减刑、假释活动中的同步检察监督*

文◎姚江华 杨 梅*王晓红** 姚继堂

减刑、假释活动中的同步检察监督*

文◎姚江华**杨 梅***王晓红****姚继堂*****

**山西省永济董村地区人民检察院检察长［044514］

***山西省永济董村地区人民检察院副检察长［044514］

****山西省运城学院政法系教师，法学硕士［044000］

*****山西省永济董村地区人民检察院办公室主任［044514］

作为刑事诉讼的最后环节，刑罚执行承担着惩治和教育改造罪犯的任务，减刑、假释是刑罚变更执行的两种重要制度，源于教育刑的倡导，如果运用得当，会调动罪犯改造的积极性，更好地贯彻宽严相济的刑事政策，稳定监管秩序，节约司法资源。运用不当，则容易滋生司法不公与腐败，使罪犯失去改造的动力和信心，甚至使司法失去公信力。而实践中减刑、假释的运行并不尽如人意，存在违法违规现象。近年来，检察机关愈来愈重视刑罚变更执行的监督，2010年，全国检察机关纠正“减刑、假释、暂予监外执行”不当10813人次，其中，在提请、呈报环节纠正的有10354人次，占纠正总数的95%，虽然检察机关的刑事执行监督取得了一定的效果，但现有立法对减刑、假释检察监督的规定过于原则、缺乏系统性，个别法律的规定之间存在矛盾，监督方式仅停留在“提出书面意见”、“书面纠正意见”、“通知纠正”等形式层面上,导致在实践中监督的内容、程序等方面存在一定的分歧和混乱，影响监督的实际效果。

为强化对刑罚变更执行的监督，2007年3月，最高人民检察院印发了 《关于加强和改进监所检察工作的决定》，明确刑罚变更执行监督是监所检察的四项工作重点之一，体现了人民检察院对减刑、假释工作全过程监督和同步监督的要求，同时明确提出对职务犯罪的罪犯、涉黑涉恶涉毒犯罪的罪犯等“九类罪犯”实行逐人建档和重点监督。同年11月，最高人民检察院召开了第五次全国监所检察工作会议，提出了一系列加强刑罚执行和监管活动监督工作的重要举措。2008年3月，最高人民检察院制定下发了《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院劳教检察办法》和 《人民检察院监外执行检察办法》，（以下简称四个《办法》）全面规范刑罚执行和监管活动监督工作。检察机关所发布的规范性文件对加强和细化刑罚变更执行的检察监督由一定的积极作用，但令人担忧的是：最高检独家发布的《决定》和《办法》效力较低，很可能面临着刑罚执行机关和人民法院不予积极配合，使其监督效果大打折扣。

一、减刑、假释检察监督的实践困境

（一）减刑、假释检察监督的实践样态

人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督是我国刑事诉讼的基本原则之一，包括立案监督、审查批捕监督、审查起诉监督、审判监督和执行监督。新修正的《刑事诉讼法》将检察机关对减刑、假释的监督时间大大提前，由事后提前到事前。就事前监督而言，新修正的《刑事诉讼法》仅增加规定执行机关报请前应将建议书副本抄送人民检察院，人民检察院可以通过向人民法院提出书面意见的方式进行监督，但在刑罚执行机关报请决定作出前检察机关如何监督则只字未提。司法部《监狱提请减刑假释工作程序规定》规定监狱提请有期徒刑罪犯的减刑程序是：狱内公布减刑条件和罪犯考核奖惩情况，由罪犯投票；监区召开全体管教干警会议，结合罪犯考核奖惩情况、罪犯投票情况，集体评议，提出意见报刑罚执行科审查；刑罚执行科审查后提出意见并交减刑假释评审委员会评审，评审委员会评审后将拟提请减刑假释罪犯名单及减刑假释意见在监狱内公示7个工作日；公示完毕后，报请监狱长办公会审议决定；经监狱长审议后，由刑罚执行科制作《提请减刑建议书》或《提请假释建议书》，连同有关材料报请法院裁定。从以上规定可见，监狱在提请法院裁定前经过了比较复杂的程序，经过层层审核，但这显然只是监狱内部的审批机制，监督和纠错效果令人怀疑。在此过程中，驻监检察室可否监督以及如何实现监督，在哪一阶段介入监督等相关法律法规无进一步的规定。而且虽然《刑事诉讼法》和上述《规定》均要求监狱在向人民法院提请减刑、假释的同时，应当使人们检察院知悉建议书的内容，并赋予人民检察院向人民法院提出书面意见的权力，但法律并未规定执行机关在评审和呈报材料的过程中，必须通知驻监检察人员参与或先由人民检察院审查核实。对此实践中各地做法不一，以山西运城董村地区人民检察院为例，董村地区人民检察院作为派出院，其具体审查监督内容包括实体审查和程序审查两方面，检察院介入监督的起始时间是在收到监狱提供的拟减刑、假释罪犯名单和减刑、假释呈报材料后，具体审查方法和内容如下：（1）查看监狱干警减刑假释会议提名表决记录；（2）查看罪犯的积分考核台账；（3）和干警谈话，了解减刑假释罪犯平时表现；（4）针对性地选择够条件未呈报的、家庭困难的、外省籍的、受过处分的罪犯谈话，了解减刑假释罪犯平时的表现，及是否有违反监规，是否不符合条件呈报的；（5）对专项表扬、记功进行审查；（6）审查呈报减刑、假释程序是否符合法律规定。除审查外，驻监检察室工作人员同时列席减刑假释评审委员会，对发现的问题提出意见，检察长列席监狱长办公会，在会上可以提出检察意见。通过以上手段，检察院取得了比较理想的监督效果，但在监督过程中仍存在着深层次的问题。

就事中监督而言，检察院对法院开庭审理的减刑、假释案件，应派员出席法庭，发表检察意见，并对法庭的审理活动进行监督。就事后监督而言，对人民法院作出的减刑、假释裁定，人民检察院认为不当的，有权向人民法院提出书面纠正意见。根据运城董村地区人民检察院的监督实践，审查人民法院减刑、假释裁定过程中发现的问题有：偷换减刑对象，有张冠李戴现象；减刑期限不符合法律规定等。

（二）监督实践中的困境

1.检察机关很难全部核实每一个减刑对象的积分。被减刑、假释者在平时改造过程中所获得的积分是减刑幅度大小以及是否假释的主要依据，刑罚执行机关的百分考核制与法定的减刑、假释条件紧密联系，而我国的刑罚执行体制不同于大陆法系的“执检合一”，检察机关并不负责刑罚的具体执行，不直接参与对罪犯的考核，对罪犯的平时表现也缺乏足够的了解，仅通过简单的调查询问显然无法完全落实每一个减刑对象的积分。而且我国当下的减刑、假释案件是“一批一报”而非“一案一报”，由于每次报请的人数众多，每一被报请人的积分考核台账均包含诸多方面内容，而检察院审查时间极为有限，其审查方法主要是通过书面审查与谈话相结合的方式，谈话多在监区进行，有时甚至有管教干警在场，难以打消服刑人员的顾虑，使其不能畅所欲言，因此仅通过以上方法并不能达到最大限度发现执行机关提请过程存在的问题的目的。

2.监督的手段有限，效力不高。在减刑、假释过程中,检察机关的监督权被界定为一种程序性权力,不具有对实体问题的处分权。而从程序上提山的对违法减刑、假释的纠正建议没有强制力为后盾,就不能从根本上制肘被监督机关的违法行为。检察机关只有建议权，而无强制性权力。如果检察机关提出书面的纠正意见，监狱或人民法院不纠正，检察院无进一步的监督手段。

3.无法实现对合议庭审理案件过程的监督。除了法定应当开庭的减刑、假释案件外，大多数案件不开庭审理，此类案件合议庭通过书面审查执行机关报请的材料作出裁定，法律并未规定检察院必须参与，实践过程中检察机关并不参与，这样无异于剥夺了检察机关拥有的监督合议庭人员组成是否合法、是否遵守回避制度，审核过程是否符合法律规定、是否在法定期限内作出裁定的机会，也会给最终裁定的质量带来致命的影响，在没有任何机关监督的情形之下，人民法院的公正显然很难得到保障。

4.监督级别不对等的尴尬。根据诉讼原理，人民检察院对人民法院实施的监督应为同级监督。除了被判处无期徒刑罪犯的减刑、假释由服刑地高级人民法院裁定外，其余的减刑、假释案件的审核裁定法院均为中级人民法院，但目前执行过程中检察监督的现实是主要由派出人民检察院负责执行监督，派出检察院的级别低于与中级人民法院同级人民检察院而高于基层检察院，这样就导致在减刑、假释案件的监督上出现派出检察院与所监督的人民法院级别不对等的问题，造成了监督过程中的尴尬。

5.事后监督的效果令人堪忧。据《刑事诉讼法》第263条规定及《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》明确人民法院应在裁定作出之日起7日内送达人民检察院，但人民检察院收到裁定书后，由于审查时间有限，在20天内要求检察院审查大量的减刑、假释裁定是否适当，证据是否充分，监督难度可想而知。最为关键的是，人民法院作出的减刑、假释裁定为作出即生效，对于获得减余刑和假释的罪犯而言，即使检察机关在事后监督中发现裁定存在问题，也面临的被裁定减刑、假释者已经被释放，纠正裁定已无意义的尴尬局面。检察机关提出书面纠正意见后，如果人民法院不予考虑和采纳，人民检察院无进一步的监督手段可采取，因此事后监督的效果非常有限。

二、完善减刑、假释程序检察监督的建议

一是应赋予检察机关对罪犯日常管理考评的监督权。呈报和裁定减刑假释的主要依据是对罪犯的日常管理考评，检察机关要加强对减刑假释的法律监督,首先应关注对罪犯的日常管理和考评记分。在日常考评记分上，检察机关应当重点抽查考评记分情况，听取服刑人员对考评记分的意见，有权对不合理的考评记分提出质疑意见，要求管教干警作出解释或者纠正；在罪犯奖惩的审核工作中，应当将有关材料抄送一份给驻监检察室审查，检察人员经审查后认为奖惩措施不当的，有权提出纠正意见。此外，驻监检察人员平时应掌握一些表现突出罪犯的情况，在监狱报请减刑、假释时，能够及时、有针对性地提出检察意见。对最高检在《关于加强和改进监所检察工作的决定》中明确提出的职务犯罪的罪犯、涉黑涉恶涉毒犯罪的罪犯等“九类罪犯”实行逐人建档和重点监督。

二是检察机关对执行机关的减刑假释呈报材料应事先审查。检察机关事先审查执行机关的减刑、假释申报材料，可以避免在执行机关报请人民法院审核时才审查建议书副本带来的审查滞后的弊端，具体审查办法可做如下设计：监区经过集体评议后，即应将有关材料送交检察院审查，检察院接到材料后，可以通过审查材料或者进行实地调查的方式进行审查，在此基础上出具检察意见。具体调查方式可以是与管教干警谈话，查看会议记录，查看罪犯日常考核登记台账等。审查的内容为：提请减刑、假释的罪犯是否符合法定条件，呈报的材料是否真实齐全、呈报的程序是否符合法律规定。重点监督对象为职务犯罪、涉黑犯罪、累犯、暴力犯、从事事务性活动的罪犯和调换场所的罪犯。检察情况由驻监检察室整理汇总后提出检察意见报检察委员会研究决定。

三是应由检察机关主持公示执行机关拟报请法院的减刑、假释的被判刑人名单。?现行减刑、假释的公示是在评审委员会评审后确定拟提请减刑假释的罪犯名单后由刑罚执行机关主持公示，由此导致的直接后果是公示流于形式，正如有学者所言：“提出不同意见某种程度是对执行人员以及监狱此前工作的一种否定，为防止遭受击报复，其他被判刑人即使存在不同意见也不敢举报。”如果由检察机关主持公示，有利于打消反应问题的被判刑人的顾虑，有利于检察机关掌握更多的不同意见。

四是赋予检察机关减刑假释的建议权。为全面维护被判刑人的合法权益，《人民检察院监狱检察办法》明确对监狱的检察监督包括对认为不符合减刑、假释条件而不同意呈报的监督，还包括依法应当减刑、假释而执行机关不予呈报的监督。以上《办法》未规定具体的监督方法，笔者认为具体方法可做如下设计：如果服刑人员认为自己符合减刑、假释条件而执行机关拒绝呈报，向检察机关提出的；或者检察机关通过日常监督发现罪犯符合减刑假释条件，执行机关却未呈报的，应要求执行机关说明不予呈报的理由，检察机关认为不予呈报的理由不能成立的，应当建议刑罚执行机关予以报请。

五是赋予检察机关对刑罚执行机关提出的检察建议和纠正违法通知书必要的法律效力。检察建议和纠正违法通知书对执行机关而言无实体上的强制力，导致检察机关的监督手段疲软，监督效率低下，为达到理想的监督效果，应赋予其应有的法律效力，具体设计如下：对检察机关提出的检察建议和纠正违法通知书刑罚执行机关不予回应的，检察机关应继续监督，并向上级检察机关报告，由上级检察机关与刑罚执行机关的上级主官部门联系，共同督促纠正，这样一定程度上可保证监督的实效。

本文系2011年度山西省检察理论研究项目的阶段成果（项目编号：SX2011B10）