委托代理视角下我国社会保障基金监管问题分析

俞九巳

委托代理视角下我国社会保障基金监管问题分析

俞九巳

社会保障基金构成了我国社会保障制度有效运转的财力基础，是现代服务型政府践行公共财政理念、实现公民基本权利的重要物质保障。其中，社会保障基金运营的安全性、效益性与公正性是社会保障制度运作的焦点，社保基金在筹措、投资、管理与给付等各层面的运行绩效直接影响社会保障制度机体的内部构成，进而深刻影响民生财政政策实施的质效。全面剖析社保基金运营的委托代理链条，厘清社保基金监管的风险源起，强化社保基金的监管实效，对于完善社会保障制度的“安全网”体系与“稳定器”平台，具有重要的理论意义与实践价值。

一、我国社会保障基金运营委托—代理关系的链式结构

我国社会保障基金权属本质上归劳动者所有，由基金管理机构代表劳动者进行理财，基金管理者一般委托专业经理人或投资机构进行分散化投资，社保基金所有权、经营权与使用权的厘分催生出繁杂冗长的委托代理链条，呈现为多主体、多层次、多级别的委托代理链式结构（如图1）。

（一）第一级委托代理关系

社会保障基金的征缴是社会保障制度的逻辑起点，参保主体即社保基金的缴费者与受益者是初始的委托人，构成整体委托代理链条纵向延展的原初基点。其作为社会保障基金的缴费主体将基金资产委托给政府公共机构管理，从而形成初始的委托代理关系。在实践中，社会保障基金有相当一部分来自于财政补贴等公共资金，这部分资产产权不明晰，导致产权所有人实质缺位问题，国家社会保障职能部门（如全国社会保障基金理事会）成为实际上的第一基金受托人。缴纳社保基金的受益权者与管理基金的全国社会保障基金理事会之间便形成了第一级的委托代理关系——所有权委托代理关系。

（二）第二级委托代理关系

政府租金垄断所引致的管理低效以及社保基金理事会的非专业禀赋，使得社会保障基金运营需要凭借市场化与专业化的通道提升管理效率与投资收益。社保基金管理机构作为委托人，通常将基金资产委托给具备特定专业资质与相当管理能力的法人机构具体管理，在保障基金安全性的基础上依竞争性的市场价格机制运转。由于社保基金的公共秉性，全国社保基金理事会并非脱手性地将基金委托给法人机构全权管理，而会保留对基金的终端管理权与监督权。由此形成社保基金实践运作的第二层委托代理关系。

（三）第三级委托代理关系

为保证社保基金最大程度上的安全，社保基金受托人将基金的账户管理委托于社保基金账户管理机构，将资金的投资决策托付于专业管理人，将资金保管委托于资产托管人，并分别与之签订契约。账户管理人是指受托管理社保基金账户的专业机构，投资管理人是指接受委托为社会保障基金财产进行投资管理的专业机构；托管人是指受托保管社保基金财产的商业银行或专业金融机构。由此形成社保基金受托人与投资管理人、托管人以及账户管理人之间相互独立的第三层委托代理关系。

图1 社会保障委托代理关系

二、我国社会保障基金委托代理的公共风险分析

根据委托代理格局的一般运作机理，委托人与代理人间的利益分野将不可避免地导致信息不对称、道德风险与逆向选择，而委托代理链条越冗长，其间的交易成本就越高昂，伴随着委托代理链的纵向拓展，终端代理人与初始委托人间的利益共融性将趋向式微，代理人对委托人的信用忠诚度将严重弱化，从而引致诸多委托授权风险。我国社保基金运营内置的三层委托代理关系包括多元利益主体、多层利益导向与多级权力制约关系，繁复冗长的委托代理链条将对公共性的社会保障基金产生如下公共风险：

（一）信息不对称引致逆向选择风险

逆向选择是在达成契约以前，代理人利用信息优势诱使委托人签订不利于己方的契约，代理人拥有的信息资源越丰富，在委托代理契约签订与执行过程中拥有的潜在交易优势就会越明显，而委托方损失的既得利益就会越大。

在社会保障基金筹集阶段，参保主体相对于社保经办机构处于信息源的地位，是信息优势方，社保经办机构只是信息的被动接受方，其采集的信息可能是不完整、不准确甚至是失真的。信息的天然不对称可能导致一部分参保人虚报或者伪造信息，以低于规定的标准缴纳社会保障费用，社会保障基金出现收不抵支、受益结构“倒挂”现象。社保经办机构为破解收支“吃紧”难题，会采取提高统筹费率的办法，结果是不法参保人将其社会保障成本转嫁于守法参保人，迫使守法单位退出市场；而统筹费率的提高，又将进一步催化不法单位避缴手段的花样翻新、操作升级。如此将导致社会保障基金陷入统筹费率不断提高、实际缴费率却不断下降的恶性循环中，最终市场上只剩下逃避社会保障费用征缴能力最强的不法参保人。

在社会保障基金的运营阶段，由于信息不对称的广泛存在，社会保障基金管理部门难以全面、充分地掌握受托机构的经营能力、资本实力、市场信用与人力资源等核心信息，而为获得稳定的收益，实现社会保障基金的保值增值，在选择委托代理机构时，通常会要求一个较高的收益率，以确保社会保险基金的盈利和规避投资风险。结果是一些经营稳健的受托机构，虽能有效降低投资风险，但却因不能达到合同规定的收益率而退出游戏，而较高的收益率却迎合了那部分高风险经营受托机构的“胃口”。最终，整个社保基金受托代理行业由高风险经营的受托机构主控，恶性循环的结果是社保基金运营面临的整体风险上升，参保人的受益权面临着投资失利的巨大隐性风险。

（二）利益不相容导致道德风险

道德风险是指在契约达成后，代理人可能会故意采取有利于己而损害委托人利益的行为。委托人的目标是利润最大化与资本保值增值，而代理人追求的目标则是企业家效用的最大化，两者往往存在着利益上的不相容与目标定位上的对立。

在社会保障基金运行中，基于经济人理性，作为第一受托人的社会保障基金理事会与具有社保基金管理资质的受托代理机构都有追求自身利益最大化的动机，在激励不相容与约束机制缺失的条件下，受托人便可能利用委托人授予的资源决策权谋求自身利益，而背离委托代理契约确立之时所设定的原初代理目标，这在我国社会保障基金运行过程中主要表现在：

1、受托代理机构及其经理人存在懈怠行为。为提高投资效益，受托机构在获得社会保障基金的经营管理权后，需要寻求专业的投资管理人或者账户管理人，从而增加搜寻成本，而行政权掌控的委托代理格局可能会滋生寻租现象，引致租金耗散与逆向选择风险，最后导致“劣质”的经理人来操盘运作社会保障基金。同样，在受托机构内部的委托代理关系中，主体间利益也存在分立性差异，受托机构追求自身利益的最大化，期待经理人能够恪尽职责，为机构创造更高的效益，而经理人则希望获得较高的薪资与更多的闲暇，当缺乏有效的激励约束机制时，理性经理人会选择维持某个合理的收益水平而尽可能地少作为或不作为。

2、社会保障基金被挤占、挪用与侵蚀。由于社会保障基金具有经典的“公共”属性，产权的不明晰使得代理人面临诸多“自利”导向的诱惑。一旦参保人和代理人追求的利益冲突，代理人为追求短期业绩就会做出法律所不允许的行为，比如挪用或挤占。伴随着近年来我国社会保障基金规模的不断扩大，社会保障基金被挤占、挪用的趋势亦愈演愈烈，造成基金大量流失，受益者权利受损。据不完全统计，从1998年至2005年以来全国已清理回收挤占挪用社保基金160多亿元，2001年以来追缴养老保险基金95亿元，追回冒领养老金1.6亿元，但仍有几十亿元的资金尚未收回和纠正使用。

（三）市场不完全催生投资风险

根据现代投资理论，多元化分散投资是提高收益率与降低投资风险的有效方法，社会保障基金的投资亦需要进行科学高效的多元优化组合，并尽可能分散投资风险。由于社保基金具有负债和延期支付的性质，投资是利用其收入和支出之间的时间差和数量差，对闲置的专项公共资金加以运用，这决定了社保基金投资运作的基本原则是在保证基金财产安全性与流动性的前提下，实现基金资产的保值增值。《全国社会保障基金投资管理暂行办法》规定了全国社会保障基金的投资工具与投资比例，规定全国社保基金投资的范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票以及信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。从近几年的情况来看，全国社保基金的投资流向主要为银行存款和国债这两种安全系数高但收益率偏低的金融工具，直到2003年，全国社保基金才通过委托基金管理公司的方式进入市场化运营，但迄今为止，其在总投资中所占比仍然偏低。投资工具选择的非完备性与低市场性制约了全国社会保障基金的多元化运作与收益。

进一步看，当前我国市场经济体制处于深度调整的重大“破冰期”，资本市场发育不成熟，社保基金运作不具有充分竞争的完备市场平台。首先，各资本市场发展不平衡。在我国金融体系中，银行特别是国有商业银行仍居于垄断地位，同时整体证券市场的投资环境欠佳，股票市场的投机成分过大，总体收益率不稳定，债券市场发展相对滞后于股票市场，债券二级市场又落后于一级市场。其次，社会保障基金理事会可供选择的托管机构范围过于狭隘。根据法律规定，只有取得监管机关授权和认证的机构才能运营社会保障基金，而目前我国拥有合法资质的社保基金运营机构寥寥无几，远不能满足以安全性、效益性与公正性为目标导向的社保基金的运作诉求。市场运作平台的不完备性与适格代理人选择的有限性，增大了社保基金市场化运营的投资风险，降低了社保基金保值增值的运营绩效。

三、化解我国社会保障基金委托代理风险的策略选择

（一）完善信息披露制度，破解信息不对称

1、推进社会保障基金的信息化管理。社会保障基金信息化涉及征收、运营、给付、发放与监管的各层面，应建立一个适应社会保障多层次、广覆盖与统一管理要求的社会保障基金信息管理系统，形成完整勾稽的数据库，以满足委托代理链条中各主体对信息的基本要求，实现社保信息的全共享。

2、建立社保基金会计信息披露制度。社会保障基金托管机构应将反映基金财务状况和经营成果的信息公布于众，使利益相关者能够及时获取与利用社保基金运转的财务信息。由于委托代理关系中各主体对社保基金会计信息的需求非一致性，应根据各方需求建立多元化、多层次的信息披露体系。

（二）健全社保基金监管法律体系，保障社保基金财产权

1、确立社保基金监管的基础法律体系。我国宪法第45条规定了公民诉求国家扶助的社会权利，但未就社保基金监管问题作出原则性规定，由全国人大及其常委会制定的社会保障基本法律，国务院颁行的社会保障行政法规，均对社保基金监管问题有所涉猎，但缺失明晰可见的实体性操作规则，而国务院各部委拟定的社会保障部门规章对我国社保基金监管的地位、内容与职责等作出相关规定，但由于法律效力级次较低，政策执行力不足。应在社保基金监管实践的基础上，强化在基本法律、行政法规等较高位阶效力级次上的社保基金监管立法，明确社保基金监管的主体及其相关权责，增强社保基金监管法律体系的权威性与可操作性，为社保基金的有效监管提供成文法上的明确依据。

2、廓清社保基金有效运营的明晰产权结构。界定清晰的产权是推进社会保障财产权保障的法律基础。我国目前的社保基金管理制度明确规定了对基金实行政事分离，但实际上社会保障基金的管理权和经营权仍然由政府社保机构强度掌控，必须明确界定社会保障基金的所有权、使用权、经营权、收益权与处置权，特别是在基金经营权的界定上，应将基金的行政管理权、经营管理权以及对基金运营的监督权等产权清晰地界定给不同的管理部门，同时成立独立、高效的社保基金监管委员会，以实现对权力的有效约束，保障社会保障受益者的基本权利。

（三）完善市场机制，疏通社保基金的市场化运作渠道

1、拓宽投资工具选择范围，实现投资流向多元化和分散化。从发达国家的经验来看，利用多种金融工具进行投资组合是大势所趋，但考虑到我国资本市场发展不完善，短期可选择其他投资工具，如将社保基金投资到石油、电力、通讯、铁路、高速公路、港口等基础设施建设项目，这些项目收益率较高、稳定且投资风险较小，符合社保基金运作的安全性、效益性与有效性要求。

2、积极培育社保基金代理人市场，推进社保基金走向资本化市场运作的步伐。随着我国社保基金委托—代理管理体系的确立与发展，社保基金应实行民营化管理和多样化投资。我国可借鉴智利的社保基金运行模式，在市场竞争中引入更多有实力的基金公司参与，一方面可规避当前由于竞争不足而引致的隐性投资风险；另一方面可强化基金公司之间的竞争，提升其整体管理水平，从而将参保人、管理人与托管人间的利益协调整合，以促进社保基金投资效益的最大化。

中南财经政法大学财政税务学院）