集体土地征收改革的四个方向

文│郑风田

2012年2月15日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，将“深化农村改革，制定出台农村集体土地征收条例”作为2012年深化经济体制改革重点工作。目前，我国农村集体土地征收中存在滥征地、程序随意、补偿太低等问题，带来许多社会矛盾，影响到社会的稳定。未来集体土地征收应该向以下四个方向改革：

其一，要大大压缩目前的征地范围，除了纯公益性用途外，其他的应该由用地单位与农民协商解决。商业用地要按市场价由农民与开发商共同解决。“公共利益”应该有具体的规定，可以采取列举的方式。

目前，我国征地范围太大，政府一手低价从农民手中征地，另一手高价卖出，赚取巨大的差价。在巨额土地出让金的诱惑下，地方政府形成很强的卖地冲动，导致我国非农占用耕地数量大、速度快，自1990年以来，我国平均每年流失耕地数量为1000万亩以上，土地浪费严重。

农村征地必须界定为公益用处才能征用，可以借鉴国有土地征收条例征求条例的列举方式。2004年，全国人大常委会修改《土地管理法》并规定，国家为了“公共利益”的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

目前，我国农村土地征用泛化“公共利益”，给多征滥占、侵犯农民权益提供了方便。国有土地房屋对公益的列举规定可以进行借鉴。上述条例对公共利益界定为：国防和外交的需要；由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。农村集体土地一样可以采取这种方法来界定，对公共利益进行列条清晰界定，避免被滥用。

商业性用途的土地不能再通过国家先征收然后再转让的方式进行。用于非公益性的其他城市化用地，在符合政策允许的情况下，应该采取市场公平交易的原则，由用地者与土地所有者和土地承包人直接交易合作开发，政府不应当介入。

其二，采取什么样的征地程序？一定要让被征地农民参与。

农村土地征用程序性的作用被忽视，即使有“论证”也只是走过场。过去的《土地管理法》对于集体土地征收程序规定过于简单，缺乏可操作性，导致许多农民被同意，既没有进行公开的听证，也缺少各种中立的评估机构对土地、农作物和地上附着物进行评估，引起失地农民的不满，引发纠纷。新的立法需要妥善处理几个问题，首先是所有的征收、征收补偿标准、征收决定，都应有公众参与；征用应该程序化，包括如何启动、公告、如何确定征收范围、征收方式、补偿方式、补偿标准等都应该细化。

其三，应按非农地市场价来补偿，不能按农地价补偿，解决目前补偿标准过低问题。

目前，农村集体土地被征用中农民只拿到极小的一块，各种重大基础设施建设中，农民的补偿更低。国务院发展研究中心的调查显示，征地之后土地增值部分的收益分配中，投资者拿走大头，占40%～50%，政府拿走20%～30%，村级组织留下25%～30%，而农民拿到的补偿款，只占整个土地增值收益的5%～10%，目前，农村土地征用最大的问题就是补偿标准过低，主要是按农地价值进行补偿的。农地通过征地变成非农地，但补偿却按农地价来补，这显然不合理，未来补偿应该按照非农地的现行市场价来进行补偿。

其四，一定要解决失地农民的就业与安置问题。

目前，许多地方农民失地失业，生活得不到保障，引发社会不稳定。未来集体土地征收改革还必须要有一条，那就是一定要保证失地农民的就业安置问题。