政府职能转变视角下的社会服务创新

□万 筠

政府职能转变视角下的社会服务创新

□万 筠

随着市场经济的进一步深入，政府职能的转变引入了社会服务创新的要求。社会服务在我国当前社会经济发展中也扮演着越来越重要的角色，体现了我国构建服务型政府与和谐社会的内在要求。本文借鉴国外较为成熟的社会服务体系，探讨我国社会服务的发展现状与存在问题，并提出相应的解决对策和建议。

政府职能;社会服务

一、社会服务创新的理论依据

(一)社会服务的内涵

在现阶段关于社会服务的文献中，对社会服务的概念定义及区分还在继续深入分辨，因为概念界定对于一个学科的发展往往有着至关重要的作用，由于研究方向及视角不同，内涵侧重点会稍有不同，与社会服务相关的概念主要有“公共服务”和“私人服务”。

蔡汉贤主编的《社会工作辞典》中称：社会服务“旨在调适个人、家庭与团体相互间的社会关系。其过程为运用人类潜能与社会资源，协调人人适应社会环境，解决精神与物质必备条件，满足生活需要，维系生存价值，确保人性尊严，预防社会问题之发生，及促进社会之发展进步”。

社会服务是以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动。狭义上是指为改善和发展社会成员生活福利而提供的直接服务，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服务，具体到政府行为也就是指社会救济、社会保障、社会保险、社会福利。广义的社会服务包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。生产性服务指直接为物质生产提供的服务，如原材料运输、能源供应、信息传递、科技咨询、劳动力培训等;社会性服务指为整个社会正常运行与协调发展提供的服务，如公用事业、文教卫生事业、社会保障和社会管理等。

社会服务与公共服务是有区别的：公共服务主要是指公共部门为了直接满足公民基本的、具体的公共需求，生产、提供和管理公共产品及特殊私人产品，并且使用公共权力或公共资源来维护社会公平，体现公共利益。而社会服务(social service)是一个社会学的概念，广义指以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动，狭义指为改善和发展社会成员生活福利而提供的社会服务;服务的外延小于公共服务的外延，仅指针对教育、社会保障、公共医疗卫生、环境保护等社会发展项目所提供的公共服务，而公共服务除了包括社会服务外，还包括维持性服务，如国防、外交等。［1］

社会服务与私人服务也是有区别的：私人服务主要是以保障和获取自身物质利益为宗旨，以功利为原则，追求的是经济效益为根本目标。而社会服务是以服务社会，服务民众为出发点和根本目的的社会活动。但是社会服务可以包括部分的私人服务，像社区服务等，既可以解决部分的就业问题，也可以为社会服务提供更多形式的可能性和多样化。

(二)社会服务创新对于政府职能转变的意义

社会服务创新是指政府在一定历史时期内根据社会环境的需求而履行的职责和功能，它反映了政府的实质和政府活动的内容与方向。政府职能是一个历史范畴，随着社会的变化发展和人民需求重心的转变，政府职能在性质、内容、手段和方向上都会而且应当发生相应的变化。改革开放以来，我国政府职能转变取得了一定成效，但从总体上看，计划经济体制下形成的全能型政府仍在社会经济生活中发挥着主导作用。事实证明，全能型政府难以适应现代市场经济的要求。一方面，政府本身承担了太多不属于政府的职能，另一方面，政府自身职能诸如宏观调控、维护公民基本权利、提供良好的公共产品等未能发挥到最优，造成应当由政府完成的基础设施、社会保障、公用服务等“公共物品”短缺，在市场经济运行和现代社会发展的模式逐步建立的过程中，社会服务的创新必将成为必然。［3］而2004年温家宝总理在中共中央党校的一次讲话中正式把服务型政府建设提出来，给我们政府职能转变指明了新的方向［4］。在今年的两会上，创新社会管理成为人大代表、政协委员讨论的热点问题，党的十七大对社会服务的要求和强调也体现出社会服务创新对于政府职能转变和构建服务型政府的重大意义。

1.符合新公共管理理论的要求

新公共管理理论要求政府由以经济管理为重心向以社会管理和服务为重心转变。现在整个社会生活中，存在着大量的不以盈利、也不以公共利益为主的社会事务，处理这些事务，将无疑将涉及到政府与社会的关系，这就是社会服务的满足对于新公共管理理论深化的切入点。新公共管理理论以公共管理的社会价值为重点，以社会和“顾客”的期待为理想目标。［5］为实现这一目标，就要有意识地培育政府与社会各方面利益联系的中间桥梁和纽带，即大力发展和发挥社会中介组织的作用和影响力，以便更加充分全面地发挥社会服务的作用。实现政府职能的转变，要求弱化政府的经济管理职能，同时强化其社会管理和公共服务职能，这也是社会服务有利于进一步深化新公共管理理论的要义所在。

2.有利于构建完善和谐社会

在我国和谐社会建设所需的体制构建中，社会服务担当着诸多独特的社会构建功能。首先，社会服务是政府社会职能转移的促进者与主要承接者。政府的职能和功能事实上是有限的，而目前看来，社会管理与社会服务主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理势必将是日后社会发展的客观趋势。“政社分开”是前提，分工合作与共同治理是结果。实现上述目标的关键在于将政府不该管、管不了也管不好的那些社会职能和事务剥离和转移出去，交给各类NGO、NPO组织，而这些组织的主体是专业化、职业化的社会工作机构，能很好地执行这些政府移交出去的社会服务工作。其次，社会服务是第三方(非政府、非营利性的“民间组织”)发展的促进者和示范者。第三方既是提供社会服务的基本力量，也是维护社会公平和正义的纽带。综上所述，社会服务的开展不仅有利于经济环境的净化，促使经济建设更专业、更全面的发展，也有助于解决部分就业和民生问题。

3.有利于促进社会全面进步

社会服务的出现，既是社会全面进步的必然要求，又是社会全面进步的一种表现。社会服务既适应了市场经济机制正常运行、不断完善的需要，又体现了我国全面建设小康社会对提高人们思想道德素质、科技文化水平和良好社会秩序的内在要求。我国正处于社会转型的重要时期，以结构转换为核心、以带动社会体制的转化、利益的调整和观念的变化为目标的转型要求更加需要社会服务的护航与扶持。市场化将过去体现计划经济特征的由政府大包大揽的商品生产的调控、社会福利、社会保障、社会服务等回交给社会，“售后服务”、社区服务、志愿者服务等大量社会服务实践活动的先后出现与普及，不仅预示着社会服务自身独特的社会意义、价值魅力和旺盛的生命力、广阔的发展前景，而且更具有强烈的示范、辐射和带动作用。

(三)社会服务创新的现实依据

1.借鉴西方国家较为成熟的社会服务体系

1945年以后，社会服务在西方世界里已经变成了社会政策的一个组成部分。在上个世纪50年代以后的社会福利研究中，被多次变化的“社会福利”概念基本固定，分为四部分：教育、住房、收入保障和国民健康服务(NHS)。但是事实上，除了这四种社会福利，还有一种服务独立地存在与社会福利之外并持续不断地满足大众的生活需要和满意度提升，这就是社会服务。因此，社会服务并不能与其他社会福利服务项目简单混淆。以下是笔者结合中国社会科学院社会政策研究中心的学者潘屹总结出的北欧、英国两种较为成熟的社会服务模型体系：

(1)北欧社会关照服务

北欧的社会关照服务主要是一种普遍的、覆盖全体公民的综合服务。1945年以后，社会服务在西方诸多国家里已经成长为政府社会政策构架中的一个非常重要的组成部分，在金融投入、组织管理、生产程序和控制过程等诸多环节上都已经使社会服务变成了公共事业中一个独立的部分。其中最显著的成型发展是在北欧斯堪的纳维亚半岛的五个社会民主福利模式的国家里。

在社区内提供的关照服务，主要是由护理院、日托所、咨询中心等提供。这些服务包括：1)儿童家庭服务：接收、收养、抚养儿童，监督父母的抚养抚育工作，切保儿童不被侵犯，给儿童提供财力和物质帮助。2)家庭护理服务：给老年人和残疾人等提供家庭服务或帮助教育。3)日常照顾：为老人和残疾人建立俱乐部、日常诊所、老年人弱智训练中心、残疾人日常护理学校、健康中心等。4)咨询服务：建立咨询中心、家庭财产计划、年轻人医疗咨询等，给健康家访员、家庭护士、接生员、心理工作者提供家庭基础护理知识和教育。

北欧把社会关照服务看做每人都应该享有的一种权利来发展，所以北欧社会服务的一个很大的特点就是内容广泛并且覆盖全体公民。其中最有特点的当属老年之家，表1是北欧五国65岁以上的老人居住在老人之家的数字和比例。［6］

表1 1960-1993年北欧五国居住在敬老院的全部65岁以上老人绝对数字和百分比

从表1可以看出，从1960年社会福利制度建立之初到1993年的社会福利体制完善的三十多年间，北欧五个国家除了爱尔兰之外，居住在福利院和养老院的老人的平均数字大概在5%-7%之间。到了1993年，北欧五国，居住在老人之家的65岁以上的老人的比例，最高的是爱尔兰达到12%，最低的瑞典达到5%，平均达到7.2%。

(2)英国人身社会服务

英国人身社会服务的特色是他们的混合经济型服务模式。英国的社会服务部创建于1971年，其人身社会服务内容和北欧基本一样，同样包含了帮助老年人、残疾人和其亲属、儿童和年轻人、智力残疾和障碍人以及他们的家庭。通过福利之家和日托中心等主要的服务组织，帮助行为不便的人享受家庭生活和提供不同种类的社会工作服务。［6］

英国自20世纪末起，经济发展的缓慢导致了投入和产出的不平衡，于是在80年代提出了福利多元化(welfare pluralism)这一新的概念，其中包括了除政府外的其它非官方的、志愿的和私有部分的共同参与。这意味着英国社会服务的参与者具有更多分散化、多元化和非官办等特点，也能为更多的家庭和特殊群体提供更广泛更全面更适合的社会服务。

与北欧老人院由地方政府投资兴建管理不同，英国的服务机构主要由私人举办且具有以营利为目的特征。在英国，护理院展现了包括地方政府、志愿者和私人创办的多元趋势。2001年，英国由地方政府创办的护理院比例下降，志愿者办的居中，而私人创办的护理院却占到了绝大多数，其使用国家提供的老年人服务帮助的比例只有8%，低于北欧的19%的比例，但是私人提供的家庭服务几乎可以做到与政府提供的服务水平不分伯仲。表2介绍了英国护理院的多元化种类。［6］

表2 护理院的种类(2001年3月31日) 百分比

(二)国内社会服务现状及问题

在如今信息时代和知识经济时代的双重影响下，社会经济已经飞速发展到了一个“新阶段”，也使社会服务创新具备了一定的经济基础和物质条件：第一，劳动生产率大幅提高，社会财富迅猛增长，经济保持了较长时期的快速稳定发展，为社会服务的长足发展与改革创新提供了坚实的物质基础;第二，社会服务创新所需要的制度设置和组织结构也日益科学化和制度化，政府在加强横向分工、提高管理手段、管理水平和管理素质、扩大组织管理幅度方面也取得了一定成效;第三，社会服务创新所需要的特定社会条件也得到了进一步发展，改革开放30年以来，社会事业、物质文明、精神文明、政治文明建设均得到长足发展，基层民主活力不断增强，与社会主义市场经济体制相适应的中国特色社会主义法律体系的形成，也都为社会服务创新的实现提供了有利的社会基础。

但是政府职能改革的步伐才刚刚开始，社会服务创新也仍面临着巨大挑战和机遇。我们历次的机构改革中都可以看到这一点，特别是最近一次2008年开始提出并推行的“大部制”试点，这个改革一开始就表现得困难重重，这些都说明我们在政府结构功能调整方面还有很多的事情要做、还有很大的空间要调整。现阶段我国社会服务工作中存在的问题正阻碍着我国社会服务的发展：

一是，社会服务概念模糊不清，缺乏完善的社会服务体系。在我国，社会服务并没有一个明确的概念和界限范围，不同的学者对社会服务的解释也不一致，而且对社会服务没有一个统一的认识，政府对哪些该由自己承担哪些该交予非政府组织和社会组织的社会服务的界定并没有明确的界限，导致对社会服务的进一步研究出现困难。

二是，社会服务资金管理不规范，秩序混乱。社会服务所需的资金来源一方面是政府的财政拨款，另一方面是社会募捐。政府财政支出不透明导致群众对政府的不信任心理上升，而且我国实行的分税制财政管理体制要求一级政府、一级财政，分灶吃饭。在分税制条件下，各级财政有不同的支出责任和收入来源，导致各地的社会服务条件也参差不齐。目前中央在初次分配中占50%多的比重严重影响了地方社会服务的开展和落实。［9］同时社会服务资金募捐秩序混乱，缺少规范的社会服务慈善部门统一管理，加上最近出现的红十字会信任危机事件，使群众对募捐的信任值也有所怀疑和降低。

三是，社会服务专业化人才缺乏，职业化水平低，人力资源配置不合理。缺乏人才资源必然导致我国社会服务工作发展缓慢，使得社会服务工作很难高效进行。目前国内设有的社会服务专业人才培训的机构和高校比较少，社会服务专业人才培养机制不健全，职业培养教育制度欠缺。［10］在人力资源配置方面，像英国、加拿大、美国等社会服务发达的国家，地方基层政府公务员和社会服务人员的比例很大。其中加拿大整个政府系统的公共服务人员可以占到基本人口的20%，美国是15%，加上非盈利部门可以到20%。［11］因此，我国社会服务体系的建设要重新考虑人力资源的配置。

四、我国社会服务发展的对策建议

(一)明确政府基本职能，建立并完善社会服务体系

根据我国不同时期的经济发展水平，实现不同层次的社会服务功能，最大限度地发挥整合不同时期资源优势，提高社会服务效率。在经济发展水平较低时，实施较低层次的社会服务，其服务对象主要是社会弱势群体，包括老年人、残疾人、儿童、贫困者等弱势劳动能力群体，服务内容是衣、食、住、行、用基本的生活福利保障，以帮助他们提高生活基本水准和自立能力，或者恢复其生存的信心。当经济发展水平较高时实施全员的社会服务，服务内容既包括社会性服务，如社会管理、社会慈善;又包括生活性服务，如社会保障、社区服务，以促进经济社会的全面发展，改善人们的物质文化、精神生活，提高生活质量和生活满意度。［10］同时，政府要贯彻落实由以物质资本为中心的发展向以人力资本为中心的发展的深度转变，在基本职能方面发挥核心作用，明确区分“政府基本职能”和“政府非基本职能”的概念及范围，重视经济增长之外的基本住房、公共教育、公共医疗、社会保障等方面的投入。［12］

(二)调整税收结构，落实基层政府社会服务能力

据财政部2010年统计公布：从2010年1月到10月累计，全国财政收入70899.82亿元，比去年同期增加12536.02亿元，增长21.5%。其中中央本级收入37362.67亿元，增长19.3%;地方本级收入33537.15亿元，增长24.1%。在民生并不宽裕的条件下，政府财政收入增长之快可以从另一方面体现出民众所得到的社会服务与其所付出的税负不成比例，要让二者恢复平衡，就必须让各级政府的公共服务责任与其财政能力相匹配。因此改变目前失衡的中央——地方财政收入分配结构，让正规的财政收入向地方政府倾斜，以满足地方政府履行其公共服务职能的基本要求。地方财政收入得到了保障，才会切实落实社会服务的范围和力度，也能使社会服务创新得到最基本的经济支持。同时，进一步深化透明政府的“三公”支出等财政支出，提高群众对政府的信任力和满意度。

(三)整合优化人力资源，建立多样性的人才培养机制

在社会服务组织机构中，管理层要制定总体政策和目标，并且将其细化为更加具体的责任和任务，任务到人、责任到人，将工作“从决策层”落实到“具体的实施中去”，确保机构中人力资源的合理安排与优化整合。切实做到人尽其用、人尽其能，根据一线工作者的强项和弱点，合理定岗;根据各个员工所承担的工作压力和责任分配工作;同时建立激励机制，加强绩效管理和绩效考核。另外，人力资源部门应将员工与服务对象在年龄、性别、民族方面进行合理搭配，以避免出现沟通不适宜等问题。另外，在目前社会服务专业人才缺乏的情况下，鼓励社会服务人员接受学历教育，大力开展适应性培训，鼓励自学成才，新老结合，以老带新。并积极探索社会服务人才培养的长效机制，既要树立科学的人才观，又要制定明确的人才培养目标，坚持考试制度和科学竞争激励制度相结合。［11］

(四)引入市场营销理念，购买社会服务

政府向社会组织购买服务，实质上是以财政资金对参与社会服务事业的社会组织提供资助和指导。经验表明，有资质的专业NGO提供的服务，在某些救助项目上可能比政府直接提供救助服务更具有成本优势——在香港，非营利组织开展社会服务的单位成本只相当于行政成本的三分之二，且资金的使用效率较高。积极探索政府购买公益服务项目的途径，采取社会募集、项目合作等方式面向市场培育资源将是发展社会服务的必然方向。政府可采用招投标方式将部分社会救助服务以合约制方式要求中标的社会组织提供，中标机构按政府预定的要求开展工作，其服务表现受政府严密监管，并进行绩效评估。

(五)培育扶持社会组织，承载政府转移职能

目前，社会组织数量很大，但真正可以承担社会责任的甚至是承担政府转移出来的部分功能的社会组织并不是很多。所以，现阶段要培育扶持的社会组织，必然是要承载政府一部分需要转移出来的职能。［15］对于按照现行救助政策中政府很难去做或者不适合去做的事情，可以委托社会组织去“缝补”政策的缝隙，借此更好地化解社会矛盾和冲突。政府应充分发挥社会组织更贴近弱势群体的优势，加强合作，设立各类专项基金，开展适合弱势群体和特殊人群需要的公益项目，并为他们提供一系列适合的职业技能培训、心理辅导、社会融入等方面的支持，提供生活救助以及医疗、住房、教育、就业、司法等专项救助，以缩小收入差距，为构建和谐社会奠定基础。［13］

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With the further development of market economy，the transformation of government functions was required in the social service innovation.The social services play an increasingly important role in our current social and economic development，reflecting the inherent need of service-oriented government in China to build harmonious society.Borrowing ideas from the more mature foreign social service systems，the developing status of social services in China and present problems were discussed and the countermeasures and proposals were also put forward.

Innovation of Social Service Based on Transformation of Government Functions

WAN Yun(80)

D035

A

1008-8091(2012)01-0080-06

2011-12-02

北京林业大学人文学院，北京，100083

万 筠(1988- )，女，山东栖霞人，北京林业大学人文学院硕士研究生，研究方向：行政管理、应急管理。