志愿者抚恤法相互配套，其中的宣传、教育、培训等内容相互补充，在实践中发挥了很好的作用。这对于我们在应急法制中进行思想政治教育设置具有重要的参考价值。

(三)加强应急体制中思想政治教育组织领导的安排

首先，要充分重视思想政治教育组织领导设置的重要性。按照目前启发性的应急体制，其中思想政治教育的组织领导都是临时性的，宣传组往往随着突发事件的发生而成立，结束而解散。明确思想政治教育中的领导机构，有利于在突发事件发生前有计划、有步骤地进行预警教育;事发时迅速、有效地调动各种思想政治教育资源，开展应急宣传教育;事发后继续深入开展善后教育，如信任重建工作等。

其次，正确把握思想政治教育组织领导设置的原则。要坚持统一领导与指挥的原则，将思想政治教育组织领导置于指挥机构总领导之下。要坚持常设性原则，建议相关部委和地方的宣传部门成立应急宣传领导机构。该机构平时负责与突发事件相关的思想政治教育领导工作;事发时其负责人调入危机管理应急指挥机构，负责思想宣传方面的工作;事发后继续负责突发事件善后阶段的思想政治教育工作。要坚持协作原则，思想政治教育部门既要独立发挥作用，又要协助其他部门共同应对突发事件。

最后，注意思想政治教育组织领导机构在应急体制不同层级中的合理安排。众所周知，宣传部门发挥着思想政治教育工作的领导作用。以“非典”为例，2003年4月25日，李长春在中央新闻宣传部门负责人会议上要求做好防治“非典”的宣传工作。4月26日，中宣部发出通知，要求大力弘扬和培养民族精神，切实加强防治“非典”的宣传思想工作。4月27日，中宣部宣教局发布《学习贯彻＜传染病防治法＞依法防治非典型肺炎基本知识》。因此，将宣传部门设为应急管理中思想政治教育的组织领导部门最为合适。全国突发公共事件应急体系包括6个层次，相应的应急体制应该有不同层级，上至中央，下至各单位。因此，根据层级不同，思想政治教育组织领导机构的规模应有所区别。

(四)加强应急机制中思想政治教育在实践中的作用

首先，充分发挥非政府组织和社会力量在思想政治教育中的作用。20世纪90年代以来，国际上兴起了新行政运动，其主要内容之一是要求实现“从管理到治理”的转变，政府不能充当公共管理的唯一角色。按照中央提出的建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的思路，危机管理体系中的思想政治教育理所当然地要扩大参与面，充分发挥非政府组织和社会力量在其中的作用。事实上，非政府组织和社会力量参与到思想政治教育中来，不仅可以减轻政府的压力，缓解政府在危机管理过程中的资源短缺，更重要的是易于在全社会形成良好的舆论氛围，有利于危机处理措施的顺利实施。

其次，加强思想政治教育在应急管理中的具体实践。要增强社会整体的危机应对能力，重视危机意识的培养。提高社会公众的危机意识，做到防患于未然;提高公众的自我适应能力，在危机来临时，具备危机心理承受能力，做到不慌不乱，从容应对;提高公众危机的应对能力，使公众熟悉危机应对的方法，对危机应对了然于心。

最后，改进思想政治教育在应急管理中的方式方法。既要对公众进行普及性的危机防灾宣传教育，也要把危机管理的教育和培训纳入政府官员和公共管理人员的教育和培训之中，利用各种形式对社会公众进行危机管理知识和技能的传播与教育。这就需要更加积极主动地通过社会宣传、员工培训、学校教育、社会演习等手段和方法，最大限度地吸纳社会公众参与到危机管理中来。同时，在进行思想政治教育时，充分考虑教育对象的思想和心理状态，注重人文关怀和心理辅导。

结语:危机管理体系是一个系统工程，其主要框架由“一案三制”组成。完善的危机管理体系，关键是制定完善的突发公共事件应急预案，在建立健全危机管理体系的法制、体制和机制上下工夫。因此，从“一案三制”这一角度进行探讨，可以较好地对危机管理体系中思想政治教育的现状和问题进行剖析，并在此基础上提出相应的建议和对策，为从实践角度探讨危机管理中的思想政治教育打下坚实的基础。

［1］宋劲松邓云峰:《中美德突发事件应急指挥机构初探》，载《中国行政管理》，2011年第1期。

［2］［3］宋英华:《突发事件应急管理导论》，北京:中国经济出版社2009年版，第100、121页。