我国稀土资源开发中的环境保护法律问题探讨

徐忠麟,苏艳超

(江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000)

稀土是信息技术、生物技术、能源技术等高技术领域和国防建设的重要基础材料，也对某些传统产业，如农业、化工、建材等的技术进步和发展起着重要作用。稀土可以使用的功能材料种类繁多，并且正在形成一个规模宏大的高技术产业群，有着十分广阔的市场前景和极为重要的战略意义。但我国稀土开发面临着日益严重的环境问题。稀土矿山开采导致植被破坏，水土流失。稀土冶炼、萃取分离生产过程中，使用大量的酸碱、萃取剂等化工原材料，产生大量的废气、废水、废渣。大部分稀土生产企业，环保治理设施不完善，有的小稀土冶炼厂没有环保治理设施。排放的“三废”对大气、水体、土地造成了污染[1]。因而，从法律角度探讨稀土资源开发中的环境保护法律问题具有重要意义。

1 我国稀土资源开发中的主要环境问题

稀土开采、选冶、分离存在的落后生产工艺和技术，严重破坏地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得农作物减产甚至绝收。离子型中重稀土矿过去采用落后的堆浸、池浸工艺，目前虽已采用较为先进的原地浸矿工艺，但仍不可避免地产生大量的氨氮、重金属等污染物，破坏植被，严重污染地表水、地下水和农田[2]。

1.1 稀土资源开发中的水污染

在稀土开采过程中，无论是池浸工艺还是原地浸矿工艺都要大量使用浸矿剂，矿中残留的浸矿剂在降雨的冲刷和淋滤作用下，将携带稀土和重金属离子进入下游水体。同时，稀土资源开发中所产生的大量废水和露天矿、排矿堆、尾矿受雨水淋滤、溶解而形成的废水中,稀土含量是一般淡水的上千倍。废水通过矿井井口、矿区地面塌陷区、导水断层、有效裂隙等水渗漏通道进入井下含水层，造成水质的严重恶化。此外，已开采利用的稀土资源除含有所需的矿物成分外，伴生的放射性核素(如镭、钍)会随着开采、冶炼、加工和利用,发生迁移、浓集、扩散和重新分布。如含放射性核素的废渣多数露天堆放或坑埋，在长时间降雨的淋滤下,很容易进入地下水和地表水环境，对水体及周边环境造成严重的放射性污染[3]。大量有毒有害元素在污染地下水的同时,会污染周围的土地、农田。其中有毒有害物质，如汞、镉、镍、砷等元素沉积于土壤、农田,会造成土壤长期的化学污染。

1.2 稀土资源开发中的大气污染

稀土资源开发中的大气污染,主要来自粉尘和矿井排风、瓦斯抽放以及矿产品加工厂排放的一些有害气体。露天采矿中的钻孔、爆破、挖掘、运输等环节会产生大量粉尘，加上机械排出的废气会对矿区的局部大气环境产生重大影响；采矿过程中堆砌的废渣，由于颗粒细小，遇大风天气，粉尘飞扬，遮天蔽日，能见度降低，对周边环境造成严重污染；尾矿坝体大都没有防飞扬设施，受自然因素影响，氧化、风蚀作用可使尾矿坝形成周期性的尘暴源，产生扬砂，污染大气。受粉尘影响，选矿厂附近空气能见度减低，粉尘随风向下风向迁移，使空气污染范围增大。有的粉尘中含氟化物和高放射性元素，不仅会影响影响动植物的正常生命活动，严重的还会影响人类的生命安全。

1.3 稀土资源开发中的土地破坏

矿藏的赋存条件决定稀土资源开采必然要占用和破坏土地。对土地的破坏主要表现在：一是“挖损”，露天开采将矿体的上覆地层和表土剥离后直接采掘矿石，如此大规模地挖掘土地，造成表层土壤的破坏甚至消失；二是土地塌陷，地下开采常引起地层的变形、裂缝甚至塌陷，破坏土地和耕地，危及地面建筑物的安全；三是“压占”，地下开采不可避免地产生大量固体废物，大多数是堆放于地表，压占了大量的土地；四是土地的沙漠化，南方风化壳淋积型稀土矿矿山的整体资源利用率低，加上表层废土的开挖与堆放，每生产1t原矿，将使土地荒漠约在450m2左右。按目前的生产能量估算，全国每年使25km2的土地荒漠化[4]。

1.4 稀土资源开发中的植被破坏和水土流失

稀土资源赋存于地表或地下，采矿时要剥离表土，无论何种采矿方式，都会使资源产地的植被遭到或多或少的影响和破坏。如露天开采会直接毁坏地表土层和植被，地下开采会导致地层塌陷，从而引起地上植被的破坏。特别是露天开采，不仅剥岩破坏植被而且废渣压覆植被，会留下大面积裸露岩层。稀土资源开发造成土地、植被破坏，表土丧失了植被的天然保护,加上雨水和地表水的冲刷，很容易导致水土流失。如在池浸开采工艺中，需要砍光地表的植被，铲净草皮，这样裸露后的花岗岩母质层风化速度加快，形成新的水土流失源。含有稀土的土层,经过池浸后变成了尾砂，尾砂就地堆放，占用了土地，破坏了环境，水土流失难以避免。即使在原地浸矿开采工艺中，开挖浅槽、注液井和集液沟也会破坏地表植被。由于灌注浓度大，时间长，浸矿剂侧渗对植物的生长产生伤害，造成植被根系萎缩，致使植物的根系逐步丧失保水固土作用。同时，灌液孔布置不合理，灌注液体超量，浸取液长时间浸泡矿层，遇到自然界的极端条件时，如强降雨，很容易导致山体滑坡。

2 我国稀土资源开发中的环境法律保护现状及问题

2.1 我国稀土资源开发中的环境保护立法现状

我国尚无专门的稀土开发的环境保护法律法规，但现有的环境保护法律法规初步构建了有关稀土开发环境保护的法律保障体系。从全国人大及其常委会制定的法律层面来看，主要有《环境保护法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水土保持法》、《土地管理法》等法律中,有关于资源综合利用以及土地复垦、环境治理的原则性规定，可以适用于稀土资源开发中环境保护。

从国务院及其各部委制定的行政法规、部门规章和有关规范性文件来看，主要有国务院1991年的《关于将钨、锡、锑、离子型稀土矿产列为国家实行保护性开采特定矿种的通知》、2004年的《关于投资体制改革的决定》、2011年《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》的行政法规。1999年至今,国务院各部委制定的关于稀土资源的部门规章和规范性文件共40多部，主要有：2009年国土资源部出台的《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行规定》、《稀土矿开采总量控制指标》，工业和信息化部制定的《稀土工业发展的专项规划》；2010年国土资源部下发的《关于开展全国稀土等矿产开发秩序专项整治行动的通知》和工业和信息化部发布的《稀土行业准入条件》(征求意见稿)；2011年国土资源部发布的《关于设立首批稀土矿产国家规划矿区的公告》和环境保护部发布《稀土工业污染物排放标准》，国家标准化管理委员会批准的《灯用稀土三基色荧光粉》、《稀土长余辉荧光粉》、《白光 LED 灯用稀土黄色荧光粉》及相应分析方法等12项国家标准，工业和信息化部批准了《氟碳铈镧矿精矿》等6项行业标准。

有关稀土的地方性法规只有《包头稀土高新技术产业开发区条例》。相关的地方规范性文件主要有《江西省矿产资源总体规划》对稀土开采实施总量控制，稀土氧化物年产量控制在 9000t以内；内蒙古自治区出台的《关于开展稀土资源开发秩序专项整治的工作方案》,明确全自治区范围内的稀土战略资源由包头钢铁(集团)有限责任公司专营。为推进稀土资源开发整合，2010年南方五省区(广东、广西、福建、江西、湖南)15市共同签署了《南方五省区15市稀土开发监管区域联合行动方案》；2011年又共同签署了《离子型稀土矿产勘查开采准入条件》、《离子型稀土矿产采矿权人联盟方案》、《离子型稀土矿产勘查开采违法违规行为举报信息处理规定》、《离子型稀土矿区协管员管理办法》、《矿区采矿权标识管理办法》五项制度。

2.2 我国稀土资源开发中的环境保护法律问题

2.2.1 国内相关立法的缺失

虽然现有的环境保护法律法规初步构建了有关稀土开发环境保护的法律保障体系，但目前国内没有一部专门的法律对稀土这一稀有矿产资源予以规范和保护，国内立法保护的力度显得不足，也使我们对稀土资源的保护在国际国内都处于不利的地位。如2012年1月30日，世界贸易组织(WTO)上诉机构就美国、欧盟、墨西哥诉中国原材料出口限制措施争端案发布裁决报告，裁定中国应降低包括稀土在内的9种原材料出口关税，解除出口限额，其原因主要是国内法律法规对稀土资源出口调控的缺失。而作为国家立法精神在各地区有效贯彻以及法律体系各层级上下衔接保障的地方性法规，我国仅有一部是有关稀土资源保护的，且这部地方性法规也存在着立法技术落后，照搬、照抄、照办的多，有针对性地作出变通规定的少，体现出立法者没有更深入地进行实际调查，无法掌握稀土行业发展中出现的核心问题，无法提出对稀土行业发展前景的科学预测，显得立法比较薄弱[5]。

2.2.2 现行矿区环境保护法律制度存在缺陷

我国针对矿山环境保护和治理制定了一系列相关的法律制度，主要有矿区生态环境保护规划制度、环境影响评价制度、“三同时”制度、排污收费制度、排污许可证制度、限期治理制度、土地复垦制度和污染物集中处置制度等等。虽然这些制度涵盖了从资源开发到环境恢复治理的整个过程，但在实践中仍存在许多不足。如，虽已制定《环境影响评价法》贯彻施行环境影响评价制度，但是由于该制度缺少战略环境影响评价等方面的内容，导致矿区环境准入机制的不完善。我国《环境影响评价法》规定，规划的编制机关和项目的建设单位在报批环境影响报告书前，应该采取有关形式征求公众的意见。但是，没有规定在此前将有关的文件予以公开，这意味着公众参与环评之前对一该规划和项目毫不了解，要求其在短时间的听证会或调查中对草案提出意见，难度非常之大，立法意图难以实现。同时，该法中还存在一些宣示性的条款，这在实践中根本无法真正落实[6]。除此之外，各种矿区环境保护制度散见于不同的法律之中，条款分散，缺乏有机联系，加上内容不配套、不规范、可操作性较差的问题，不利于环境保护法律的落实。此外，环境公益诉讼制度的缺失，也使得矿区居民在受到环境污染损害时，无法通过诉讼途径得到及时有效地救济。

2.2.3 相关法律政策执行与监管不力

很长一段时间，我国稀土行业呈现出“小、散、乱、差”的局面，受经济利益的驱动,各地无证开采、乱采滥挖现象十分严重。而造成这一现象的主要原因,就是执法部门有法不依或执法不严,以及环境监管部门监管不力。具体表现为部分地方政府及相关部门在监管矿山企业上存在地方保护，与矿山企业存在利益关联，在执法过程中必然存在监管不严、消极执法等情形。而执法过程中,环保管理部门对矿山污染事故应急处理能力差，环境目标责任制度未能落实到位，则更加大了稀土资源开发中环保的难度。此外，矿山多位于偏僻的山区，当地执法队伍人员少、任务重、水平低、能力差，则进一步无形中加大了执法的力度。作为环境保护的重要环节，环境执法的不力，不仅造成稀土资源浪费与破坏，还使生态环境遭到严重破坏。

3 我国稀土资源开发中的环境保护法律对策

3.1 完善稀土资源开发中的环境保护立法

立法是进行生态环境保护与治理的重要举措和保证，是实现稀土资源开发环境状况根本好转的最积极、有效的 “硬性”手段。鉴于稀土资源的战略重要性以及我国在相关领域立法的不足，除了加快公布《稀土行业准入条件》的步伐外，在现有法规基础上，尽快制定出台《稀土管理条例》。其内容应包括基本原则、总体规划、管理机构、核准机制、环境保护、法律责任等内容，以实现对稀土行业全面、统一的管理目标。其中，应重点增加的有关环境保护的规定，一方面为加强稀土资源开发中的环境保护提供法律依据；另一方面从法律层面促进稀土企业环保意识的提高。法律责任的内容，则是对任何私自勘查、开采、生产、销售稀土资源和产品的行为，追究经济责任和行政责任，情节严重的，根据《刑法》相关条款追究刑事责任，并从重从严处罚。

地方立法的完善，也是各项国家法律政策有效贯彻落实的保障。各地还应结合实际深入开展调研，掌握稀土行业发展中出现的核心问题，统一立法主体、立法内容和立法程序，规定较详细的专项配套产业管理和环境保护条例，形成有关稀土管理和环境保护的地方立法体系。此外，根据加强稀土矿国家规划矿区管理的需要，在原有地方合作制定规范稀土管理的规范性文件的基础上，还要加强地方立法的合作，探讨制定跨行政区的地方法规和政策的合作机制，形成有关稀土管理与环境保护的区域法规体系。

3.2 建立健全稀土资源开发中的环境保护基本法律制度

3.2.1 修改完善环境影响评价制度

稀土资源开发和环境有重大关系，完善资源开发前的环境影响评价制度是从源头控制环境污染与破坏。环境影响评价制度在我国实行实际已有二十余年并发挥了较好的作用。《中华人民共和国环境影响评价法》的出台，标志着我国已经确立了较完整的环境影响评价制度，但是仍存在前文所述的一些不尽人意的问题。因此，根据现实需要，急需修改完善环境影响评价制度。例如对第二条的环境影响评价范围进行修改，要在原来的规划和建设项目的基础上，增加政策、法规等宏观性、战略性行为的环评，从而增加决策的科学性；完善公众参与的内容，建立有效的公众参与环评机制，将原则性规定具体化，详细规定公众参与的方式、参与阶段、参与的范围，完善具体程序，建立健全听证会制度，并为公众参与提供有效的司法保障等。

3.2.2 推行清洁生产制度

2003年1月1日起施行的《清洁生产促进法》，在工业、农业、餐饮等服务性行业、建筑工程等领域中，建立了改进技术、回收、循环利用、绿色包装、内部监测与政府监控相协调等制度，体现了一定环境成本内部化的要求。在此基础上，建议稀土资源的开发借鉴相关技术、制度和法规要求，使稀土资源开发的生产活动变得“清洁”，达到节省能源、降低原材料消耗、减少污染物的排放量，从源头上控制环境污染与生态破坏。清洁生产的基本手段，是控制原材料开采和生产过程中对生态环境的影响、改进工艺技术、强化企业管理，最大限度地提高资源、能源的利用效率和重复利用率，争取废物最少排放。因此笔者认为，应高度重视科技进步在稀土资源开发中的作用，研究开发无污染的采、选、冶新工艺，提高工艺装备水平，提高稀土资源开发利用效率，在建设资源节约型矿产资源开采利用行业的同时，最大限度地减少污染物排放，实现清洁生产，减少环境污染，从而实现建设资源节约型、环境友好型社会的目标。

3.2.3 落实矿山生态环境保护与治理恢复保证金制度

根据《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》提出的“落实矿山生态环境保护与治理恢复保证金制度，严格企业生态环境保护与治理恢复的经济责任”的要求，应加快推进稀土矿山生态环境治理恢复保证金制度的实施。稀土开采企业必须依据矿山生态保护与治理恢复方案，按照不低于矿山生态保护与治理恢复费用的原则，全面征收和提高保证金标准。实施保证金制度，不仅把矿山环境责任落实到位，避免了无人承担责任的混乱局面，而且污染责任人在矿山开采之前缴纳保证金后，为矿山环境防治提供了一定经费保障。矿山生态环境保护与治理恢复保证金制度是一项必须长期坚持的工作，需要国家、政府和企业多方面的配合，才能逐见成效。此外，矿山地质环境的治理，对缓解人地之间的矛盾，稳定农业基础，促进经济发展和环境保护工作，建立“自然—空间—人类”系统协调发展有着十分重要的意义，既有利于当代人，又有益于子孙后代。

3.3 加强稀土资源开发中的环境执法与监管力度

稀土资源开发势必对生态环境产生影响，然而无证开采和乱挖滥采则进一步加剧了资源开发与环境的矛盾。严格执行相关法律规定，加强监督执法，对于保证稀土资源开发与环境的协调发展至关重要。

强化监督管理，严格控制稀土矿山环境遭受破坏，可以从以下几个方面着手：第一，稀土矿山建设严格执行“三同时”制度，对措施不落实、未验收或验

收不合格的矿山建设项目，不得投产；对强行生产的，国土资源主管部门要依法吊销采矿许可证。第二，定期对稀土矿山生态保护与治理恢复工作进行监督检查，督促采矿权人在稀土开采活动中履行生态环境保护责任和义务。第三，企业对矿区范围的矿山环境实施动态监测，并向资源环境行政主管部门提供监测结果。第四，政府在稀土矿山企业年检中，加强矿山环境年检内容，同时坚持预防为主、保护优先的方针，坚决控制新的矿山环境污染和破坏。

同时，要加大执法力度，严厉打击无证开采、乱采滥挖以及制止重复建设。对超标排放、污染严重而未在规定期限内完成整改的企业，予以严肃查处直至关闭。认真组织开展稀土开采环保专项执法检查，加大查处力度，依法纠正和查处采矿权人在稀土开采活动中的违法行为，情节严重的应移交司法部门，依法追究其刑事责任。此外，加大执法力度，要对县、乡、村三级政府政权机构的执法人员进行教育和培训，提高其整体素质，增强其执法的自觉性和责任感。

[1]陈占恒.中国稀土产业动态和相关政策概览[J].四川稀土，2010(3)：11-17.

[2]国务院新闻办.中国的稀土状况与政策[M].北京:人民出版社，2012.

[3]高志强,周启星.稀土矿露天开采过程的污染及对资源和生态环境的影响[J].生态学杂志,2011(12)：2915-2917.

[4]程建忠,车丽萍.中国稀土资源开采现状及发展趋势[J].稀土,2010(2):65-68.

[5]郭晓岚,孟雪飞,曹云.我国稀土行业法律保障体系的完善[J].稀土,2011(6):98-99.

[6]吕丹.矿产资源开发中的环境保护法律问题研究——以江西省为例[D].北京：中央民族大学,2007.