我国水电农村电气化建设述评

王建华，马智杰，廖文根

（中国水利水电科学研究院 国家水电可持续发展研究中心，北京 100038）

我国农村水能资源十分丰富，技术可开发量达1.28亿千瓦。党中央、国务院十分重视农村电气化建设。改革开放初期，邓小平同志指出：“允许小水电自建、自管、自用，中央、国务院给个政策，群众、国家都得利，这就是搞活，就是解放思想”。 上世纪80年代初，国务院决定在农村水能资源丰富的地区，以小水电为主，推进中国特色农村电气化。“七五”到“十五”期间，全国共建设653个农村水电初级电气化县和409个水电农村电气化县。为进一步加快农村水能资源开发，提高边远贫困地区农村电气化水平，2006年，经国务院批准，水利部、发展改革委在全国选择400个县组织开展更高标准的水电农村电气化县建设。在党中央、国务院的高度重视、地方党委政府的大力支持和广大农村水电干部职工的共同努力下，“十一五”期间，全国共建设432个水电农村电气化县，项目总投资280亿元（其中中央补助投资15亿元），超额完成了“十一五”规划确定的任务。

1 我国水电农村电气化建设历程

1983年国务院批转水利电力部关于积极发展小水电建设中国式农村电气化试点县的报告，农村水电初级电气化县建设的序幕正式拉开。从全国农村水电初级电气化县建设至今，经历了两个阶段。

第一阶段，农村水电初级电气化建设阶段。“七五”期间，国家在全国开展了100个农村水电初级电气化试点县建设，逐步摸索经验。在试点成功的基础上，“八五”、“九五”期间，国家又相继开展了第二批200个、第三批300个农村水电初级电气化县建设。这一阶段的主要特点是全国电力工业发展严重滞后，不能满足经济社会和人民群众生产生活对电力的需要，相当多的城镇以及广大农村地区处于无电和严重缺电的状态。这一阶段的主要任务是解决广大农村地区无电和缺电问题。农村水电初级电气化县的标准是人均年用电量200kW·h，户均年生活用电量200kW·h。三批农村水电初级电气化县建设标准相同，范围县不重叠。截至2000年底，全国共建成653个农村水电初级电气化县，这653个县基本覆盖了全国农村水能资源丰富并以农村水电供电为主的县。通过农村水电初级电气化建设，广大农村地区实现了从无电到有电、从严重缺电到电力供应基本得到保证，促进了农村经济发展，改善了农民生产生活条件。

第二阶段，“十五”和“十一五”水电农村电气化建设阶段。党中央提出全面贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展理念。水电农村电气化建设的工作重点和主要任务发生了变化，要求通过水电农村电气化建设带动农村水能资源科学、合理、有序开发，不断提高农村电气化水平，带动农村经济发展和社会进步，促进社会主义新农村建设与和谐社会建设，增加农民收入，促进国家节能减排目标实现。“十五”水电农村电气化县是在农村水电初级电气化县建设基础上，重点在已经建成的农村水电初级电气化县内优选农村水能资源条件较好的县提高标准开展建设。“十五”电气化县建设标准是人均年用电量500kW·h，户均年生活用电量500kW·h。截至2005年底全国共建成409个“十五”水电农村电气化县（其中有349个县是农村水电初级电气化县）。

2 “十一五”水电农村电气化建设主要成效

我国农村水能资源十分丰富，技术可开发量达1.28亿千瓦。上世纪80年代初，国务院决定在农村水能资源丰富的地区，以小水电为主，推进中国特色农村电气化。“七五”到“十五”期间，全国共建设653个农村水电初级电气化县和409个水电农村电气化县。为进一步加快农村水能资源开发，提高边远贫困地区农村电气化水平，2006年，经国务院批准，水利部、发展改革委在全国选择400个县组织开展更高标准的水电农村电气化县建设。在党中央、国务院的高度重视、地方党委政府的大力支持和广大农村水电干部职工的共同努力下，“十一五”期间，全国共建设432个水电农村电气化县，项目总投资280亿元（其中中央补助投资15亿元），超额完成了“十一五”规划确定的任务。

“十一五”水电农村电气化建设进一步发挥了农村水电在山区经济社会发展中的基础性作用，积极探索了农村水电促进农民增收的机制，逐渐总结出了成功的经验。“十一五”水电农村电气化建设的成效主要体现在以下几个方面：

一是提高了农村电气化水平。432个县5年累计解决90万无电人口用电问题，户通电率由2005年的98.8%提高到2010年的99.8%。人均年用电量由631千瓦时提高到1025千瓦时，增长62.4%，户均年生活用电量由555千瓦时提高到798千瓦时，增长43.8%。同时，带动全国新建和改造乡村道路16万公里、高低压输配电线路58万公里。

二是带动了农村小水电发展。432个县新增农村小水电装机容量1811万千瓦，占同期全国农村小水电新增装机容量的88.5%；平均每个县增加4.2万千瓦，比“十五”增长61.5%。在水电农村电气化县建设的带动下，全国农村小水电快速发展，到2010年底装机容量达到5900多万千瓦，年发电量2000多亿千瓦时，约占全国水电装机容量和年发电量的30%。

三是促进了农民增收就业。432个县的农村集体经济组织和农民以自有资金积极投资入股小水电开发，并通过征地补偿等途径，每年稳定增加收入16亿元以上，同时通过参加工程建设取得劳务收入200多亿元。据统计，432个县农民人均纯收入从2005年的2713元增长到2010年的4423元。

四是推动了当地经济发展。432个县中有362个县分布在中西部地区，其中少数民族地区县有146个，国家扶贫开发重点县有164个。农村小水电的快速发展，直接拉动了当地农村经济特别是二、三产业的发展。“十一五”期间，项目县国内生产总值年均递增14.8%，财政收入年均递增19.0%，均高于全国平均水平。2010年农村小水电提供的税收达到78亿元，成为当地财政收入的稳定来源。

五是改善了生态环境。通过就地开发、就近供电，有效减少了山区林木砍伐，432个县平均森林覆盖率达到41.1%，5年增加近4个百分点。年发电量相当于每年节约4370万吨标准煤，减排二氧化碳1.1亿吨、二氧化硫36万吨。严格执行环境影响评价和“三同时”制度，坚持“电调”服从“水调”，保证生态基流，大大减少了对生态环境的不利影响。

六是实现了水资源的综合利用。坚持治水办电相结合，统筹发电、防洪、供水、灌溉、生态等各方面用水需求，充分发挥工程的综合效益。据统计，432个县农村小水电建设新增库容149亿立方米，增加机电排灌面积400多万亩，促进了中小河流的综合治理。

3 “十一五”水电农村电气化建设主要做法和经验

（1）科学制定规划，精心组织实施

各地本着因地制宜、实事求是的原则，科学制定水电农村电气化规划。在遵循流域综合规划，突出水能资源科学、合理、有序开发利用的同时，电气化规划还体现出明显的专业特点和阶段性特色。在初级农村电气化规划中，统筹水量平衡、电力电量平衡，并以电力发展为核心，带动山区县域经济社会的协调发展。在“十五”、“十一五”水电农村电气化规划中，更加体现统筹、和谐的理念，突出农村水电在解决“三农”问题、促进农村全面建设小康社会和经济社会可持续发展中的重要作用；妥善处理开发与保护的关系，综合协调发电、供水、灌溉、生态等各方面用水需求；优化配置流域水资源，保护生态环境，促进水资源的可持续利用。

（2）制定优惠政策，加快发展步伐

各地在电气化建设中摸索和总结了许多行之有效的方针政策和措施，广泛被国家政策采纳和推广，对加快水电农村电气化建设步伐发挥了十分重要的作用。如：坚持“谁建、谁管、谁受益”、“自建、自管、自用”的方针和“小水电要有自己的供电区”的政策；“以电养电”、减税免税、农村水电及其配套电网企业执行6%增值税政策；贫困地区的农村水电项目可作为扶贫项目，列入国家扶贫资金的支持范围；在第二批农村水电初级电气化建设中，国家每年安排2亿元拨改贷资金予以扶持，“以工代赈”、扶贫开发等资金可以用于农村水电及其地方电网的建设；每千瓦时电量增收2分钱电力建设基金，与“以电养电”资金和历年用于农村水电建设的专项资金用于建立小水电发展基金，实行有偿使用，滚动发展。这些方针政策的制定和实施，体现了解放思想、与时俱进的精神，有力地推动了水电农村电气化县的建设进程。

（3）坚持服务“三农”，实现协调发展

各地在农村电气化建设中始终坚持服务“三农”的宗旨，着力改善农村基础设施，促进农民增收，帮助农民脱贫致富。一是积极鼓励农民投资兴建电站，支持农民以占用土地入股，或采取租赁的办法每年向农民支付补偿金，真正把农村水电建设成富民工程、民心工程。二是充分发挥农村水电发、供电成本低的优势，就地成网，就近供电，有力缓解了大电网难以延伸到边远山区、民族地区、贫困地区用电紧张的矛盾，有效解决了这些地区无电缺电人口的用电问题。三是以保护生态环境为前提，以提高资源利用效率为重点，把农村水能资源的优化配置和合理开发利用作为水资源管理的重要内容，始终坚持“治水”与“办电”相结合，着力培育“以水促电，以电补水”的良性循环机制，促进了农村水能资源开发与中小流域治理的协调发展。

（4）坚持国家引导，鼓励社会参与

在多渠道、多层次集资办电，国家给予必要扶持政策的指引下，从1985年起，中央每年从电力基建资金中（后改为“拨改贷”），安排1亿元支持发展农村水电，“七五”期间中央每年补助电气化投资1亿元，平均每县每年100万元；“八五”期间中央每年补助投资2亿元，平均每县每年100万元；“九五”期间中央每年补助投资2.5亿元，平均每县每年80多万元；“十五”和“十一五”期间中央每年补助电气化投资3亿元，平均每县每年70万元左右。中央每补助投资1亿元，平均相当于拉动社会投资24亿元。在中央扶持资金的引导下，调动了地方和社会各方面参与电气化建设的积极性，提高了电气化建设项目的承贷信用等级。各金融机构对有中央投资的建设项目，相继出台了延长还贷期、贴息贷款等优惠政策，积极发放贷款，扩展了社会参与投资的广泛性，加快了农村电气化建设的步伐。

（5）完善标准体系，规范建设管理

多年来，各级农村水电部门本着因地制宜、因时制宜、实事求是的原则，大力推进标准化建设和科学管理机制，制定了一系列保障和规范农村电气化发展的规程、规范与标准，先后出台了《100个农村电气化试点县初级阶段验收条例》、《小水电供电区农村初级电气化标准》、《水电农村电气化标准》，为农村水电勘测设计、施工监理、质量监督、成本控制、竣工验收、安全运行、经营管理等方面建立了一整套规程、规范和管理制度。农村电气化发展建立起来的标准体系，覆盖面广，内容丰富，从多方面为农村电气化的健康发展提供了保障，在农村水电事业的可持续发展过程中发挥了重要作用。

（6）强化组织保障，坚持权责统一

在领导和组织方面，各有关省和电气化建设县党委、政府将水电农村电气化建设作为农村主要的基础设施建设摆在重要位置，主要领导亲自抓，重大问题亲自协调。多数省成立了省级电气化建设领导小组，各县都成立了由主要领导或分管领导担任组长的县级电气化建设领导小组，层层建立责任制，落实目标责任。发改、财政、水利等部门领导小组成员单位，紧密配合，通力协作，对纳入规划的建设项目严格审批（核准）程序，把好前期工作质量关，严格项目管理和资金管理，加强对电气化建设项目的检查、指导和协调，保证了电气化建设任务的顺利完成。

4 “十二五”水电新农村电气化建设的必要性和有利条件

4.1 建设的必要性

（1）有利于促进社会主义新农村建设

解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，始终是全党工作的重中之重。农村电气化和整个国民经济关系极为密切，既是农村能源工程，也是农业、农村基础设施工程，又是开发性扶贫工程。水电新农村电气化建设的宗旨是服务“三农”，让农民直接参与建设，在改善农村发展条件的同时，增加农民收入，解决农村的无电缺电问题，提高农村用电水平，改善农民生产生活条件，提高农民科学文化水平，推动社会主义新农村建设。

水电新农村电气化建设是新时期民生水利的重要组成部分，在促进江河治理、改善农业生产灌溉条件、防止水土流失等方面发挥着重要作用。水电新农村电气化建设带动小流域综合治理，充分发挥电站水库的调节作用，改善下游防洪、灌溉、供水条件，实现水资源的综合利用和可持续利用，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的水利问题。

（2）有利于促进节能减排目标的实现

党的十七大强调坚持节约资源、保护环境的基本国策，大力发展清洁能源和可再生能源。国民经济和社会发展“十一五”规划纲要提出，加快资源节约型、环境友好型社会建设，坚持节约发展、清洁发展、安全发展，实现可持续发展。我国政府向国际社会承诺，到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%。水能资源是我国可再生能源发展的优先领域，小水电是国际社会公认的清洁能源，开发农村水能资源，可以减少非化石能源消耗，有利于保护和改善生态环境，促进人与自然和谐相处。“十二五”水电新农村电气化建设将新增装机515.6万kW，新增年发电量191.6亿kW·h，相当于655.3万吨标准煤，每年可减排二氧化碳1676.5万吨，可减少烟尘排放量6.71万吨。因此，通过水电新农村电气化建设，加快农村水电发展，对改善农村能源供应结构、促进节能减排将发挥重要作用。

（3）有利于可再生能源发展目标的实现

根据国务院审议通过的《可再生能源中长期发展规划》，为保障我国能源安全，调节能源结构，规划到2020年，全国水电装机容量达到3亿kW，其中小水电7500万kW。由于部分地区农村水能资源开发程度已较高，尚未开发的项目经济指标相对较差，近年来农村水电发展速度放缓。目前我国农村水电装机容量约为5500万kW，今后农村水电需要按照每年新增200万kW左右装机的规模发展，才能实现这一目标。水电新农村电气化规划在“十二五”期间，新增农村水电装机容量500多万kW，对于实现可再生能源发展目标具有十分重要的现实意义。

（4）有利于促进贫困地区无电缺电问题的解决和地方经济社会发展

“十二五”全国水电新农村电气化建设规划解决81.0万无电人口和228.4万缺电人口。利用当地丰富的农村水能资源，通过适当补助解决无电缺电问题，是非常有效的方式。“十二五”全国水电新农村电气化规划涉及的全国331个县中，少数民族县有125个，人口1622万人，规划新增农村水电装机220.6万kW；国家扶贫开发工作重点县有145个，人口2635.2万人，规划新增农村水电装机294.7万kW。这些地区经济发展落后，电气化建设有利于贫困地区利用当地农村水能资源优势，开发农村水电，加快当地经济社会发展。

（5）有利于增强电网应急安全保障能力

分布式供电是国际公认的能源发展趋势，有利于提高能源产业的安全性和应对突发自然灾害的应急供电能力。农村水能资源点多面广，可就地开发、就近供电。2008年初的低温雨雪冰冻灾害导致许多县电网与主力电网解列，农村水电充分发挥了分散分布式供电的作用，在抗击低温雨雪冰冻灾害中发挥了重要作用。水电新农村电气化建设，可以为山区农村提供大量的分散分布式电源，保证电网安全，提高应急供电能力。

（6）有利于促进农村水能资源有序开发和合理利用

通过开展水电新农村电气化建设，将大大促进中小河流流域综合规划和水能开发利用规划的制定和完善，进一步加强和规范农村水能资源管理，引导农村水能资源科学、合理、有序开发，有利于农村水电的健康发展和水能资源的可持续利用，增强农村水电建设监管力度，尤其是在农村水电安全生产监督管理等方面发挥重要的推动作用。

4.2 建设的有利条件

（1）党中央、国务院高度重视

农村水电开发符合国家相关产业、环保政策，是国家鼓励和支持的。近几年的中央一号文件都提出加快农村水电建设的要求，2011年中央一号文件更是将水电新农村电气化县建设作为全面加快建设的水利基础设施，要求“大力发展农村水电，积极开展水电新农村电气化县建设”。

（2）农村水能资源开发潜力大

我国农村水能资源十分丰富，居世界第一位，广泛分布在全国30个省（区、市）的1700多个山区县，相对集中于西部地区和中东部的边远贫困山区。技术可开发量为1.28亿k W，占全国水能资源技术可开发量的23.6%。截至2009年底，已开发5512万kW，尚未开发的农村水能资源有7288万kW，占技术可开发量的56.9%，开发潜力很大。

（3）农村电气化发展基础良好

我国农村水电及电气化经过几十年的发展，积累了丰富的实践经验。在组织领导、部门协调配合方面，积极健全机构，明确职能，落实责任，通力配合；在资金筹措方面，充分发挥中央补助资金的引导作用，加大省级配套资金力度，制定优惠政策，鼓励和吸纳各种社会资金积极参与水电农村电气化县建设；在管理与服务方面，坚定不移地贯彻落实科学发展观和人与自然和谐相处的治水新思路，努力实现观念转变，树立公共服务意识；在人才培养方面，紧密结合农村水电行业实际，采取各种办法和措施，努力创造有利于人才成长、吸引人才、培养人才、重用人才、保护人才的良好环境和机制；在建设管理规程、规范及标准方面，制定了《水电新农村电气化规划编制规程》和《水电新农村电气化标准》。

（4）地方积极性高

实践证明，我国水电农村电气化建设在解决广大农村用电，提高农村电气化水平，促进农村基础设施建设，改善农民生产生活条件，提高农民生活质量，促进农村和县域经济社会发展等方面发挥了重要作用。据调查统计，在“十二五”规划区内仍有部分低收入农民处于入不敷出的生活状态，单一的经济模式及增收途径的狭窄，致使脱贫后返贫现象频发，严重影响到受教育程度与文化生活水平的提高。而这些地方有丰富的农村水能资源，开展水电新农村电气化建设可有效加快当地农民脱贫致富步伐，提高生活质量。同时发挥国家投资的引导带动作用，鼓励社会资金的参与。因此，这些地方要求开展水电新农村电气化建设呼声很高，要求十分迫切，工作的积极性和主动性非常高。

5 结语

2011年中央一号文件提出“积极开展水电新农村电气化县建设”。温家宝总理指出：发展农村水电、加快农村电气化建设，是实现农业和农村现代化的重要条件。要进一步搞好治水办电，坚持为农业、农村、农民服务的方向，结合经济建设、江河治理、生态保护、扶贫开发，提高农村电气化水平，为促进农村经济社会发展作出更大的贡献。