21世纪海峡两岸农业政策的比较研究

韩永涛 栾雪飞

(东北师范大学:政法学院;马克思主义学院，吉林长春130024)

一、21世纪大陆农业政策

(一)21世纪大陆农业政策背景分析

1．农业现代化水平极低，难以形成规模化经营

目前，绝大多数农民的生产经营仍然是小农经营模式，农民在种植、养殖以及其他农业经营项目上单打独斗的现象特别严重，致使产品雷同，盲目压价销售。农产品的基本结构单一，低档、原料型产品居多，无法满足新阶段城乡居民的需要。由于土地产权不明晰，土地无法实现自由转移，规模经营难以形成。农村家庭联产承包责任制按土地好坏、远近等进行一次性的搭配均分，致使农户土地占有十分零碎，给规模化经营造成很大困难。

2．农民生活负担加重

21世纪由于受经济环境的影响，主要农用生产资料大幅涨价，粮油价格也随之有较大幅度上涨，对于一些仍需购买粮油的农民来说，进一步加重了农民的生活负担，使农业生产陷入增产难以增收的境地，加上医疗、教育等问题，农民负担沉重。

3．农业人口过多，出现大批剩余劳动力

我国农业人口过多，有限的农业资源无法实现劳动力的充分就业。随着农村产业结构的调整与优化，农村出现了大批剩余劳动力。近年来乡镇企业吸纳资金、技术的能力日益增强，对劳动力的技术需求不断提高，而对农村剩余劳动力的需求则不断减少。

(二)21世纪大陆农业政策的主要内容

1．采取“多予、少取、放活”政策

2004年中央出台“一号文件”，解决困扰农村发展的问题。中央“一号文件”首次提出“多予、少取、放活”的政策，极大地促进了农业经济的发展。

2．深化税费改革政策

为了减轻农民的负担，2004～2006年在农村实施税费改革政策，主要包括两方面内容:一是减免直至取消农业税，2004～2005年开始在全国28个省(区、市)免征农业税，直至2006年在全国范围内取消农业税，结束了农民交纳农业税的历史;二是减轻教育负担，从2006年起率先在西部地区免除农村义务教育阶段学生的各项费用，包括学杂费、贫困家庭学生课本费和补贴住宿费，提高农村中小学公用经费保障水平，促进农村中小学校舍维修改造。

3．最低收购价政策

2004年5月19日，国务院通过《粮食流通管理条例》，提出最低收购价政策。为保障市场供应、保护种粮农民利益，必要时可由国务院决定对短缺的重要粮食品种在粮食主产区实行最低收购价格。当粮食价格显著上涨或者有可能显著上涨时，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以按照《中华人民共和国价格法》的规定，采取价格干预措施，之后在全国各地根据市场供求的变化确定小麦、稻谷等的最低收购价格，同时通过贷款的方式保障最低收购价政策的执行。

(三)21世纪大陆农业危机的解决方式

1．取消乱收费，减轻农民负担

在取消农业税的基础上，把减轻农民负担真正落到实处，主要是要做好以下两方面工作:一是防止地方政府收取农民政策外的费用，避免制度外负担取代制度内负担，对不合理的收费坚决取缔;二是减轻“剪刀差”所形成的隐性负担，真正提高农产品价格，确保农民收入的增加。

2．加强农产品市场保护力度，真正实现价格支持

政府在对粮食等主要农产品的价格进行干预时不应只考虑物价稳定等，而应将干预定位在确保农业的稳定增长上。因此，政府应减少对农产品价格的干预，由市场来决定农产品价格。同时，政府应加强农产品在WTO规制许可范围内的保护力度，最终实施支持价格。

3．增加农村教育投入，拓宽农民就业渠道

在农村教育方面，政府应加大资金投入，免费为农民提供职业技能培训，提升劳动者的就业能力。政府在促进农村劳动力就业上应做好以下工作:一要加强农村剩余劳动力就业信息服务体系建设，减少农民外出的盲目性;二要大力发展农村二三产业和小城镇建设，促进农村劳动力在本地实现向非农产业的转移，同时要重点落实农民工权益的各项保护政策，保证农民工工资足额兑现。在思想观念上清除对农民工的歧视性做法，为农民工就业创造良好的外部环境。

二、21世纪台湾农业政策

(一)21世纪台湾农业政策背景分析

1．农户经营规模过小且土地利用率明显下降

台湾的可耕地面积不多，土地资源的有限造成了小规模的农业经营方式，“目前不足83万公顷的耕地分散在82万农户中，平均每户占有耕地仅1.1公顷，其中有72%的农户耕地面积在l公顷以下。”［1］近年来，多子继承制度使得农户人均土地面积越分越小。经营规模过于狭小不仅降低了现代先进农用设备的使用，而且使先进农业技术的普及和推广受到阻碍，不利于现代农业的集约化发展。农户总收入主要来源于农业外收入，农业收入所占比重极小，绝大多数农户无法专心务农。由于农民的生活主要来源于非农业收入，农户并不想出卖土地或改变现有耕地状况，从而造成小规模土地经营凝固化。这种心态也影响了下一代农民，青年农民不愿意从事农业生产，土地利用率明显下降。

2．农业人口急剧下降，农业投资增长缓慢

由于台湾农村劳动力工资不断上涨，农产品生产成本不断提高，农民所得日益减少，农村青年大量流入城市，致使农业人口持续下降，农村劳动力在数量上减少且质量下降，劳动力结构呈现出老龄化与女性化趋向。台湾的农业主要以手工劳动为主，农业的经济增长率极低，尤其是在贸易自由化国际环境下面临着贸易逆差的压力，使农民更不愿意投资农业。

3．国际贸易摩擦给台湾农业造成严重冲击

台湾经济的发展摆脱不了对美、日经济的依附，工农业生产与销售离不开美日等国的限制，农业主要从美国进口初级原材料，而向日本市场出口制成品。入关后更是面临外国廉价农产品的倾销，农产品贸易逆差不断扩大。“1970年开始，台湾农产品贸易已出现逆差，此后持续扩大，至1995年农产品贸易逆差已超过40亿美元，1997年高达59.35亿元。1998年后逆差逐年下降，直到2001年降为38.2亿;跟着又逐步上升，至2004年农产品出口值为35.54亿美元，进口值为88.62亿美元，逆差达53.08亿美元。”［2］

(二)21世纪台湾农业政策的主要内容

1．对农业生产实行直接给付政策

台湾依据乌拉圭回合农业协议规定，对农业生产实行直接给付政策。直接给付政策以“土地”为补贴对象，其具体内容为:(1)根据耕地的不同条件规定每公顷土地的补贴金额和最高补贴面积;(2)政府规定直接补贴最低金额为以往价格和贸易保护的总额;(3)以农业生产投入补助逐步降低农产品的价格补贴;(4)为了解决价格支持造成的农业结构性失衡，政府采取直接收入补助的做法使其转变经营品种。

2．增进农民福利政策

增进农民福利政策的主要内容有:(1)降低农业生产成本，开放农用机器进口，提供农机贷款，推进和普及农业机械化;(2)健全农产品运销制度，以农会承办共同运输，减少农产品运销的中间环节，稳定农产品价格，以推行粮食和主要农产品的平准基金制度来保障农民的经济收入;(3)建立合理管理农产品进口的制度，针对国际化所造成的进口农产品对本土农业发展的冲击，对进口农产品的审批及运行做了限制性规定，加速农业结构调整和科技推广，提高农产品的国际竞争力;(4)全面废除田赋，减轻农民负担。

3．设置农产品损害救助基金政策

2000年1月，台湾对《农业发展条例》进行了修订，规定设立农产品进口损害补助基金。2003年1月，台湾再次对《农业发展条例》进行修订，进一步扩大了救助基金和救助范围，规定拨出1，000亿元新台币用于救助因入关而遭受损害的农业，并且对《农业天然灾害救助办法》进行了调整，扩大救助范围和救助标准，如对稻米等主要农产品在原有基础上增加50%的补贴。同时为适应WTO绿箱政策，将农业的生产性补贴转变为环境或技术科技补贴。2003年修订的《农业发展条例》明确规定，投入1，500亿元新台币用于农业发展和农民生活改善。

4．“精致农业”政策

台湾1985年1月公布为期3年的“农业升级计划”文件，提出了发展“精致农业”的政策，此后加大发展以“经营方式的细腻化、生产技术的科学化以及产品品质的高级化”为特征的农业生产，主要内容包括:(1)加强科技兴农的力度，实现农业的现代化发展;(2)降低农业生产成本，利用新兴科技成果共同研发农业附加值高的产品;(3)加强农村公共设施建设，改善农业生产条件和农民居住环境，推动农村集镇化建设;(4)发展观光休闲农业。

(三)21世纪台湾农业危机的解决方式

1．调整农业生产结构，以适应农产品国际贸易自由化

面对激烈的国际市场竞争，台湾淘汰了国际竞争力不强的农产品产业，以资本与技术突破的方式扩大经营规模，以高附加值、高市场潜力的产业替代传统农产品生产。以“农业零增长”策略，改善农业生产结构，同时重视生态及休闲旅游业的发展，促进传统农业向现代农业转型。

2．取消农地利用限制，降低农业人口比例

为了实行农业的规模化经营，增强农产品的国际竞争力，台湾修订了禁止土地转移和买卖的政策，鼓励有经营能力的团体或个人购买、承购土地，进行土地的规模化经营，同时通过建立农民转业保险基金、贷款、培训等方式促进农民转业，降低农业人口比例。

3．提高农民福利待遇，改善农民生产、生活状况

从2000年开始，台湾出台一系列惠农政策，缩小农民与非农民的收入差距。通过农民健康及天然灾害保险、农民离农年金保险制度、老农津贴条例、发放老农年金、农渔村社区环境改善等举措，提高农民的福利待遇。投入巨额资金改善农民的生产居住环境。

三、21世纪海峡两岸农业政策的比较与相互借鉴

(一)21世纪海峡两岸农业政策的比较

1．经营效益方面

近年来，台湾通过土地改革以及农会制度促进了经营效益的提高。土地改革使农业朝着扩大经营规模的方向发展，改变了过去以粮食为主的单一经营方式，而代之以多样化和商品化的经营方式。为支持农业产业化的发展，台湾每年在财政预算中都会留出一定的预算资金投入到各级农会组织中，用于农会建设与工作运行。农会在提高经营效益方面发挥着重要作用。可以说，通过土地改革以及农会制度的建立，扩大了经营规模，改善了市场结构，维护了农民利益，促进了农民扩大再生产，提高了农业经营效益。

近几年，大陆地区将“多予、少取、放活”政策作为新时期提高农业效益的重要方针。该政策消除了体制束缚和政策障碍，给予农民更多的自主权，激发了农民自主创业增收的积极性。一是按照市场经济规律，放手发展农村个体、私营经济，积极引导民间资本发展;二是在尊重农民意愿的基础上，大力推进农村产业结构的调整;三是加强对农民工的权益保护，改善农民劳务输出的环境，提高农民就业率;四是建立健全农村信贷体系，下大力气解决农村发展资金困难问题;五是加强农产品流通渠道体系建设，开辟运销农产品的绿色通道，提高农产品销售额。发展乡镇企业，创新农业和农村经济结构形式是这一政策的重要体现，也是增加农民收入的必由之路。很多乡镇企业在国家政策的引导下加强自身建设，引进国外资金、技术，寻求国外市场，乡镇企业的外向型经济得以确立。

2．农业保护方面

台湾地区由于地域狭小，其所生产的粮食无法满足需要，为解决粮食生产不足的状况，长期实行农产品价格保护政策。2002年1月，台湾正式加入WTO以后，推行农业保护政策。为了保护岛内农产品安全，对进口的二十多项农产品采用关税配额制，特别是对主要农产品除了实行配额以外，还征收高关税。台湾根据WTO的规则，采取了不同类型的保护政策，仅采取“黄色措施”一项就对一百多项农产品进行补贴保护。随着贸易国际化的推进，农产品进口对台湾农业生产造成极大冲击，为了保证农民的利益，政府对农民实行直接补贴，扶植农业使之强壮起来。大力提高农业的整体竞争力，加速结构调整和农业升级，使农业有能力参与国际竞争。

大陆地区长期以来一直以低于农业生产成本的价格收购农产品，影响了农民生产的积极性。近些年虽然对农业投入有所增长，但仍低于财政支出增长的速度。粮食按保护价收购的政策，并没有给农民带来多少实惠。2001年中央明确提出了对农村税费制度进行改革。农村税费改革是按照市场经济的要求对国家、集体与农民之间的分配关系的重大改革。农村税费改革遏制了面向农民的乱收费和各种摊派，从分配上理顺和规范了国家、集体、农民三者之间的利益关系，使农民负担过重的问题得到了有效缓解。但是由于对农村长期投入不足，粮食增产、农民增收的长效机制并没有完全建立起来，制约农村发展的深层次矛盾还没有完全消除，总之，农村经济社会发展还有赖于惠农政策的进一步加强与巩固。

(二)21世纪海峡两岸农业政策的相互借鉴

台湾现代农业在人多地少的情况下采用科技兴农来提高劳动生产率、以“精致农业”调整农业结构，这些对于也是在小农经济基础上发育起来的大陆具有借鉴意义。目前大陆农村正处在改革发展过程中，台湾农业发展中的许多经验值得认真研究和借鉴。

1．大力提高农业科技水平

台湾的农业科技在国际上处于较领先的地位。台湾科研转化率极高，经常是多部门共同参与农业技术的推广。农业行政部门通过各级农会、民间社团等进行农业技术的推广。多部门的通力配合使科研成果迅速应用到农业生产当中，极大地提高了农业劳动生产率。而大陆的农业与科研结合的工作比较滞后，大量的研究成果转化率较低，形成了资源和资产的浪费。因此，大陆的农业科研机构要用好经费，要建立促进科研成果转化的研究开发中心，引导企业与农业科研机构联合开发农产品技术。同时要大力培养和提高农民的素质，做好新型农民培训工作，使农民掌握并应用科技成果，只有这样才能提高农业效益，使农业在国际市场上具有竞争力。

2．大力发展农民生产经营合作组织

近年来，大陆的合作化组织虽然有所发展，但是仍然存在覆盖面小、服务功能欠缺等问题。因此要学习台湾农会的成功经验，加强政策引导，培育发展农业合作组织，进一步提高农民的组织化程度，使小生产与市场经济有效结合起来，使农民广泛参与到生产与销售等环节当中，避免因信息闭塞而盲目生产经营，促进现代农业健康有序地发展。

3．加强对农业的保护

台湾在加入WTO之后对农业实行高保护政策，投入大量资金加强农业基础设施建设，对农民实施直接补贴以便农业转产，在对外贸易中实行进口农产品贸易壁垒政策，有效地保护了农业。目前，大陆也实施了农业保护政策，但与台湾相比，其惠农覆盖面还没有达到预期目标，农民真正靠惠农政策获得的收入仍然有限，因此应进一步完善“惠农利农”政策，加大财政补贴力度，建立农村扶贫开发机制，充分利用WTO允许的“绿箱”政策，支持与保障农民的利益。

4．因地制宜积极发展“精致农业”

近年来台湾农业推广“精致农业”，因地制宜地综合发展农、牧、渔、林业，使农业兼具经济效益、社会效益和生态效益于一体。“精致农业”实质上是对传统农业的改造和创新，以“共同经营”、“合作经营”和“委托经营”等生产形式组织生产经营。以乡为单位，鼓励自耕农购买土地，扩大耕作规模，科学规划土地，提高农业劳动效率。总之，借鉴台湾发展“精致农业”的经验，充分挖掘大陆优势资源，提高农业效益，可以促进农业尽快实现跨越式发展。

［1］赵玉榕:《战后台湾农业》，厦门:鹭江出版社1996年版，第242页。

［2］王文壮:《海南与台湾农业发展比较与合作竞争》，北京:中国农业出版社2008年版，第334页。