新形势下健全动物卫生法规体系的建议

蒋国才，刘文泽

（常德市动物卫生监督所，湖南常德 415000）

从《动物防疫法》的修订发布开始，至有关法规、规章的逐步完善配套，我国目前已基本建立了以法律法规为主体、部门和地方规章为配套、规范性文件为补充的动物卫生法规体系，对于确保养殖业稳步健康发展起到了积极作用。但是，新的形势下，日益发展的现代养殖业又对健全动物卫生法规体系提出了更高要求。笔者就此简单探讨，以期抛砖引玉和共鸣。

1 现阶段我国动物卫生法规体系建设简况

近些年，国家制定或修订《动物防疫法》《畜牧法》《农产品质量安全法》《传染病防治法》《重大动物疫情应急条例》《生猪屠宰管理条例》《血吸虫病防治条例》《病原微生物实验室生物安全管理条例》等直接与动物卫生相关的法律法规，以及涉及动物卫生的《刑法》《行政强制法》《行政处罚法》等法律法规。

农业部也相继制定或修订颁布了《动物检疫管理办法》《动物防疫条件审查办法》《畜禽标识和养殖档案管理办法》《病死及死因不明动物处置办法（试行）》《执业兽医管理办法》《乡村兽医管理办法》《动物诊疗管理办法》《动物疫情报告管理办法》等规章，以及高致病性禽流感、猪蓝耳病、口蹄疫、猪瘟、鸡新城疫、狂犬病、小反刍兽疫等14个病种防治技术规范，生猪等12个产地检疫规程，5个屠宰检疫规程，蜜蜂检疫规程。

国务院、农业部以及地方政府及其有关部门还制定如《国务院关于推进兽医管理体制改革的若干意见》《突发重大动物疫情应急预案》《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》等一列规范性文件。毋庸置疑，我国已经基本建立了动物卫生法规体系。

2 健全动物卫生法规体系亟待完成的任务

《动物防疫法》授权农业部单独或与其他部门联合制定（修订）的配套法规有60多个，需要制定的规定或规范有近200个。由于经济社会和养殖业迅猛发展，部分需要制定修订的法规规范已经显得迫在眉睫。

当前亟待制定的有官方兽医管理办法，动物卫生监督管理办法，动物卫生证章标志管理办法，动物卫生执法规范，执业兽医资格考试及注册管理办法，动物防疫诊疗事故鉴定及处理办法，重大动物疫情应急条例实施办法，重大动物疫情认定规范，动物疫病监测实施办法，动物病料管理办法，动物检疫的对象和范围，污染物处理办法，运载工具清洗消毒规范，检疫检验不合格物处理管理办法，重大动物疫病防控人员防护办法，动物防疫物资贮备管理办法，病死动物和动物产品鉴定标准及其认定办法，动物卫生表彰奖励办法，无规定动物疫病区建设标准，种用、乳用、宠物健康标准，消毒技术规范，疫点、疫区、受威胁区划定标准等等。

此外，一些法规规范亟待修订，比如《动物防疫条件审查办法》《动物疫情报告管理办法》《畜禽标识和养殖档案管理办法》等等。

3 健全动物卫生法规体系应该注意的几个问题

3.1 系统谋划任务，群策群力落实任务

动物卫生法规体系建设是一个系统工程，包括动物卫生领域的方方面面，涉及动物养殖、生产、产品加工过程的所有疫病防控工作，一定要以《动物防疫法》为基点，统筹各法律规范的相互衔接，全方位谋划各项任务，要有计划、有步骤的推进。美联邦法典第9卷《动物和动物产品》第1章包括1~199部分，汉译本100多万字，几乎穷尽了美国动物和动物产品进出口所有管理事务，给人很大启示。我国地域面积广，各地情况千差万别，健全动物卫生法律体系是一项庞大的工程，工作量大，单靠某级某单位短期内难以完成。因此，建议举全国动物卫生监督行业之力，将各项任务逐一分解到有关院校、科研院所、各级动物卫生监督机构，起草制定或修订，经过讨论后发布试行。

此外，应该努力实现法律规范的有机衔接。比如，刘勇就《刑法》中“妨害动物防疫、检疫罪”的犯罪客观方面修改的5个方面提议，实现了《动物防疫法》与《刑法》有机统一。尽管规章不能解释法律，但是可以以规章或规范性文件的形式明确法律的某些条款。比如，《动物防疫法》规定兴办规模养殖场必须取得《动物防疫合格证》，但是没有界定规模养殖场和养殖大户的区别，以至于实际工作中难以取舍，可以就规模养殖场的认定制定规章或下发规范性文件。

3.2 区分地区现状，尊重法律法规历史

1985年，国务院颁布实施《家畜家禽防疫条例》。1997年，我国出台《动物防疫法》。2007年修订《动物防疫法》。期间，动物卫生法规建设完成了从无到有、从粗放到逐步形成体系的转变，许多既成事实的事项不可能也难以达到现阶段法律法规调整的水准；而我国牧区与农区、山区与平湖区等地域的养殖习惯、养殖品种也千差万别。

因此，对于因为历史遗留的问题必须正确并分别对待，所谓“法不究前”；对于不同的地域可以区别对待的也应该予以区别。比如，关于四类场所核发《动物防疫合格证》，建议以《动物防疫条件审查办法》实施的时间为界限，不搞一刀切。凡在实施前已经建成的不符合规定有关场所，区分必须达到的“刚性”条件和能适当放宽“一般”条件对待，设定限制扩建和扩大生产规模等条件并发给《动物防疫合格证》，或者设定相关等级发放《动物防疫合格证》。比如，建议正视当前现状，对《执业兽医管理办法》作出修改，鉴于许多畜牧等相关专业人员从事兽医行业多年，坚持“专业”服从于“事业”的原则，赋予其参加考试资格；鉴于行业内过去未予实施且业内部分人员从业时间已经不会很长，将考试成绩按照年龄大小分别划线，以吸纳更多的人员进入执业兽医队伍。还比如，关于动物及其产品在省内调运，由于各省地域大小不同、运输方式各异，新版《动物检疫合格证明》规定的“当日内到达有效”，显然难以千篇一律，况且假如“当日”的有效时间已经很短，即使是短距离调运也可能无法完成。因此建议作出修改，可以授权官方兽医根据能够正常到达的时间点设限到达。

3.3 突出建设重点，全力突破难点

现阶段，建设的重点和难点就是要突出直接影响养殖业生产的、动物卫生监督过程中难于处理的、有关兽医行业机构队伍发展的政策性、技术性法规、规章、标准等。比如，随着动物强制免疫病种的增多、频次的增加，动物强制免疫出现各种矛盾相应增多，需要制定动物强制免疫实施办法等规定，就不同类型的养殖户规定强制免疫不同的实现形式，进一步细化强制免疫工作中各责任主体的责任，进一步界定拒绝和阻扰强制免疫实施的各种情形，明确免疫应激反应发生后由谁根据什么标准认定、由谁承担费用开展救治、按照什么标准及其分担比例落实补偿等事项，明确强制免疫责任事故处理方式方法，明确强制免疫过程中动物伤人事故的处理方法等。又比如，现阶段，由于没有《动物防疫诊疗事故鉴定与处理办法》，以及养殖户维权意识普遍增强、动物因疫情或应急反应死亡补偿标准偏低等原因，在动物免疫、诊断治疗、调种配种、行政扑杀和其它技术服务活动中，时常产生纠纷，许多已不再是单纯的经济纠纷，或者涉及多学科的专业知识，或者涉及经济数额巨大，或者涉及动物与人的感情，因此制定出台上述办法显得十分迫切和必要。还比如，目前，国家没有法规规章和标准，对于病畜禽肉、死畜禽肉、病死畜禽肉由谁或哪级机构按照什么标准和程序判定，甚至没有很清晰的条款授权官方兽医、执业兽医、乡村兽医对病畜禽、死畜禽、病死畜禽予以认定，以至于《动物防疫法》对禁止经营病死动物及其产品设定的处罚难于全面落实。

3.4 查新编撰成册，全面培训到基层

前文已经叙及，我国动物卫生法律法规体系涉及法律、法规、规章、标准等数量多，部分经过了多次修改完善，发布实施的时间跨度大，对于新进入动物卫生行业和基层的人员以及管理相对人来讲，全面熟悉和掌握其要求比较困难，因此有必要由国家业务主管部门适时查新并编撰成册下发，更好的运用于行政执法或者立法实践中。比如，在目前国家立法层面，我国尚没有制定有关城市养犬管理的法律规范，相关法律规范分散在《治安管理处罚法》《民法通则》《传染病防治法》《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》等法律之中，如果能够做到一册在手，有关法律条款能全面查到，处理养犬管理过程中动物卫生监督的法律问题，将显得事半功倍。

此外，现阶段，各项法律规范逐步制定或修订出台，动物卫生法律法规体系内容不断增多，部分规章规范经过多次修订发布，基层往往由于交通或者人员岗位的变动等原因，导致信息传递的不及时，无法做到及时查新，有必要由业务主管部门及时更新编撰并在有关网站长期集中公布。同时，各级动物卫生监督机构应内设法规处（科、室、股），层层开展培训，培训到一线业务人员，系统掌握动物卫生法律法规知识，确保动物卫生监督执法落到实处。

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