湖南郴州市农村水电发展有关问题的分析

袁志刚

（郴州市水利局，郴州 423000）

2011年湖南郴州市水利局组织各县市区水利局对郴州农村水电发展有关问题进行了调研。通过听取各县市区农村水电发展情况的全面汇报，与部分电站业主及相关部门进行座谈和对各县市区农村水电发展情况的实地考察，充分了解郴州市农村水电发展特点、存在的问题。

1 郴州农村水电发展基本特点

（1）农村水电资源丰富，但县域装机容量分布不均

郴州市境内山高坡陡，溪河众多，河流落差大，雨量充沛，水能资源丰富。全市水能资源理论蕴藏量237.1万k W，技术可开发量有188.7万k W，其中适合地方开发的农村水电资源技术可开发量有1369处、装机容量117.9万kW、年发电量46.3亿kW·h；经济可开发量有1353处、装机容量116.7万kW、年发电量46亿kW·h。

截止2010年底，全市拥有已投产的农村水电站装机1163处、105万k W，设计发电量可达40亿k W·h，在建的农村水电有28处、2.5万kW，农村水电经济可开发量的开发利用率已达92.12%，资源开发已近尾声。

郴州市的农村水电具有电站处数多，单站容量小，分布偏散，县域装机容量分布不均的特点。其中汝城、资兴、桂东是郴州市的三个水电大县，每个县的农村水电装机容量均在15万千瓦以上，三县农村水电装机容量之和占全市总容量的55%。

（2）农村水电开发模式多元化

1998年以来，郴州市通过出台优惠政策、拓宽融资渠道，盘活民间资本，鼓励和引导各类投资主体兴办农村水电，鼓励民间资金以多种形式办电，使闲散的民间资本找到了投资机会，释放出巨大的投资潜力，从根本上解决了制约农村水电发展的资金问题，有效地促进农村水电开发。

郴州市“十五”以前建设的水电站，大多为国有或集体所有，现已大部分完成改制；“十五”以来新建的水电站则主要以民间资本为主，办电模式以股份制为主。目前全市国有或集体农村水电站占全市农村水电站总处数和总容量的比例分别是14.96%、33.71%。

（3）上网电价种类繁多，且电价普遍较低

郴州市农村水电站上网电价种类繁多，且电价普遍较低，从调查统计的68个电站的电价来看，上网电价从0.17元/kW·h到0.365元/kW·h不等存在35种电价，最高电价是最低电价的2.15倍，几乎是两个电站就执行一种电价，加之还有1095个电站的上网电价没有进行单独统计。

（4）运行成本费用高，盈利能力低

调研组在各县市区以《农村水电站运行成本费用调查表》的形式对全市68个具有不同装机容量、所有制性质、建设年代、投资主体、电量收购主体等典型代表特性的电站进行运行成本费用调查分析。结果显示：40个电站为亏损经营，28个电站保本微利经营。根据各县市区统计上报的数据显示，2010年全市农村水电站经营情况是：盈利、亏损、保本电站处数各占三分之一。

2 郴州农村水电在农业农村经济发展中发挥的作用

在调研过程中，我们深刻体会到：农村水电建设不仅是“德政工程”、“民心工程”，而且具有显著的生态效益、社会效益和经济效益，对促进新农村建设、增加农民收入、推动山区经济发展和农村社会进步起着不可替代的重要作用。

（1）促进了当地县域经济发展和社会进步

农村水电是一种重要的优势资源，在农村水电建设的带动下，这种资源优势迅速转变成经济优势，有力地促进了当地经济快速发展。近几年来，郴州市农村水电产业对财政贡献份额增幅较大，桂东、汝城、资兴等水电大县贡献份额更是喜人，均占全县财政收入的25%～40%，已经成为县域经济的支柱产业，对整个县域经济发展和社会进步产生了不可估量的作用。

（2）促进了当地农村公益事业的发展

通过发展农村水电，郴州市一些村壮大了农村集体经济，促进了农村公益事业的发展。如桂东县的沙田镇水庄村，在政府扶贫资金的支持下，建成了水庄水电站，装机570kW，共投入扶贫资金100万元，其中配给每户村民股份1000元、水庄小学教育基金股份5万元、村集体股份47万元，吸纳村民入股资金140万元，总投资240万元。投产发电后，除保证农民分红外，年满60岁的老人可领到一份“养老补助”，还为全村教育、医疗、社会保障和其他公益事业提供了资金。北湖区的南溪乡，采取社会筹资和农民入股的办法，共建成了11座农村水电站，装机容量5000kW。目前，该乡乡村经济不断壮大，公益事业不断发展，近年来乡里投资60多万元修补了洪灾水毁工程，投资30多万元解决了8个村组的人畜饮水问题。农民不但拿到了村级农村水电的分红，村委会还设立了教育奖励基金，对全村考上大中专院校的学生奖励1000～2000元。

（3）促进了当地农民持续增收

农村水电开发促进农民增收分为两个方面。一方面可以为农民带来直接的收入。在电站建设过程中，农民可以从劳动用工中增加劳务收入，电站运行管理可以为农民提供就业岗位，缓解就业压力，增加农民收入。据不完全统计，郴州市农村水电建设每年为农民提供50万个工日的劳动用工机会，直接向农村提供就业岗位和相关行业就业岗位3万多个。此外，农民个人或集体还以现金、土地折价等方式入股开发电站，获得分红收入。另一方面，农村水电开发还为农民带来了间接收入。电站修建的拦水坝、引水渠，在一定程度上扩大了农田有效灌溉面积，提高了抗旱能力，提高了粮食和经济作物产量，帮助农民增收。

在一些水电资源丰富的贫困山区，农村水电在扶贫脱困方面作用明显，不仅见效快，而且可以实现持久扶贫。桂东县黄洞乡沤菜村，用扶贫资金125万元作为农民的股份，建成了装机320kW的沤菜村水电站，年发电量90万kWh，年收入16万多元，平均每个农民每年可从水电站分到200～300元的红利。

（4）改善了当地农民生产生活条件

由于农村水电地处边远山区，交通、通讯等基础设施差，投资者为开发当地农村水电，首先需要解决这些问题，这也帮助当地农村改善了交通、通讯等基础设施建设。据不完全统计，近5年来，郴州市村级农村水电收入用于农村农田灌溉、修建村校、投资有线电视和电话、硬化和养护村级公路、帮困扶贫、资助和奖励学生等基础设施建设和村级公益事业就达到了1.5亿元，增加有效灌溉库容1.2亿方，新修和整修水渠860公里，硬化和新修村级公路1200公里。

（5）促进了生态环境的保护与改善

实施农村水电建设，解决或减轻了农民的生活燃料用量，农村出现了“土灶退休，电器上岗，收起柴刀，签约护林”的大好局面。现在全市农村水电电能每年可以节约147万吨标煤，减少365万吨二氧化碳排放，减少2万吨二氧化硫排放。近5年来，郴州市通过农村水电建设巩固退耕还林面积90万亩，保护森林面积210万亩，从根本上遏止了毁林和破坏植被的现象，有力地巩固了退耕还林成果，促进了生态公益林保护工程建设，确保了湘江、珠江和赣江源头植被不遭受破坏，确保了湘南水源和水质安全，使生态环境明显改善。

（6）提高了农村应对自然灾害的应急能力

2008年1月的一场冰灾使郴州市的电力设施和农村水电遭受重创，国家电网和地方电网均遭到毁灭性破坏。灾情发生后，郴州市农村水电充分发挥“小、快、灵”的优势，就近供电。灾情期间郴州有装机容量15万千瓦农村水电就近供电，承担了9个县城，90个乡镇，500多个村，15万户，60万人的供电任务，累计供电达5000万度，基本保证了党政机关、医院、水厂、学校、车站等重要部门的运行用电，为迅速恢复受灾地区的电力供应，缓解电力需求，降低灾害影响，保障群众生活，维护社会稳定发挥了重大作用。

3 郴州农村水电生存发展面临的主要问题

（1）农村水电对生态环境影响

农村水电虽是可再生、清洁能源。但在发展中，特别是大规模、快速发展的进程中，一些生态环境的问题日益显现，郴州市农村水电对生态环境的不利影响主要表现在以下三个方面：

一是河段断流的问题。这个问题主要出现在一些引水式电站。当枯水期时，引水式发电容易造成厂坝之间河流断流，可能造成下游局部河段脱水、干枯或水流波动过大，对上下游生态用水及沿途两岸居民的生产生活供水和生态环境造成一定不利影响。跨流域引水造成引出引入河流流量变化，可能对水文体系造成一定影响，对沿途两岸的生产、生活用水和生态带来一定影响。

二是对生态多样性的影响。由于电站的兴建，河流水质、水量、水温的变化甚至断流，对鱼类保护和稀有动植物保护不利。

三是局部的植被破坏、水土流失问题。电站在施工期间，建造永久性建筑物、临建设施和修建施工公路将占用土地和林地，造成林木和植被的损毁。土石方开挖及大量的工程弃渣将新增水土流失面积和加大流失量，甚至造成泥石流，淤塞河道，影响河道行洪。

（2）管理体制不顺、职权不明和管理越位

一是监管“缺位”。90年代未期机构改革后，由于各级农村水电管理职权不清，部门职责不明，造成了农村水电建设和市场监管的“缺位”，导致出现了水能资源管理监管“真空”，地方政府无序审批，越权审批现象严重。

二是监管“越位”。多年来，农村水电的规划、审批、建设和运行管理、安全生产工作一直是郴州市的水行政主管部门在负责开展。但近几年来，市少数部门特别是经信部门在办证有获取利益的时候，打着国家电监部门的旗号提出与其职能和政府相关政策不符的变相收费要求和管理办法，越权涉入市农村水电管理工作。

（3）农村水电上网电价过低，电站难以生存

据调查了解，郴州2010年农村水电平均上网电价为0.25元/k W·h，最低上网电价为0.17元/k W·h，与周边省相比最大的相差多达0.225元/kW·h。

从2004年起，郴州市电网公司对全市农村水电上网电价还实行新老电价和峰谷、丰枯考核电价，一年平均下来，农村水电的实际上网电价比目录电价减少15%左右，也就是说又人为降低了0.03元/kW·h。据反应部分县市区的电网公司还存在对农村水电进行线损折扣和无功考核，变相或人为地降低农村水电上网电价。再加上我市农村水电上网电价上调缓慢，电站运行成本逐年增加，三分之二的农村水电企业的生存发展到了难以生存的地步。

（4）多部门乱收费乱摊派，无异于“杀鸡取卵”

在调研过程中，我们还发现存在一些部门对农村水电企业乱收费乱摊派或变相收费的问题，主要表现在以几个方面。

一是县级物价部门向每个农村水电企业收取所谓的成本核算费用，少则一个电站几千元，多则一个电站几万元，不交的就采取不发调价文件或推迟发文时间和新电价执行时间，变相卡电站上调电价的脖子。

二是县级环保部门要求已投产10多年以上农村水电站也要补办环评手续，并向这些电站收取费用。

三是县级经信部门在为电站代办发电许可证时向电站收取高昂的费用。

四是还有少部分县级工商部门在为电站进行工商年检时，要求电站加入消费者协会，向电站收取会费，实际也是变相收取年检费用。

五是各县市区政府存在每年向农村水电企业按0.005元/kW·h不等的标准收取高昂的价格调节基金，这个标准比0.001元/kW·h的水资源费要高出5倍，光这笔费用，每年全市农村水电企业要支出1600多万元。

六是部分乡镇村每年以各种理由强行向当地农村水电站摊派各种费用。

七是部分县市区电网公司向农村水电企业强行收取输电线路（线路产权为电站所有，维护工作也是电站承担）维护费。在无水期农村水电站不能发电时，各县市区的电网公司对电站的生活用电既不准抵扣电量，也不按居民用电电费标准计量，而是按0.7元/kW·h左右的电价核算，这一计算方式极不公平。

以上这些违规、甚至违法以及高标准的费用收取，加上企业正常的税费和逐年上涨的运行成本，给郴州市农村水电企业压上了沉重的包袱。

（5）安全生产意识淡薄，制度不健全的问题

郴州市农村水电安全生产工作虽然取得了一定成绩，但由于农村水电点多、面广，投资主体复杂，民营电站多，安全生产工作强弱不均，有些单位还存在很多安全薄弱环节。主要存在以下五个方面的问题：

一是部分农村水电企业对安全生产的重要性认识不足，重视力度不够，安全生产第一责任人的意思观念没有真正树立起来，安全职责不够明确，安全组织机构、人员配置没落实。特别是民营股份制和乡村集体电站，安全意识淡薄，运行人员文化水平低、业务素质差、管理经验缺乏。

二是安全生产规章制度不健全或不规范，执行力度不够，特别是“双票”制度执行还不严。

三是发电设备存在较多缺陷。有的保护不能投入使用或事故时拒动，水轮机、发电机、主阀、调速器、油开关泄漏较严重，较为突出的也是民营和乡镇集体电站。

四是安全生产事故防范措施存在薄弱环节。有的单位多年未对设备进行调试，设备巡视检查不到位且无记录，设备缺陷发现不及时，消缺不及时，导至安全隐患不明。有的设备带电部位对地距离达不到规范标准，也没按要求设庶栏。

五是消防设施缺乏。特别是民营电站消防器材不能满足现场需要，且安放位置不合理，有的未能定期检测和更换，有些民营电站甚至未配置任何消防器材，存在较大的火灾隐患。

4 郴州农村水电发展思路

2011年中央出台了专门针对水利改革发展的一号文件。近日，李克强、回良玉副总理又分别对农村水电工作作出了重要批示。分析当前农村水电面临的大好新形势，针对郴州农村水电的实际情况和存在问题和困难，我们认为应从以下六个方面抓紧抓好郴州农村水电工作：

（1）理顺农村水电管理体制

针对我市农村水电管理体制不顺、职权不明和管理越位的问题，各级政府要按照有关法律法规和文件的规定，及时确定或纠正全市农村水电开发利用管理原则，理顺管理体制，明确水利、发改、环保、安监、经信、电力等相关部门职责。进一步加强农村水电的依法管理，不断建立完善职责明确、权责清晰、程序简明、监管有序的农村水电管理体制机制。进一步明确各级水行政主管部门的管理职责。

（2）加强农村水电安全监管

加强安全生产、实现安全发展，是农村水电发展的生命线。“十二五”期间，要下大气力抓好安全监管工作。

一要牢固树立安全发展的理念，把安全生产工作重心转移到严格依法监管和依靠科技进步，从源头上抓好农村水电安全生产。

二要巩固和扩大“四无”水电站清查整改工作成果，进一步贯彻四部委《关于加强小水电站安全监管工作的通知》精神，认真落实农村水电安全监管主体和安全生产责任主体，切实做到全面覆盖、不留空白。

三要严格项目审批（核准）环节的技术把关，严格项目开工和验收把关，严格防汛安全责任制落实，特别是“小电站大水库”项目，必须严格按照同等规模的水库项目进行管理。

四要定期组织开展农村水电安全检查，加大与相关部门的联合执法力度，加强安全隐患监控和整治，加大事故督查力度，严格责任追究。

五要完善安全监管法规制度，全面开展农村水电安全分类管理和年检工作，强化舆论监督和群众监督，加强安全教育和培训，提高安全生产管理水平和应急能力，构建农村水电安全监管的长效机制。

（3）强化农村水电开发生态环境管理

在农村水电开发利用过程中，我们必须正确处理开发与生态保护的关系，防止不合理开发活动造成生态破坏，维护好河流生态系统健康，切实保护和改善生态环境，确保周边居民用水安全。

一是要坚持生态优先的原则。在开发理念上做到生态保护优先；在制定开发规划时做到生态优先；在决策过程中体现生态优先。

二是要坚持统筹考虑的原则。统筹考虑经济效益和生态效益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益；统筹考虑干支流、上下游的农村水电开发与生态保护问题；要统筹考虑单个电站环境影响和流域水电开发累积环境影响。

三是要坚持适度开发的原则。把握好流域农村水电开发的强度；把握好流域农村水电开发的尺度；把握好流域农村水电开发的速度。

四是要坚持确保底线的原则。坚持法律政策的底线；坚持公众环境权益的底线；坚持流域生态系统健康的底线。

（4）加大农村水电政策扶持力度

一要强化领导责任。各级水行政主管部门要把农村水电工作摆上重要议事日程，重大问题一把手要亲自过问。要层层分解目标任务，逐级落实工作责任，形成一级抓一级，层层抓落实的工作格局。

二要加大资金投入。积极争取中央财政投入，不断增加地方财政投入，积极争取政策性信贷资金，引导社会资金用于农村水电建设，加强资金使用管理，加大监督检查力度，确保资金使用效益。

三要加强政策研究。围绕农村水电上网、电价、税收、财政和信贷支持等方面的问题，深入开展调查研究，及时提出相关政策建议，争取出台有利于农村水电发展的政策措施，清理取消不合理收费，降低或减免其他税费。

四要搞好协调配合。加强与发展改革、财政、环保、税务、物价、安监、电监等部门及有关金融机构的沟通协调，争取加大支持力度，拓展农村水电发展空间。

（5）落实农村水电四项基础工作

一要积极开展水电新农村电气化县建设。加大财政资金投入力度，鼓励农民和农村集体经济组织参与，加强项目管理和财政投入形成固定资产的监管，基本解决规划区内农村无电缺电人口用电问题。

二要全面实施小水电代燃料工程。进一步完善管理体制和运行机制，实行规范化、标准化管理，最大程度地降低代燃料到户电价，全面完成《2009～2015年全市小水电代燃料工程规划》确定的建设任务。

三要认真抓好农村水电增效扩容改造。尽早落实财政扶持资金，抓紧完善实施方案，制定管理办法，尽快启动试点工作，并在试点基础上努力扩大建设规模。

四要切实搞好农村水电配套电网改造。抓紧研究提出农村水电配套电网改造实施方案，明确农村水电配套电网改造的政策措施，力争“十二五”期间启动试点并取得阶段性成果。

（6）发挥农村水电协会团体作用

各级政府要积极为农村水电行业协会健康发展创造条件，充分依托农村水电行业协会自身人才、技术和机制优势，充分发挥协会参谋和助手、桥梁和纽带、反映诉求、提供服务、规范行为的作用，打造郴州农村水电行业政策咨询、行业自律、技术服务、合作交流和维护合法权利的平台，从而促进郴州农村水电产业持续、健康、稳定发展。