可持续发展视野下我国矿业权之重构研究

袁 俊

(成都理工大学文法学院，四川 成都 610059)

目前，我国尚未形成一个有利于促进矿产资源合理开发的系统完善的的法律体系，现有的法律法规之间也存在明显冲突，这不但使得矿业权流转出现了诸多问题，更使得矿业权人基于制度的考虑，追求短期利益，无心或无法更多关注资源的合理开发及矿区生态环境的保护。而对矿业权概念界定模糊及科学严谨的欠缺，也是形成以上问题的重要诱因之一。

1 概念的厘清

对于矿业权的概念，我国法律并未明确界定，目前它仅止于学术概念。多年来，学术界对于该概念的争论非常激烈，《物权法》的颁布也未能定纷止争。起先，学者们多从矿业权的性质入手对其进行界定，比如有学者将矿业权定义为“我国用益物权中的一个独立类型”，有人将矿业权界定为包括矿产资源所有权的权利[1]，还有学者认为矿产资源权与矿业权组成矿权，而矿业权则由探矿权和采矿权组成[2]。之后，学者们的定义多体现了矿业权的复合性——矿业权为“依法取得”(行政许可之公权性质)“进行勘察或开采”并获得“矿产品”或者“地质资料、矿物及其伴生矿”的权利(物权之私权性质)。甚至有学者明确指出矿业权是一个复杂概念，是一个权利束，是由一系列相关权利组合而成的[3]。《物权法》颁布之后，对矿业权的研究出现分流。一些学者们在肯定矿业权前提下着重对“复合性”进行研究，而另一些学者则公开质疑我国矿业权概念，认为以矿业权作为一个整体来确定性质完全不同的探矿权和采矿权的法律属性缺乏科学性[4]。还有学者主张以矿产权、特许权和开发权替代传统的探矿权、采矿权，矿业权则应当撤销[5]。

伴随着矿业权概念之争的是矿业权的法律属性之争。在《物权法》颁布之前，学界关于矿业权性质的观点主要有：债权说(江平,1991)、准物权说(崔建远,2003、张振凯,2003、李显冬,2006)、用益物权说(屈茂辉,1999、房绍坤,2003、潘婉雯等,2003、余振国,2004、刘权衡,2006)、特许物权(王利明,2001、杨立新,2004)、特别物权(陈华彬,2004)以及物权取得说(张俊浩,2000)、探矿权知识产权说(李显冬,2006)、采矿权自物权说(肖国兴等,2003、王世军,2005)等。虽然之后《物权法》将矿业权相关规定放在用益物权部分，但对矿业权法律属性的质疑与探讨并未因此而停止。有学者指出矿业权属准用益物权[6]，还有学者认为，探矿权系物权化的债权；而采矿权系债权与所有权的组合体[4]。

对矿业权概念及其法律属性的争论多年来之所以未能消减，主要是因为矿业权 “行政许可”之公权性质与“物权”之私权性质的捆绑导致内在冲突，而“用益物权”的法律属性界定也因无法有效解释探矿权、采矿权的许多特性而显得疑点重重，如此模糊而欠严谨的制度设计自然备受学者们质疑。

2 现行矿业权制度相关问题解析

2.1 公权与私权相捆绑导致的冲突与问题

依据我国现行规定，矿业权的取得、勘查和开发、转让、作价出资、抵押、合作开发等诸多环节都要受到不同程度行政强制规定的限制。而矿业权的“物权”性质又决定了其对正常顺利流通的需求。由此形成了冲突格局，并引发了一系列问题。

2.1.1 国家的“双重身份”所带来的问题

在矿业权出让过程中，国家拥有矿产资源所有权权利人和国家行政事务管理者双重身份，这使其很有可能在追求利益最大化的目标驱动下，背离市场配置规律而专注于短期经济利益，最终偏离资源合理利用的既定目标。另外，国家作为矿产资源所有者的权益由国务院代为行使，但诸多管理责任、矿产资源开发中环境污染治理、生态环境恢复等成本却基本由地方政府来承担，由此造成了中央与地方政府的利益冲突。这使得地方政府或怠于管理，或对资源的实际控制权进行条块分割、变管理为占有，甚至巧立名目、向矿业企业收取各种费用等种种怪象。而由此形成的利益关系则严重影响了政府对矿山企业的违规行为处理的执法公正性，乱采滥采、浪费行为无法得到及时遏制，进而影响了矿产资源合理开发，造成了生态环境的破坏。

2.1.2 采矿权人“物权”利益保障问题

“行政许可”之公权性质与“物权”之私权性质相捆绑，使得采矿权人在取得了开采该矿产资源的资格的同时，也取得矿产资源的财产权利。但法律并未规定矿产资源之物权从国家让渡给企业的转让过户程序，企业物权并无物权效力及排他性支配权，并造成现实中采矿权人权益不稳定并无法自保的现实问题。一旦矿山企业被吊销采矿许可证，由于企业财产暗含在采矿许可证中，因此被处罚者只能空手退出市场，企业的剩余矿产资源以及资本投入都只能留在市场里。同样在我国为根治矿山企业散、乱、多现象的全国矿产资源整合中，被整合企业亦遭遇了采矿许可证由政府强制吊销、企业的矿产资源物权和其他合法财产被政府通过行政手段强行收缴的境遇。而对于拟接受矿业权抵押的债权人及金融机构而言，以上风险已是其接受矿山企业担保的重大障碍[7]。如此制度设计，必然造成采矿权人对所享物权的安全性和稳定性产生疑虑，对开采对象预期利益的取得缺乏安全感，无心对矿山安全和环境保护进行成本投入，更无心技术创新，而急功近利、挑肥拣瘦，置矿产资源的合理利用、矿山的环境保护于不顾的行为也必将层出不穷。

2.2 《物权法》“用益物权”法律属性界定带来的问题

2.2.1 理论上缺乏解释力

仅占有、使用、收益而不能处分，权利消灭后标的物应返还所有人，这是用益物权的本质特征。就探矿权而言，首先需要厘清的是探矿权的客体是什么,它是否属物权,有学者认为矿产资源是矿业权的唯一客体，但在勘探后无矿的情况下如何界定其物权,也有学者认为特定矿区或者工作区的地下土壤和其中所赋存的矿产资源是矿业权的客体[8]。但矿区例行缩减与惩罚性缩减制度使得“特定的矿区或者工作区”出现不确定性，勘探成功与否使得探矿权之客体出现变数，这必然会违反物权法“客体特定”及“一物一权”原则[4]。其次，勘探行为是否可以界定为“使用”,显然不是，那么探矿权人是否有“收益”，理论上，探矿权人的利益一方面存在于自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品，另一方面则体现在对该勘查作业区采矿权的优先取得。但现实中以上矿产品非常有限，远远不能弥补勘探人的投入，甚至还存在勘探后无矿的情形。因此，矿业权人取得探矿权的最为实质的目的并非用益权所侧重的“使用”和“收益”，而是优先取得采矿权，因此探矿权是否为用益物权是值得商榷的。而采矿权的行使本身就是一个对矿产资源消耗的过程，采矿权人的本质利益是获得矿产品并通过交换取得收益，无法满足用益物权消灭后标的物以原状返回到所有权人的条件。因此,将其界定为用益物权更是缺乏基本法理依据。

2.2.2 实践中的消极影响

将采矿权确定为用益物权，导致开采处分行为被异化成用益行为，这是我国矿产资源补偿费偏低的根源之一。理论上， 我国的矿产资源补偿费应当是因为资源开采过程中有实际消耗，而补偿给资源所有者的。而现实是，一方面矿产资源被不断消耗，另一方面资源补偿却按用益价格计征，而且如此低的支付额度还在销售后收取，这严重损害了国家作为资源所有者的利益。用益与处分之间价格差所形成的溢价价值，也吸引众多投机者想方设法跑马圈地；作为理性经济人，采挖人很清楚与其花成本去采边料、采矿层薄、难度较大的矿产追求高回采率，不如弃贫采富，吃“菜心”以追求短期经济利益。如此便加剧了矿产资源浪费、开采回采率低、环境污染和生态破坏等现象的发生。

3 理论重构与制度设计

3.1 重构矿业权

毋庸置疑，以上问题产生的原因是多方面的，但矿业权界定不清是重要诱因。笔者认为，应当对矿业权相关理论进行重构。首先，矿业权自身存在的问题已使其无法胜任探矿权、采矿权上位概念的角色，即便其已被立法及学界广泛接受，也还是有必要讨论将其放置一边转而延续《矿产资源法》将探矿权与采矿权分立的做法，以重点突出探矿权和采矿权。其次，应厘清探矿权的性质。目前，国家为转移勘探风险，以赋予探矿权人自行销售勘查中按照批准的工程设计施工回收的矿产品以及对该勘查作业区采矿权的优先取得权条件吸引民间投资，继而收取勘探费，实际上是将矿产资源转让行为掺杂在了勘探活动当中，导致探矿权复杂化，并造成了现实中的诸多问题。所以，应当还原探矿权的本质。国家与勘探者之间应当是委托、受托关系，应是国家付费、勘探企业服务的关系。探矿中因勘探活动而产生的风险应全部由作为所有者的国家承担。有学者主张将探矿权界定为“债权”[4]。第三，应明确国家出让给采矿人矿产资源的实际对价。国家应与采挖人签订转让矿产资源所有权合同，协商形成该所有权符合市场规律的物权对价(而非现在所规定的在采挖之后依据销售价格计征矿产资源补偿费)，之后采矿人采挖所获得的矿产品完全由其自行处置(关乎国家安全和国计民生具有重大影响的矿物除外)。此时作为受让人的矿主由于付出了对价取得了所有权，并产生了避免浪费的原动力。这不但可以从实质上改变如今矿产资源费偏低、国家所有者利益无从体现的现象，还可从很大程度上降低跑马圈地、采富弃贫、浪费资源、破坏生态环境等一系列问题的产生。

3.2 进一步调整国家的身份定位

鉴于前述，国家在矿业市场需要强化的是所有者、管理者身份，而经营者身份则应淡化。所有者身份强化的主要方向便是形成合理真实的矿产资源出让对价，避免国有资产的流失与浪费。而管理者身份的强化则应关注整个矿业市场是否规范、安全，矿产资源的开发利用是否关注社会利益的实现、开发利用的合理性及生态环境的保护。由此，应充分强化以下管理。

第一，强化科学规划。国家应依据矿产资源赋存情况、地表土地使用情况等进行全局规划，区分开采区、限制开采区和禁止开采区。并将矿产资源按矿种和地理位置进行划分，国土资源部的管辖范围确定在石油、天然气、铀矿等重要资源上，而其他矿种则由所在地省级国土资源管理机构管理。地县设置由省级国土资源管理机构垂直管理的派出机构实施管理，避免地方政府和地方企业的干扰与影响[9]。

第二，规范出让行为，严格审查受让条件。立法应当明确：地质报告应准确地表述对地质勘探成果的解释以及实现的目标，这是矿产资源合理开发利用最基础的信息来源，必须从制度上预先保障合理开发的科学性。在特许审批时，除对一般法定条件进行审查外，特许部门还应着重审查环境报告、矿床地质报告、水文地质报告、工程地质报告和矿床开采计划。同时，应实行矿业权申请专家调查制度，由专家进行实地勘测形成具体结论，而后才能作出授权与否的决定。另外，以实际价值科学界定矿产资源出让价值，支付对价的权利人的节约利益与社会利益相一致，激励开采者提高回采率，防止采富弃贫行为急功近利的浪费现象。

第三，合理分配中央和地方利益。矿产资源有偿使用收益分配，应向地方适当倾斜。鉴于目前矿业权价款是按国家两成，省、自治区八成比例分配，同时在国土资源部提交的调整矿产资源补偿费费率及分配方案中，中央和地方政府的分成比例也是同一比例[7],故建议与国家国防和经济安全密切相关的重要矿种(石油、天然气、铀矿等)，亦按此比例分配。

第四，规范和培育中介机构。中介机构的参与，会从一定程度上遏制公权力过多干预矿产资源配置所带来的问题。鉴于我国目前的矿业权流转中介机构多为事业单位，民间中介机构尚不发达，因此培育与规范中介机构一方面要将矿业权中介机构逐渐与政府脱钩，同时以制度激励民间中介机构的设立，并制定完善的法律法规予以规范。

4 结语

如前所述，矿业权的重构与国家的合理定位是实现矿产资源合理开发利用的重要前提。厘清以上问题之后，使得国家公权力存在于矿产资源所有、基于对矿产资源生态价值、矿业市场的培育与规范管理及国家安全等公共利益领域，而探矿权、采矿权人的权益存在于基于债权及矿产资源受让后的所有权等私权领域，两者之间的界限得以明晰，这是实现矿产资源合理开发利用、保护生态环境从而实现可持续发展的重要条件。

[1]王启富.法律辞典[M].吉林：吉林人民出版社，1998.

[2]彭万林.民法学[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[3]戴永生.国内外矿业权之法律属性分析[J] .世界有色金属，2006(2)：36-38.

[4]朱晓勤，温浩鹏.对矿业权概念的反思[J].中国地质大学学报：社会科学版， 2010(1)：81-86.

[5]康纪田.矿业法论 [M].北京：中国法制出版社，2011.

[6]李显冬，刘志强.论矿业权的法律属性[J].当代法学，2009(2)：73-75.

[7]蒋文军.矿业权交易法律制度与实务操作 [M].北京：中国法制出版社，2011.

[8]崔建远.准物权研究[M].北京：法律出版社，2003.

[9]鲍荣华.对我国矿业权管理制度建设的几点建议[J].国土资源情报，2007(12)：6-8.