论政府信用的构成要素*

王新红

（福建师范大学法学院 福建 福州 350108）

信用机制是指信用本身具有的保障信用关系当事人信守承诺的机制。青木昌彦对信用的自我实现机制做了如下阐述：“在缺乏有效的第三方实施机制的情况下，为了实施互惠合同，他们之间必须发展相互信任关系（声誉），以维护关系合同。”［1］政府信用机制是指政府信用本身具有的保障政府守信的机制。政府信用的构成要素是政府信用从发生、发展到完成的完整的信用过程所包含的要素，正是它们的相互作用，形成政府信用机制。关于信用的构成要素，有学者做过有益的探讨，［2］但没有专门对政府信用构成要素的探讨。研究政府信用的构成要素，可以揭示政府信用机制运行原理，为我们进一步探讨如何培育、维持、增加政府信用，防止政府失信打下基础。笔者认为，政府信用的构成要素包括：政府信用原因、政府信用来源、政府信用形式、政府信用践行、政府信用保障和政府信用评价，分述如下：

一、政府信用原因

（一）需要是政府信用产生的原因

政府信用原因是指导致政府信用产生的原因，也即为什么要有政府信用。信用关系涉及到两方，一方是授信方，另一方是受信方。讨论政府信用的原因，也得从这两个方面去分析。

第一，人们需要政府信用。卢曼指出，信任是社会复杂性的简化机制，［3］面对复杂的社会，人们需要信任。在政府信用关系中，人们是授信方，人们授予政府信用，将自己的生命财产置于政府的保护之下，人们需要政府信用，否则人们将失去基本的安全。

第二，政府本身需要政府信用。政府的合法存在以政府信用为前提，如果政府没有信用，也就是失去人们对其的基本信任，那它就只能依靠暴力来维持，这通常是难以持久的。从本质上说，政府信用是政府的财富，政府可以支配政府信用这种财富去实现政府的目标。政府取得更多的政府信用，也就拥有更多的财富，因此，政府有取得政府信用的动力。

在这两个方面的需要中，政府自身的需要是政府信用的主要原因。正是因为政府自身的存在和发展需要政府信用，政府才会守信，才会去培育、保护政府信用。

（二）正确认识和理解政府信用原因的意义

首先，为建构政府信用自我实现机制打下基础。之所以要有政府信用，主要是因为政府自身的需要，这就为政府信用的自我实现打下了坚实的基础。很多学者仅从人们需要政府信用的角度论证政府信用，强调政府要守信，这当然也是很有意义的。从政治理论上说，政府是服务于社会大众的，既然人们需要政府守信，政府就应当守信。但问题是，怎样才能使政府守信？如果守信不是从政府的利益出发，而是从人们的利益出发，那政府守信就不是自我实现的，必须依靠他律，这不利于政府信用建设。

其次，政府信用是政府的财富，不是所有的对政府的信任都产生政府信用，只有能被政府利用的信任才导致政府信用。有些对政府的盲目信任，不仅不能为政府所利用，反而成为政府的一种负担，这不是政府信用。例如，中国高校的债务危机就是强加给政府的“信用”。近年来，各高校在没有得到财政支持的情况下，纷纷扩建，扩建所需资金来源主要通过向银行贷款来筹得。高校是非营利性的，本身是没有能力偿还巨额债务的，那么是什么原因导致高校能从银行那里取得信用获得贷款呢？不是高校自身的信用，而是“政府信用”在起作用。高校与银行达成默契：高校是国家的，国家大力发展高等教育，不可能让高校破产，高校所负之债，政府必然会承担。这样，政府在没有做出任何承诺的情况下，被强加了“信用”。这种所谓的“信用”对政府没有任何的价值，反而成为一种负累。

最后，缺少政府信用的原因，也就是缺少政府守信的利益诱因，不能期待政府会自觉守信。守信是一种美德，但“只有当道德和美德最终有利于自己的利益时，才会遵循道德和美德。”［4］私人如此，政府也是如此。

二、政府信用来源

（一）信用来源于信任

信用起源于人类在物质生产的相互作用中对利益的追求，人们基于利益需要而不得不与他人合作，合作在本质上是一种契约关系，而人们的承诺与践约在时间上、乃至空间上往往是分离的，这就存在一方对另一方的信任关系，从而产生了信用。“人们由于对某种利益的预期，基于信任的基础上选择与他人合作，若你不信任任何人，或不被他人所信任，就会丧失许多选择的机会而享受不到合作的好处。”［5］在信任与信用的关系中，总是信任一方先行动，选择相信信用方，从而产生双方的交互行为。信用是与信任相对的，没有信任就没有信用。

（二）政府信用来源于人们和其他主体的信任

“国家没有丝毫的力量去创造信任”，［6］政府信用不能通过政府权力来取得，而是来源于人们或其他相对人对政府的信任。授予政府信用的主体包括人们和其他相对人。按照社会契约论，人们基于公共生活的需要组成政府，授予政府权力，政府的一切权力都来源于人们通过法律的授权，人们授权给政府，也就同时授予了政府信用，即相信政府会运用人们授予的权力为人们服务。但这并不等于说，人们在任何时候、任何地方对政府的任何行为均应该充满信任。政府权力虽然来源于人们，但这种权力一经取得就独立存在，既可以用来提供公共管理和服务，也可以反过来成为压榨人们的工具。为善，还是为恶，不取决于人们的需要或期待，而是取决于政府自身的利益。

近代以来，人们对政府从总体上是不信任的，政府权力被称为“必要的恶”，孟德斯鸠指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［7］孟德斯鸠提出用“三权分立”来对政府权力进行制约；大卫·休谟提出，我们应该设计一系列政府制度，以便即使在流氓占据政府职位时，也将为我们的利益服务，詹姆斯·麦迪逊及其他一些联邦主义者试图在美国宪法中构筑休谟所设想的制度来约束政府。

一方面，人们需要信任政府；另一方面，人们又缺乏对政府的信任，两者构成一对矛盾。解决矛盾的办法不是要么全然信任政府，要么完全不信任政府。全然信任政府，是愚信，其后果是可怕的、灾难性的；完全不信任政府，是彻底的怀疑主义，将会无所适从、无法生存。一般来说，人们会在某些时候信任政府，而某些时候不信任政府。信任与不信任的选择标准是，信任的预期收益（政府守信带给行为人的收益乘以政府守信的可能性）大于不信任的预期损失（政府失信带给行为人的损失乘以政府失信的可能性）。也就是说，政府能否获得信用，取决于政府守信带给相对人的利益以及政府的守信程度。

政府信用的另一授予主体是其他相对人，这包括与某政府机构发生关系的其他政府机构、国际组织、国家或地区、外国人和无国籍人、外国企业等。由其他政府机构授予的信用，也是政府信用的重要来源，这包括上级政府对下级政府的信任、下级政府对上级政府的信任、平行政府机构之间的信任。在我国目前财政联邦主义的体制下，中央政府和地方政府的互信问题，成为制约国民经济又好又快发展的主要因素。如中央政府的宏观调控政策遭遇地方政府的抵抗、歪曲或变通等情况，其中一个重要的原因是地方政府不相信中央政府会严格执行宏观调控政策。①国际组织、国家或地区对一国政府的信任，影响到该国在国际社会的地位以及取得来自国际社会的资源情况。小平同志十分重视来自国际社会的信任，曾经多次向国际社会表明态度：中国政府是守信的。外国人和外国企业授予的信用，在经济全球化的大背景下，对内国政府来说，也是不可或缺的。我国改革开放之初，为了吸引外资进入，专门制定了《中外合资经营企业法》，这是我国第一部企业法，以争取取得更多的外国人或外国企业的信任，从而增加对我国的直接投资。

三、政府信用形式

政府信用形式是指政府信用的表征形式，即通过什么方式表现政府信用。政府信用的表现形式分为总体表现形式和具体表现形式两个方面，总体表现形式是指通过宪法、法律等规则以及人们对政府的总体评价等综合表征的政府的合法性，我们称之为合法性信用；具体表现形式有两种：一是规则，二是承诺，分别称为规则信用与承诺信用。分述如下：

（一）合法性信用

合法性与政治秩序有关，是指政治统治被社会认可和尊重。哈贝马斯指出：“合法性的意思是说，同一种政治制度联系在一起的、被认为是正确的和合理的要求对自身有很好的论证。合法的制度应该得到承认。合法性就意味着某种政治制度的尊严性。”［8］任何一种政治统治都要尽力设法把自己标榜为是“合法的”，都要唤起人们对其统治的“合法性”的信仰。“在某种情况下，失去合法性对一个政权来说，具有产生生存危机的结果。”［8］马克斯·韦伯指出：“一切经验表明，没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。勿宁说，任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰。”［9］政治统治的合法性的程度由人们对统治的信任程度来衡量。“一个统治的合法性，是以被统治者对合法性的信任为尺度的。这涉及着‘信任问题，即相信一个国家的结构、活动、活动方式、决策、政策，以及一个国家的官吏和政治领导人都具有正确性、合理性、善良道德的素质；并且相信由于这种素质而应得到承认。’”［8］为了赢得合法性，统治者往往需要将现行统治及其制度的合法性灌输给人们，无论是资本主义，还是社会主义，概莫能外。“对合法性投资是苏联和中国社会的一个更突出的特征。诚然，在中国的共产主义中，这种投资既支配正规的教育机构也支配非正规的教育机构。”［10］

所谓合法性信用，是指政府基于其存在和活动的正当性、合法性所取得的信用。弗里德曼对合法性信用有非常深入的阐述：“信任就是认为掌权者一定知道他们在干什么，一定是专家，一定明智，一定有信息和好的政策。总统调动军队，他一定知道些我们不理解的有关形势的情况。食品和药品管理局下令从我们食品中去掉某种化学物品，管理局一定试验过，发现它有害。市政府把一条双向街改为单向街，它一定征求过交通工程师意见。”［11］合法性信用的意义在于：（1）它树立了政府的权威，当人们缺少足够的信息对政府行为是否值得信任不能做出判断时，选择信任。也就是说，如无相反证据证明政府的某项政策或某种行为是不值得信任的，人们选择信任政府的该政策和该行为。（2）它也使政府犯错、偶尔的失信、政府官员的败德行为等不至于严重损害政府信用。由于合法性信用是基于人们对政府一般性的、总体上的信任取得的，不会因为某些具体的失信行为发生改变。如果政府犯错，人们相信政府会改正错误；如果政府偶尔失信，人们会认为政府是不得已而为之，是可以原谅的；如果官员败德，人们会认为是个别腐败分子的个人行为，与政府无关。

（二）规则信用

规则是政府制定的各种法律、法规、规章和规范性文件，规则的实施虽然以国家强制力为后盾，但如果规则只能靠国家强制力来推行的话，不仅实施的成本是巨大的，而且也难以得到有效实施。规则的实施在很大程度上依赖于相对人的自觉遵守。规则必须被信任，即相对人相信规则是会被实施的，相对人才会自觉接受规则的指引。规则被信任后，政府就取得了规则信用，可以通过制定规则来指引相对人的行为，达到政府的目标。相反，如果规则不被信任，通常是难以实施的，政府制定规则的目标也就难以实现。

规则信用是指人们相信政府制定的规则是正当的，并且会被执行，从而自觉遵守规则。在法治社会中，政府制定的规则主要是法律。规则信用受两个方面因素的制约，一是规则的正当性与合法性，阿蒂亚所说：“除非广大公众认为有某种道义上的义务遵守制定的法律，否则，法律就有可能得不到执行。”［12］二是规则将被执行的可信性，规则往往涉及到利益的调整，人们选择是否遵守规则，除了考虑规则的合法性外，更多的是从自身的利益角度考虑并做出抉择的。如果政府会严格执行规则，则主动遵守规则通常是最优的选择。规则被信任，规则的实施就更容易，政府投入到规则执行中的成本也就越少。

（三）承诺信用

承诺是政府通过契约所担负的义务或者单方面加于自身的义务负担，前者如发行国债，后者如政府承诺维护货币稳定。政府的承诺取得相对人的信任后，政府就可以利用这种信任，即取得政府信用。如发行国债，只有相对人相信政府会到期还本付息才会购买国债，政府通过国债筹集资金的目的才能实现；如果相对人不相信政府会到期还本付息，就不会购买国债，政府通过国债筹集资金的目的就不能实现。再如维护货币稳定的承诺，如果人们相信了政府的承诺，就不会抢购商品、哄抬物价，从而也有利于物价的稳定；相反，如果人们不信任政府的承诺，就会继续抢购商品，推动物价的进一步上涨，政府稳定物价的目标难以实现。

四、政府信用践行

（一）政府信用践行的含义和意义

政府信用践行，也就是政府守信，是指政府贯彻实施其所制定的规则和法律、践行所作的承诺。政府信用践行是政府信用的核心构成要素，政府信用可以被利用，但必须合法、合理地利用。政府只有践行自己的承诺和规则，才属于对政府信用资源的合法和合理支配。否则，属于政府信用资源的滥用。

政府信用践行也是保有和增添政府信用的主要方式，由于政府不践行规则和承诺，政府信用受到严重破坏的事例比比皆是。

（二）政府信用践行的条件

政府信用的践行，必须同时具备两个条件：一是政府信用能力；二是政府信用意愿，缺一不可。

1.政府信用能力。政府信用能力是指政府践行信用的能力，践行政府信用就是履行政府的义务，必须有相应的能力做保障。以国债为例，践行政府信用就是到期还本付息，政府必须在国债到期时有足够的资金支付本息。政府的能力是有限的，它并不能做它想做的一切事情。很多情况下的政府失信，是政府能力不够造成的。可资利用为政府信用能力的资源包括：人力资源、物资资源和权力资源。当政府制定某项规则或者做出某个承诺时，必须保障这些资源的配备。

2.政府信用意愿。政府信用意愿是指政府践行信用的主观意愿。通常，当践行政府信用符合政府及其代表的利益时，政府践行信用的意愿就会强烈；相反，当践行信用需要支付成本，当践行政府信用不符合政府及其代表的利益时，政府践行信用的意愿就会很弱甚至没有。由于政府利益分为短期利益与长期利益、局部利益与全局利益，另外，政府与其践行信用的政府工作人员的利益也是有区别的，政府信用意愿需要分情况讨论：（1）从短期来说，由于政府的信用已经被利用，不践行信用不会改变政府已经获得的利益，政府往往不愿意承担践行信用成本；但从长期来看，政府践行信用是收益大于成本的。要使政府有践行信用的意愿，建立政府对长期收益关注的机制是重要的。（2）践行信用可能符合全局利益，但却不符合局部利益，则代表局部利益的地方政府就会缺乏践行信用的意愿。此种情况下，要使政府有践行信用的意愿，必须改变践行信用的政府机构，即由利益相符的政府机构践行信用，也就是应当建立中央和地方两套政府机构分别履行职责。（3）践行信用如果不符合具体担负践行信用的政府工作人员的利益时，其缺乏践行信用的意愿，此种情况下，要使政府有践行信用的意愿，必须改变践行信用的政府机构工作人员，由无利害关系者担任。

五、政府信用保障

（一）政府信用需要保障

政府信用的保障包括两个方面的含义，一是对政府信用能力保障，保障政府具有践行政府信用的能力；二是对政府信用资源的保护，防止对政府信用资源的侵占和破坏。政府信用属于政府的资源和财富，像其他财富一样，政府信用也需要保护。

（二）政府信用的保障方法

就保障政府的信用能力来说，必须为政府践行信用配备必要的资源。就保护信用资源来说，必须对损害政府信用的行为予以打击和约束，这需要建立相应的保护制度。“制度是为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为准则。”［10］制度包括正式制度和非正式制度，正式制度最典型的表现形式是法律。政府信用主要依靠法律这一正式制度来保护。信用的法律保护方法有公法的方法和私法的方法。公法主要是通过追究损害信用行为人的刑事责任或者行政责任，以达到惩罚和遏制损害他人信用行为的目的。私法方法是将信用作为一项权利——信用权，②依照民法的规定予以保护。目前，我国政府信用主要利用公法的方法予以保护，能否利用私法的方法予以保护，是一个需要探讨的问题。笔者认为，利用公法方法予以保护，虽然力度大、效果好，但容易导致政府滥用权力打击报复正常的社会监督。③因此，应当对政府的这种行为有所制约，只有出现法律明文规定的损害政府信用的情形，才能适用公法方法。私法的方法是政府以平等主体的身份，通过行使停止侵害、消除影响、赔偿损失等请求权来维护政府信用，有效地避免了公法方法中存在的弊端。不过，我国目前尚未在立法上确认信用权，笔者建议尽快就信用权问题进行立法。④

六、政府信用评价

（一）政府信用评价的含义和意义

政府信用评价包括信用关系相对人的评价和社会公众的评价。就信用关系相对人来说，信用评价是旧的信用关系的终点，也是新的信用关系的起点。在信用关系开始的时候，信任方授予信用方信用；在信用关系终了的时候，信任方需要对信用方的守信情况进行评价，从而决定是否继续授予信用方信用。信用评价决定着信用关系的可持续性。普通的信用关系是如此，政府信用也是如此。

政府信用评价是社会公众是否信任政府的重要依据。政府的守信与失信具有可传播性，无论是政府的守信行为还是失信行为都可能被放大。政府不仅要守信，而且要用“看得见”的方式守信，即守信的行为要让信用关系以外的人也能感觉到，从而建立对政府信用的良好评价，增添政府的信用。信用评价不仅对于授信人来说十分重要，因为它是授信人决定授信的重要依据；而且，对于受信人来说，也同样重要。

（二）应当建立政府信用评价体系

如果政府是否守信以及守信的程度难以评判，政府守信与否，不影响人们对政府授信的程度，也就是说，政府守信，不能增加其信用量；政府失信，不能减少其信用量，政府就会缺少守信的动力。因此，应当建立政府信用评价体系，为政府守信提供激励。

七、政府信用构成要素之间的相互关系

政府信用的构成要素相互之间相互影响、相互作用，形成政府信用自我实现的机制。首先，政府信用原因归结于两个方面：人们的需要和政府自身的需要。人们的需要是政府信用的真正价值之所在，为此，我们需要构建政府信用的长效机制。政府之所以需要政府信用，主要是因为政府信用在本质上是政府的财富，也正因为此，政府有获得更多信用的需求和动力。其次，政府自身无力创造政府信用，人们的信任是政府信用的主要来源，尽管近代以来，人们对政府是否值得信赖充满狐疑，但在一个复杂社会里，人们不得不授予政府信用。政府必须以人们“看得见”的方式守信作为回报，才能从人们那里获得更多的信用。第三，政府信用形式是政府信用的外在表现，是政府守信“看得见”的形式条件。第四，政府守信是政府信用的核心，政府信用机制就是为了实现政府守信。但守信不是无条件的，政府必须同时具备政府信用能力和政府信用意愿，才可能守信。第五，政府信用作为政府的财富，是需要政府投入成本予以保障的，保障分两个方面，一是政府信用能力建设，二是防治对政府信用的侵害。最后，政府守信要让人们“看得见”，政府信用评价是关键，通过信用评价，结束旧的政府信用关系，开启新的政府信用关系。

注释：

①由于受时间一致性的影响，中央政府最初宣布的规则或政策，随着时间的推移，不再是最优的了，中央政府就不会执行最初宣布的规则或政策。地方政府正是预计到了这一点，各显神通，把“生米煮成熟饭”，造成既成事实。例如，中国一直实行严格的土地政策，控制农用地转为非农用地，但广东东莞在经济的高速成长中，明显突破国家的土地法律和政策，由于这种突破已即成事实，并且确实带来了地方经济的繁荣，中央政府也就默许了。

②有关信用权的具体内容，参见吴汉东.论信用权［J］.法学.2001（1）.

③2009、2010年接连发生因记者发表有损政府、政府官员形象或对地方经济有负面影响的报导而导致被公安机关通缉或逮捕的事件，引起社会的广泛批评。为此，最高人民检察院针对这一问题专门做出规定：“今后一段时间内，对于公安机关提请逮捕的诽谤案件，受理的检察院经审查认为属于公诉情形并有逮捕必要的，在作出批捕决定之前应报上一级检察院审批。”

④对信用权的立法问题，赵万一做了专门研究。参见赵万一.信用权保护立法研究［J］.现代法学.2008（2）.

［1］［日］青木昌彦.比较制度分析［M］.周黎安译，上海：上海远东出版社，2001.265.

［2］王淑芹等.信用伦理研究［M］.北京：中央编译出版社，2005.7-12.

［3］［德］尼可拉斯·卢曼.信任——一个社会复杂性的简化机制［M］.瞿铁鹏，李强译.上海：上海人民出版社，2005.35.

［4］［德］米歇尔·鲍曼.道德的市场：对自由社会中法律与道德的社会学研究［M］.肖君，黄承业译.北京：中国社会科学出版社，2003.583.

［5］孙智英.信用问题的经济学分析［M］.北京：中国城市出版社，2002.25.26.

［6］郑也夫.信任与社会秩序［J］.学术界，2001，（4）.

［7］［法］孟德斯鸠.论法的精神（上册）［M］.张雁深译，北京：商务印书馆，1963.156.

［8］［德］尤尔根·哈贝马斯.重建历史唯物主义［M］.郭官义译.北京：社会科学文献出版社，2000.262.

［9］［德］马克斯·韦伯.经济与社会（上册）［M］.林荣远译，北京：商务印书馆，1998.239.

［10］［美］道格拉斯·C·诺思.经济史上的结构和变革［M］.厉以平译.北京：商务印书馆，1992.63.

［11］［美］劳伦斯·M·弗里德曼.法律制度——从社会科学角度观察［M］.李琼英，林欣译，北京：中国政法大学出版社，2004.129.130.

［12］［英］P·S·阿蒂亚.法律与现代社会［M］.范悦等译，沈阳：辽宁教育出版社，1998.155.