江西构建鄱阳湖生态经济区的财税政策分析

许世建

江西构建鄱阳湖生态经济区的财税政策分析

许世建

进入21世纪，江西通过“工业化、大开放”战略，经济发展后劲逐步增强，经济总量不断扩大。但同时，资源环境约束与经济可持续和谐发展矛盾渐渐呈现。转变经济发展方式，提高经济增长效益迫在眉睫。鄱阳湖生态经济区（以下简称规划区）作为国家级区域性发展战略，是江西“科学发展、进位赶超、绿色崛起”的新引擎，是提升经济发展潜力，实现跨越式发展的必由之路。对规划区现有财税支持政策进行科学梳理，以“综合运用、调整改进”为重点，按照“五型”财政要求，充分运用支出、税收、补贴、转移支付等财税工具，调整收支结构、优化资源流向，对实现规划区和谐发展具有深远的现实意义。

一、规划区建设财税支持概况

规划区位于江西省北部，包括南昌、景德镇、鹰潭3市，以及九江、新余、抚州、宜春、上饶、吉安市的部分县（市、区），共38个县（市、区）和鄱阳湖全部湖体在内，国土面积占全省30%，人口占全省总量50%，经济总量占全省60%。为有效维护规划区“调洪蓄水、调节气候、降解污染”的生态功能，促进规划区社会经济与生态文明协调发展，人与自然和谐共生，近年来，江西各级政府充分利用财税杠杆与宏观调控作用，从环境保护、基础设施建行和生态产业入手，加快推动规划区项目建设，促进规划区生态保护与经济和谐发展。

（一）财政投入支持生态项目建设

一方面，江西省财政继续增加投入，深入推进绿化造林、节能减排与环境治理。2010年，江西财政投入1.2亿元用于支持节能和主要污染物减排，加上0.23亿元的专项资金，总量达到1.43亿元。安排0.6亿元地区落后产能淘汰奖励经费、3亿元“一大四小”（全省森林覆盖率达到63%；全省市和县城达到40%和35%，乡(镇)政府达到15%，村庄达到35%、工业园区达到35%，全面复垦复绿矿山裸露地）绿化造林资金、3.78亿元公益林补偿资金、0.5亿元乡镇区域垃圾无害化填埋场建设资金、0.7亿元中小河流专项治理资金、1.4亿元城镇生活污水处理厂建设营运奖励资金。通过安排专项资金建立激励机制，对境内赣江、抚河、信江、饶河和修河等五大河流和东江源头生态环境保护给予奖励，2008省财政投入0.5亿元，2009年、2010年分别在上年的基础上增加3000万元、2400万元，2010年总量达到1.04亿元。另一方面，在税收调节上，江西对规划区内新办节能节水、环保基础产业企业，依法依规给予土地使用税、房产税、企业所得税等税种的优惠减免。

（二）财政融资支持基础设施建设

2010年，江西省发挥融资平台优势，通过依托信用担保公司，担保融资140亿元推动区内重大基础设施建设。资金按照“五四五”进行分配：一个50亿元用于新型城镇化建设，污水处理设施管网配套、特许经营权出让、设施运行监管；一个40亿元用于九景线铁路、杭南线客运专线、赣龙线铁路的扩能改造以及昌吉赣客运专线的建设；一个50亿，用于设备制造、光电产业、铜冶炼及精深加工和新能源产业等新型工业产业的予融资担保。

（三）多措并举支持战略新兴产业

为推进光伏材料、新能源等十大战略性新兴产业超常规发展，江西省出台了涵盖财政、金融、税收等多方面的政策予以支持，以充分发挥江西战略性新兴产业的比较优势。通过打捆整合各类资金，组建支持发展战略性新兴产业专项资金，重点支持产业带动性强、技术含量高、市场前景好的重点项目；对符合条件的战略性新兴产业，落实好企业优惠税率、抵扣固定资产进项税以及西部开发和中部崛起相关优惠政策；把战略性新兴产业重点项目纳入重大产业项目绿色通道。在规划区内，加快高新技术特色产业基础建设，重点扶持南昌高新技术开发区、景德镇国家陶瓷科技城、新余国家新能源科技城、共青数字生态城、樟树国家中药特色产业基地、上饶光学产业基地、萍乡动漫产业基地等具有江西优势的高新技术及文化创意产业基地建设。

二、规划区建设财税支持制约因素

近年来，尽管江西不断加大对规划区的财政支持力度，但由于区内各县市经济发展不平衡，部分地区财政收支缺口较大，经济基础设施较差，促经济与保生态矛盾突出。

（一）认识不到位，各地区协调性差

环鄱阳湖生态经济区作为江西省社会经济崛起的一个重要战略，其战略地位和作用还未达成高度一致共识。包括财政系统在内，江西省还未建立“环鄱阳湖生态经济区”建设的统一协调机制，各地方对生态经济区构建的重要性认识还不尽一致，规划区内地区之间缺乏统筹协调规划，各个地方政府将各自主体利益为本来实施江西省的规划部署，如各地出台政策和规章大多以单纯增加本地财政收入来考虑，在不同程度上形成了经济割据和地区封锁现象，招商引资、争相出口的恶性竞争现象时有发生。

（二）经济发展不平衡，影响环湖区的和谐发展

区内各地区之间经济总量与发展速度存在较大差异，南昌为江西省省会，经济基础较好、经济发展水平高，处于区域内的核心地区，各项社会经济发展指标都远远高于其他地区。鹰潭是铁路交通枢纽,又是中国重要的铜工业基地,具有进一步做大做强支柱产业的良好条件。景德镇和九江作为江西的老工业基地，依赖原有基础在区域内保持中游水平。上饶、抚州地区县市大多处于山区、老区，经济基础相对薄弱，经济发展处于相对落后状态。将经济差异较大的各地区在区域内进行合作和整合，必然会带来一些困难和问题。

（三）产业同构现象严重，特色产业不明显

区内工业结构大多雷同，航空、汽车、电气机械制造、建材、化工、医药、纺织服装、食品工业占了工业总产值的60%以上，在产业发展上盲目重复建设，有限的资源无法集中，造成资源浪费；同时，产业技术水平不高，各地区产业结构互补性不强，降低了区域经济竞争力。鄱阳湖周边地区第一产业比重过大，大规模围湖造田，忽视了农、林、牧、渔的和谐发展和资源的深度开发与利用；工业比重偏小，工业主要表现为能源消耗型工业，经济附加值低，劳动生产率低；第三产业建立在不发达的商品经济基础之上，旅游业的开发受到极大的制约。

三、环鄱阳湖生态经济区财政支持对策

环鄱阳湖生态经济区的构建，实际上一个经济欠发达地区不断发挥其“后发优势”的过程，利用生态优势调整经济结构，发展低碳经济、绿色经济的过程。在这一过程中，财税必须发挥导向作用，从发展开放的角度运用系统工程方法，从全局角度研究对策，充分发挥“财税政策、资金杠杆”作用，调节资源配置流动，增强地区经济竞争力。

（一）全面实施鄱阳湖生态经济发展大战略

环鄱阳湖生态经济区的构建作为推动江西省社会经济发展的一次难得机遇。江西省上下应将加快生态经济建设作为一项大的战略提出。一是抢抓发展机遇，迅速组织成立专题组，地方上由市长任组长，分管经济工作的副市长为副组长，各县区一把手和市有关部门负责人为成员。深入调查研究，确立把生态经济区建设成为生态环境优良、经济快速发展、城乡协调推进、人民生活富裕、生态文明和经济文明高度统一、人与自然和谐相处的生态经济区域的战略定位。二是通过推介鄱阳湖，提高区内知名度。鄱阳湖作为全国第一大淡水湖，候鸟、湿地等自然景观是对区内经济生态理念的最好广告。划拨专项资金，举办一些以江西与鄱阳湖和谐发展为主题的高规格文体活动，借助鄱阳湖提高生态经济区的知名度，坚持“四最品牌”，形成名片，为区内招商引资、经贸洽谈、经济发展提供基础。三是用好用足国家支持中部崛起和老工业基地的优惠政策，实施财政倾斜，保障区内经济发展环境。特别要注重区内南昌、九江、上饶、鹰潭、抚州和景德镇等大中城市的建设，使之形成合理的城市结构，带动区内生态经济的可持续和谐发展。

（二）实施“生态优先”理念，推进环境保护

经济社会发展必须以生态保护为前提，拿出部分财力，在环鄱阳湖区设置各种生态保护区，加强湖区重要生态功能的保护和建设。一是构建生态发展资金管理体系。以科学发展观为指导，按照生态保护与经济发展共生的原则，依据相关法律法规制定相应配套措施，引导规划区对环保的投入力度。建立健全管理体制和机制，加强各部门之间的协调配合，建立社会参与制度，充分调动社会参与的积极性，鼓励民间资本的投入。二是灵活运用财税政策，发挥地区资源优势，建设沿鄱阳湖农业产业带，加大对特色种养示范基地的投入。三是结合江西林权制度改革，支持“点、线、面”相结合的沿湖造林工程。落实规划区沿湖县区植树造林责任制，以林改调动区内林农的育林、造林和护林的积极性，封进行改造相结合的大面积封山育林和造林绿化，提高规划区森林覆盖率。

（三）以组织收入为中心，做大为区内财政蛋糕

环鄱阳湖生态经济区建设是一项史无前例的系统工程，周边基础设施的改进和建设、基础产业的引导和开发、大型推介活动的策划和运作都需要政府投入大量的财政资金。财政部门要充分发挥财政职能，会同税务等相关部门，以组织收入为中心，积极筹措各项财政资金，为规划区建设提供充裕的财力保障。坚持从经济到财政的思想，正确处理转移支付与培植财源的关系，深入开展调查研究，积极为地方经济发展献计献策，严格执行包括财税优惠政策在内的各项地方税收政策，引导新型工业、现代农业、现代服务业发展。依托鄱阳湖生态经济区建设的“3大目标”（加快高速公路建设、加强干线铁路建设、抓好电力装机建设）、“6大工程”（昌北机场扩建、天然气入赣、南昌城市轨道交通、鄱阳湖生态水利枢纽、彭泽核电、城镇污水处理工程）以及打造南昌现代制造业基地、沿江临港产业集群、鹰潭世界铜都、光伏钢铁产业基地、景德镇世界瓷都及其他一批特色产业基地，积极培植重大项目地方财源，在增强经济发展后劲上有所作为。

（四）实施产业分工，优化生态产业布局

通过优惠的财税政策，引导资金投向生态工业、农林业、现代服务业、旅游业等行业。一是切实落实现行政策，鼓励高新技术产业发展。省财政每年对全省工业园区1至2亿元的基础设施补助可适当向区内倾斜、向相关行业倾斜。目前，省财政对全省引进大中型工业企业超亿元的奖励政策，在规划区相关行业可考虑适度降低门槛。同时，在现有基础上增加区内增加科研发展专项经费，鼓励企业加大科技投入，提高自主创新能力，促进技术进步、产品结构调整，对区内的上述行业也可以考虑实施《江西小额担保贷款财政贴息资金管理办法》，对发放的小额担保贷款给予适当的财政贴息资金。二是环境税的出台国家目前还在拟定之中，可以考虑将区内作为生态税的一个试点区域，对生产绿色食品或资源开发企业实施免征或全额返还资源税。三是对支农资金进行整合和优化配置，并在此基础上进一步简化审批程序和环节，使支农资金直达农村，更好更快地惠及农民群众。进一步做好新农村中建设资金的“打捆”使用，保证支农资金及时足额到位，并专项用于现代农业与优势产业。三是加强区内旅游业发展的财税优惠政策，对区内旅游项目的各项收入，加大地方财政列支的奖励支持力度；对经过有关部门批准的大型旅游活动、主办单位取得的广告收入等，免征营业税等等。四是切实落实好交通运输、邮电通讯业、居民服务、公用事业、仓储业、金融业、信息产业等地方税收优惠政策，促进现代服务业的发展。

（五）配套完善环湖基础设施，打造生态经济区发展平台

实践已经证明，共建共享基础设施是促进经济发展的前提与根本。一方面融资加强污水处理设施的建设。落实省政府在加快县级污水处理设施建设精神，提高效率，特事特办，服务到位，扩大资金支持，实行激励机制与约束机制双挂钩，加快建设县级污水处理设施。中央每年安排的污水处理专项资金只有6亿元，两年也仅12亿元，仅为全省污水处理设施建设项目资金总需求的1/6，对此，江西省财政牵头，以省行政事业资产集团公司为平台，将85个县市污水处理厂项目打包，统一向银行融资银团贷款，最终获得60亿元贷款，进一步纵深支持了区内污水处理项目。另一方面，进一步整合国企改制、科研发展专项、水利建设和发展专项、移民搬迁安置、环境保护专项等资金。站在整个生态经济区或全省甚至全国的高度来加强鄱阳湖周边主要港口码头等基础设施建设；投资修建环鄱阳湖旅游高等级公路，吸引自驾游客，骑车探奇游客，及各种环湖大赛；有序实施河道疏浚，每年流入鄱阳湖的泥沙将近1亿吨，科学、有序、定量对河道开展清理疏浚，既是保护鄱阳湖面积和容量的必要措施，也是维护鄱阳湖生态环境的必然选择，同时，还可以疏通航道，促进水上运输业的发展。

江西财经职业学院）

（本栏目责任编辑：罗晓）