社会利益格局调整中的工会利益表达

刘 勇

(西安财经学院 思想政治理论教学科研部，陕西 西安 710100)

伴随着改革开放的深入发展，我国利益格局的变迁经历了从合理分化到明显失衡的状态，这也是导致我国劳资关系失衡、利益冲突不断加剧的重要原因。首先，随着中国社会转型的加速发展，在促进经济繁荣的同时也加剧了中国的劳动问题，而中国的劳动问题的实质就是劳动关系中劳动者的权益保障问题。其次，在社会转型和市场机制作用强化的同时，针对多元社会的利益表达机制尚未形成，利益分配不均衡问题愈演愈烈，由此导致利益矛盾与利益冲突的不断加剧使社会陷入了严重的利益协调危机。尤其是在缺乏规范和协调劳动关系机制的条件下，世界上普遍存在的资强劳弱问题在我国表现的更为突出，劳资关系长期处于严重的失衡状态。因此，建立和完善与市场经济相适应的利益协调机制应首先体现在劳动关系领域。第三，政治参与的有序性和政治参与危机之间的矛盾，已成为我国现代化发展多重困境中尤为突出的问题。政治参与的有序性归根结底取决于利益表达是否顺畅、有序，顺畅利益表达的一个基本要求就是为公民提供参与公共事务的渠道与方式简单可行，当前防止公民政治参与失序所必须解决的关键问题是建立有效的利益表达机制。

从以上分析可以看出，当前中国社会利益格局调整过程中的关键问题，是建立和完善相应的利益表达机制以化解严重的利益协调危机。因此，强化中国工会利益表达功能，使其能够真正成为工人利益表达和实现的组织，不仅是形成有效的利益协调机制的重要内容，而且是化解社会矛盾与冲突，促进社会和谐的有效方式。为适应经济社会的发展变化，尽管中国工会在劳动者保护方面做了积极努力，但从目前实际运行的状态来看，其作用的发挥还非常有限。特别是与国际工会运动相比，与社会主义市场经济发展要求相比，与改革开放和全球化中社会巨大变迁带来的需求相比，中国工会明显表现出先天弱质、后天困难。

一、中国工会的定位导致其利益表达角色冲突

由于特殊的政治结构和意识形态，社会主义国家工会的定位都受到列宁的“经典二元论”的影响。“经典二元论”认为，在社会主义制度下工会具有双重角色和目标，它既要代表国家的整体利益，又要代表工人的具体利益。［1］1－22以该理论为出发点，我们可以把中国工会看成是具有双重身份的组织，它既有国家属性，又有社团性质，既是国家的工具，又是工人的组织，既体现为生产的组织者和政治稳定的保持者，又体现为工人利益的代表者和维护者。中国工会的这种双重身份在法律制度当中也有较为明确的规定和体现。例如《中华人民共和国工会法》规定:“工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”;“在坚持党的领导下，协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权”。［2］在社会主义初级阶段，工人阶级主要是通过组建工会实现其利益维护和利益表达的。［3］21但理论上和制度上的双重身份使中国工会在表达和维护工人利益时发生了明显的角色冲突。这表现在，在利益代表方面，工会既受执政党和政府的委托，协助开展工作并维护国家政权和人民的总体利益，同时也受工人的委托，作为工人群体性民意制度化的反映，表达和维护工人的利益;在利益的维护方面，工会表达的利益诉求应与国家层面的利益以及人民总体利益诉求相一致，否则，特有的“双重受托”责任属性要求其在委托人利益代表方面进行选择，而现有的体制和已有的经验表明，来自国家层面的受托成为工会代表和维护的优先考虑目标;在目标的诉求方面，中国工会不仅要做到工人满意，还要做到企业 (资方)满意、政府满意，如此多维的目标诉求，显然是工会组织自身的能力和权限所难以完成的。［4］

理论上和制度上的双重身份还使中国工会具有的多重职能产生了结构性的冲突。中国工会十一大针对以往忽视了工会必须维护工人利益和改革中各种利益矛盾大量发生的实际，突出强调了工会维护工人利益的作用，改变了计划经济时期工会“以生产为中心，生产、生活、教育三位一体”的工作方针，提出了工会具有维护、建设、参与、教育四项职能。［5］267－268从工会的产生和发展来看，工会的四项职能中，维护职能是工会的原生职能，建设、参与、教育等是工会的派生职能。工会组织的原生职能，不能完全满足工人不断发展的需要，如果仅停留在工会职能的初始形态，工会的原生职能也不能彻底实现。［6］115－117所以，对于工会的各项职能既不能偏废，又必须突出维护职能。显然，由于理论上和制度上的双重身份，使工会难以兼顾维护、建设、参与、教育四项职能而最终损害其原生职能的发挥。作为国家的工具，工会处于劳动关系之外，不仅应该积极协助政府的工作，而且还被视为企业的利益共同体，以企业与工人之间调解者的身份分担了企业的部分管理职能。如果作为社会团体，工会就成为代表工人与资方进行博弈的工具，表达并维护工人的利益。两种角色共存于同一躯体之内，工会的角色冲突不可避免，这进一步导致了工会职能之间的相互冲突。尤其在以经济建设为中心的指导下，使工会在协调改革、发展和稳定的关系中偏离本质职能，自觉不自觉地成了从属于生产的工会［7］，工会的其它职能特别是表达和维护职能的发挥与社会对工会的期望就差之甚远。

二、中国工会组织的行政化导致其利益表达缺乏独立性

工会利益表达面临的一个更深层次的问题是中国工会民主化、群众化、社会化程度低，导致工会缺乏独立性，这主要是由于中国工会组织的行政化所造成。改革开放以来，各行各业都经历了市场经济的洗礼并发生了相应的变革，但建国以来确立的与计划经济体制相适应的工会组织体制，并没有随着改革的深化及时作出调整，传统工会组织体制在市场经济条件下正面临着种种困境。从总体上看，我国现有工会组织的最大弊端，是工会组织的行政化，这直接导致了工会利益表达功能的弱化。［8］

所谓工会组织的行政化，是指工会的组织体制、组织功能、运行方式等方面，在很大程度上受到政府或企业行政的控制和制约，使其背离作为国家与社会的中介身份而发生角色定位上的国家取向化以及功能和运作方式上的的“机关化”，有学者以社区居委会为例概括了功能性组织行政化的七大表现，即组织设置行政化、组织功能行政化、组织章程和工作制度制定行政化、人事决定行政化、经费收支行政化、运行方式机关化和考核机制的行政化。［9］虽然以上功能性组织行政化的表现是针对社区居委会而言的，但却与中国工会行政化的存在方式相一致。

工会组织设置行政化，是指其组织架构不是依据社会发展的实际情况与工人的需求进行设置，而是一种统一的行政干涉或者国家意志的结果。在中国市场化转型过程中，由于我国工人阶级内部结构不断分化，其内部不同阶层的利益需求和利益表达能力也有很大差异，这更要求工会组织机构设置应根据需要而有所差别。但中国工会组织机构设置并没有体现这一要求，实际上是统一的行政干涉或者国家意志的结果。中国工会实行一元化体制，即只有一个全国性的工会，基层工会、地方各级工会、全国或者地方产业工会都是自上而下逐级审批建立起来的，各级工会内部机构设置表现出了高度的一致。从工会组织架构来看，只要是建立在市场经济条件下的劳动关系，必然要求产业工会与行业工会相辅相成，才有利于工会对不同领域 (不同地区、不同行业、不同企业)以及不同群体的劳动者的利益进行整合和表达。世界上最早的工会起源于职业或行业的工人组织，迄今为止，行业工会仍然是国际工会运动的主导模式。而目前中国法律对行业和产业的概念基本未做区分，也基本上没有基于职业分工的结社行为和相应的法律规定，行业工会至今只是地方工会的的一种组织形式。［10］中国工会在组织结构上虽然规定了地方工会和产业工会相结合的原则，但实际上强调的是地方工会为主，产业工会为辅。这一特点从新中国成立以来，产业工会的地位和作用不断被削弱就可反映。随着工业化的发展和一些成熟产业的产业链已经形成，最能够唤起劳工意识、凝聚劳工力量、独立性 (针对雇主)更强并有利于工会利益表达活动的工会组织体制是发展行业工会和产业工会，但现行的以地方工会为主导的组织结构不会有大的调整，行业工会和产业工会不可能有大的发展。［11］

所谓工会组织功能的行政化是指其职能大大背离工人的需求，而偏向国家需求的趋势或过程。作为利益代表组织就是要集中个体的需要 (偏好)，形成组织化利益并以集体的形式表达出来。中国工会作为社会功能组织则具有双重作用，利益聚合和被委托推行政府政策的责任。就工会制度而言，表达成员利益是揭示社会矛盾，注重社会功能是通过化解社会矛盾谋求社会和谐。如果中国工会在表达成员利益与注重社会功能上能够兼得，可能会使中国工会制度有一个可以期许的好前景。工会的本质属性是利益代表组织，表达和维护所代表群体的利益是其基本功能。但与其说中国工会说利益代表组织，不如说社会功能性是其基本特征。［12］并且，由于中国工会在组织设置、组织资源等各方面对国家的依赖，甚至作为政府的附属机构发挥作用，这虽然使利益诉求在政治系统中有相应的接受结构，有利于降低输入成本和提高输入的有效性，但因对党政系统的高度依附使其失去了较大程度的自主独立性，工会利益表达功能的发挥必然受到严重影响。

工会运行方式机关化是其日常工作的开展方式日趋接近于政府部门。工会作为社会功能性组织，其本质特征要求以人性化的方式开展工作而区别于作为科层组织的政府部门。而目前，中国的工会系统和政府行政管理系统非常相似，都存在着一个机构庞大、人浮于事的问题，并以机关化、衙门化的方式开展工作。其主要表现在许多地方工会背离了其作为群众性组织的本质身份，缺乏与工人进行沟通与联系，忽视工人的利益，以行政命令的方式僵硬地开展工作。这种状况必然会造成工会组织“代表性”的降低，甚至逐渐发展起自己的独立的或特殊的利益，从而与工人逐渐疏离。

当然，中国工会行政化的产生具有深刻的社会历史原因。可以说，工会行政化与“官本位”的社会历史环境以及计划经济时期“公有制”的企业制度相符相成。［13］工会行政化产生的更为重要的原因是，工会的既得利益和未来利益都源于国家主导下的制度供给，这种“制度供给”是工会行政化滋生的必然土壤。

三、中国工会利益表达手段和方式的简单化导致其利益表达效能不足

工人运动的发展历史和社会经济关系的发展要求都说明，工人是作为与社会化大生产相适应的统一的社会群体而存在的，工人只有在认识并形成组织化力量之后，才能在社会经济关系和劳动关系中确立自己的法律地位，劳资关系的平衡结构才有可能实现。在现代社会，以团结权、集体谈判权和集体行动权为基本内容构成的集体劳权正是工人作为组织力量的权利形态。所以，集体劳权作为劳动基本权，能够反映劳动者生存的社会状态、劳资关系的结构状态以及劳资关系法制化和规范化的发展程度。［14］127－128由于集体劳权是劳动者集体享有并是由工会来具体行使的，因此，集体劳权的形成和运用应该成为工会利益表达最重要的方式和手段。但从集体劳权构成内容来看，当前中国并没有形成一个以工会为代表的集体劳权。

首先，团结权有名无实。团结权是集体劳权中的基础权利。只有行使团结权，工人才有可能通过组建工会形成组织化的力量，从而形成劳动关系的对抗与平衡，否则，其它权利都无法实现。在团结权或工会组建方面，虽然中国工会已成为世界上规模最大的工会，但目前仍有许多企业没有成立工会。尤其是非公有制企业的工会组建率和入会率都不足50%，与国有企业相比还非常低;目前我国有农民工2亿多人，加入工会的不到三分之一;大量的劳务派遣工基本上游离于工会组织之外。［15］在己经建立的工会中，还有相当一部分并没有发挥或难以发挥保护劳动者的作用。这主要是由于，现行中国工会体制存在的悖论使基层工会甚至一些地方工会面临着两难的处境，即一些工会因不能有效发挥利益表达和维护的作用而受到指责，另外一些工会因受制于企业而陷入维权困境。不仅如此，悖论还了造成一些更深层次的影响:一是工会缺乏维护工人利益的内在动力;二是由于在经济、人事等方面受到所在企业的制约，工会严重缺乏独立性，导致在劳资矛盾和冲突中工会很难超越自身利害关系而全力维护工人利益。总之，在现有工会体制下，即使成立了工会，其表达和维护工人利益的作用也难以发挥。

其次，集体谈判流于形式。作为工会运动的直接结果，集体谈判权是集体劳权的核心内容，团结权和集体行动权的目的都是为了保障集体谈判权的行使。由于中国的集体谈判制度推行较晚，目前很大程度上还流于形式，工人的工资、工时、劳动条件和劳动待遇等问题表面上是通过雇主和工会双方谈判决定的，实际上谈判的结果却没有从根本上反映工人的利益需求。这是因为，从集体谈判的劳方来看，集体谈判的目的是确认和维护劳动者的利益，这要求工会作为劳动者的代表进行集体谈判必须对劳动者负责。但是从我国实际情况看，工会进行集体谈判并未对劳动者负责，而是向上级工会或政府负责，这也是中国集体谈判流于形式的最主要原因。［14］258从集体谈判的过程和结果来看，集体谈判本身就是解决劳资冲突的一种重要机制，也是劳资双方追求各自效用最大化的一种博弈行为，既劳资双方就各自的利益在谈判的过程中进行博弈。但是这种机制和博弈能否发挥公平、公正的作用，还取决于劳资双方力量是否处于相对平衡的状态，或者工人是否有罢工权作为集体谈判的保障。［16］从目前中国集体谈判的实践来看，虽然有政府相关部门大力推行，但在劳资力量对比失衡的条件下，集体谈判要么难以推行，要么遭到雇主的控制使谈判徒具形式或有利于雇主。

第三，缺乏采取集体行动的能力。工人的集体行动包括罢工、请愿、示威、集会、游行等形式，但狭义上工人的集体行动权专指罢工权。［16］作为劳动者劳动权的自然延伸，罢工权是以劳动者的团结权为基础形成，是市场经济条件下劳动者集体在劳资争议中所采取的最后和最高的斗争手段，因此，罢工权的合法行使必须由劳动者通过工会来具体实施。在西方国家，但经过工人的斗争，到了二战后，工会具有罢工权已得到市场经济国家的普遍承认和法律保护。在社会主义条件下，罢工作为工人维护自身利益的手段，仍然有存在的必要性，对此，马克思主义经典作家曾有过专门论述。列宁认为，在苏维埃政权下，工人的利益“主要不是靠罢工 (但决不是一概不采用这种手段)，而是用向工人阶级国家机关申诉的方法去维护”［17］311。而对于私营企业，为调节劳资关系和维护工人阶级的利益，这类企业的工会“应当着手设立调解委员会，筹集罢工基金和互助基金等等”［17］。显然，在社会主义条件下，虽然有其他方式调节劳资关系和维护工人的利益，但罢工权仍然是工人和工会所不可缺少的权利，尤其在其他方式无效时，工人仍需采用罢工的方式来维护自身的利益。强调不搞对抗，放弃罢工权是中国工会利益表达方式简单化的突出表现。新中国成立以后，由于事实上罢工事件极少发生以及认识上存在不足，20多年中从未对罢工问题作出法律规定。尽管1975年和1978年宪法对罢工权作了规定，但因为这种立法既没有对罢工的主体、范围和条件作出限定，又缺乏可供操作的配套性法规，更没有体现出规定罢工权是为了维护工人利益的立法宗旨，因此，其“宣言的作用”要远远大于实际意义。［18］在1982年宪法修正案中取消了“罢工自由”的规定，“罢工”更成为法律的禁语，取而代之的是“停工、怠工”事件。在成熟市场经济国家，把那些没有工会组织的罢工称作“野猫罢工”，并将其认定为非法行动。由于目前中国的法律未赋予工会组织罢工的权利，所以当工人的利益受到严重侵犯发生罢工时往往都抛开工会，导致我国的罢工基本上都是“野猫罢工”。作为市场经济条件下工人集体对抗雇主以维护切身利益的手段，罢工的作用更在于“威慑”，只有通过法律赋予工人这一权利，才能对雇主形成压力和制约，使其在处理劳资关系过程中更加谨慎，而缺乏了集体行动权的劳工博弈无异于集体行乞。由于目前工会在劳动者罢工中只能以“局外人”的身份周旋于劳动者和企业之间，这与工会表达和维护劳动者合法权益的要求严重不符，直接影响了集体劳动关系的形成和调整。

在市场经济条件下，集体劳权是作为资产所有权的对应权利出现的，是对于资本机能的抑制，这一权利的行使是以对资产所有权的限制为前提的。由于上述各种条件的限制，中国工会在市场经济条件下的各种权利尚未形成，工会表达和维护工人利益的方式更多的是依靠行政权力发挥作用，这导致了工会利益表达手段严重不足与复杂的劳动关系之间的矛盾日益突出。

在计划经济体制下，缺乏独立性的工会实际上成为协助政府进行“生产动员”的组织，其不具备“工人利益聚合”的功能，因而无法代表工人的利益且没有集体行动的权利，更不能使工人的利益表达穿透企业达至社会为政府决策提供有效信息。［19］计划经济体制给中国工会造成的“后遗症”使工会利益表达面临着难以逾越的障碍，这突出表现在由于基层工会的孱弱，形成了工会系统整体效能发挥的“瓶颈效应”和“悖逆性特征”。从国际经验和中国实际出发，要突破“瓶颈效应”并改变“悖逆性特征”，最关键、最直接的方法就是从结构体制和功能机制的更新入手，通过发挥产业工会的作用和加快推进基层工会的建设，促进工会体制改革，增强工会利益表达能力，以实现市场经济条件下的工会转型及其整体效能的提升。

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