我国民办高校治理的困境与解决途径

周江林

（上海市教育科学研究院高等教育研究所，上海200032）

近年来，随着民办高校地位在高等教育系统中地位的不断提升，我国政府采取了“恩施并举”的双重手段，相应加大了民办高校的治理力度。然而，从目前而言，治理效果并不理想。如何进一步提高治理的有效性成为困扰教育行政部门负责人、民办教育理论研究者以及奋斗在民办高校管理一线的实践者们的一大难题。因此，笔者试图从分析有效治理的内在要求出发，寻求有效治理我国民办高校的可行路径。

一、治理及民办高校治理界说

（一）治理兴起的原因

上世纪80年代，Governance被经济学家广泛应用于各种社会科学的研究中，大多数学者将其翻译成“治理”。

“治理热”的兴起有着复杂、深刻的原因。从已有文献资料可知，［1－3］国内外学者从不同角度进行了专门的探究，主要分为两个方面的原因。首先是最重要的经济原因。上世纪70年代以来，伴随着中东石油危机的爆发，西方发达国家的经济形势变得异常复杂，新自由主义经济思潮顺势取代了盛极一时的凯恩斯主义。由于新自由主义思潮过分强调市场机制的作用，在实践中也暴露出不可避免的局限性，将经济管理的天平从“政府失灵”的一个极端推向了“市场失灵”的另一个极端，从而无法实现经济学强调的帕累托最优。其次是政治的原因，即公民社会的兴起。二战后兴起的第三次科技革命浪潮，不仅为人类的生活带来了前所未有的方便，同时也产生了积极的社会变化，民主意识不断高涨，基于共同利益而形成的各种非政府组织或利益团体蓬勃发展，而这些社会组织又为公民社会的崛起作好了充分的准备，从根本上促进了西方社会管理模式的转型，政府惯常采用的集中化管理已不合时宜。

（二）治理的内涵及特征

上世纪70年代，新制度经济学家奥利弗·威廉姆森在《市场与等级制》一文中首次提出了治理结构的概念。［4］1989年世界银行将治理概念扩展到企业之外。“或许正是作为其流行的代价，不同的学者对治理的内涵提出了不同甚至是互相矛盾的见解。”［5］政治学、经济学和新公共管理学等学科视野中的治理内涵各不相同。即使在同一学科领域，由于研究的视角不同，其内涵也千差万别。据不完全统计，目前全球的研究机构和学者提出的治理定义已超过200个。［6］鉴于篇幅，在此不作详细描述。

一般来说，引用频率最高且具有代表性的是全球治理委员会给出的定义，即“治理是指各种公共的与私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程”［7］。照此定义，治理有四个特征：一是治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理过程的基础不是控制，而是协调；三是治理既涉及公共部门，也包括私人部门；四是治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。［8］

（三）民办高校治理的内涵

任何组织都离不开治理。美国教育家博耶认为，“如果大学要成为一个有效的群体，那么有效的管理便是根本”［9］。对于按照市场经济体制建立起来的民办高校，治理对其生存和发展更具决定性意义。

笔者认为，民办高校治理是指政府、学校、社会团体、市场以及学生等公私治理主体依托完善的机制来实现与公办高校共同发展格局的一种协调互动过程。具体来说，它有两方面的内涵：一是要有一个明确、科学的治理目标。这个目标就是利益相关方通过协调互动而达成的一个远景，没有这个目标，就没有治理活动。就我国民办高校治理而言，其最终目标就是要实现与公办高校的共同发展格局；二是要有一个合理、完善的治理机制。也就是说，治理目标的实现要有一系列的机制来保障，否则，治理目标就如同空中楼阁，无法真正落实。这个治理机制一方面要最大程度地吸引利益相关方的加盟，另一方面要也要对利益相关方的不当行为进行约束，使之形成合力达成治理目标，它包括外部治理机制和内部治理机制两方面。“完善的民办高校外部治理机制应包括完备的法律政策体系、科学的宏观管理体制和有效的中介组织等方面”［6］，政府、市场、社会组织和政策法规是核心；民办高校内部治理机制是“指教育机构内部设立的决策、日常行政管理和监督等机构及制度”［10］，董事会、校长、监事会和大学章程等是重点。可见，治理目标和治理机制两者是相互依存、缺一不可的。

二、当前我国民办高校治理的困境

民办高校是我国改革开放后兴起的一类新型教育机构。30多年来，我国民办高校治理已经取得了较大的成绩，走出了一条具有中国特色的民办高校治理之路。最突出的就是明确提出了一个治理目标，即公办、民办教育共同发展的格局。然而，我国民办高校治理的机制还不理想，主要体现在外部治理机制欠优化和内部治理机制不完善两个方面。

（一）外部治理机制亟待优化

1.政府角色定位不明朗。国际经验表明，政府在私立（民办）高等教育发展过程中要有合理的角色定位和责任认同。就我国民办高校而言，无论是合法身份的认定还是合理权益的保障，都需要政府的积极参与。然而，由于多方面的原因，我国政府在民办高校治理过程中经常出现越位、错位和缺位现象，角色定位摇摆不定。在与民办高校关系方面，或放任不管，或强制介入；在公共财政资助民办高校发展、保障教师与学生基本权益以及管理国有资产等方面，政府一些重要的职能部门如民政、工商、税务和国资委等也常无作为。

2.民办高等教育市场不成熟。我国民办高等教育市场虽然经营了多年，但依然不成熟，杂乱无序、恶性竞争、缺乏诚信。一方面，以公办高校为依托的独立学院的出现大大压制了民办高校的发展空间，公办高校的参与挤占了民办高校已有的市场，公办、民办高校之间的不公平竞争浮出水面；另一方面，民办高校之间的竞争也日益激烈，生源市场的瓜分渐趋白热化，一些民办高校为了招生甚至不惜铤而走险，披露虚假信息以欺骗考生、家长和社会，更重要的是民办高校毕业生就业渠道还不畅通，就业市场占有率也不尽人意。

3.社会中介组织不发达。自上世纪90年代以来，政府职能也在加快转变。为填补政府职能转变带来的“服务真空区”，一批社会中介组织迅速发展起来。在这些社会组织中，以服务高等教育尤其是服务民办高校发展的组织数量不多，相比民办高校的发展，社会中介机构的发展更显滞后。虽然建立了国家和区域性的民办教育协会、研究机构，但与民办高校的评估、认证、财产审计、信息收集与发布有关的中介组织并不发达，在全国有影响力的中介组织并不多，能充当政府与民办高校缓冲器的中介组织更是凤毛麟角。

4.法律法规体系不健全。几千年社会发展史告诉我们，一个国家最有效的社会管理工具就是法律。在民办高等教育大发展过程中，我国各级政府虽然制订了有关的法律法规，但总体而言还不太健全。一方面，法律的公正性不强，如在法人性质方面，公办高校与民办高校有着天壤之别，前者为“事业单位法人”，而后者却列入“民办非企业法人”；另一方面，法律对投资者保护不够，虽然《民办教育促进法》对产权归属问题作了相关规定，但实际很难操作，在落实法人财产权时法律依据较单薄，对投资人的利益诉求也考虑不周。

（二）内部治理机制亟待完善

1.董事会制度成“摆设”。集中体现在“三虚”：一是机构“虚设”，部分民办高校并没有设立真正的董事会，甚至还有部分高校存在自然人办学的现象；二是成员“虚构”，在产权归属尚不明朗的背景下，所谓的董事会成员大部分只是挂名，甚至还有部分存在虚假的现象；三是职能“虚化”，由决策机构退化为咨询机构，根本没有履行或无法履行董事会的七项职权。

2.校长队伍难觅“大师”。校长队伍建设一直是困扰民办高校发展的瓶颈问题，也是民办高校内部治理的关键所在。大部分民办高校校长队伍不仅存在素质良莠不齐的问题，而且很难找到“大师”级人物：一是在校长来源方面，比较倾向于曾在政府职能部门或公办高校尤其是著名高校管理层任职的人选，而忽视从民营企业或其他企业管理层中招募合适人选；二是在挑选标准方面，又往往侧重于学术知名度，而忽视管理知名度。这两种现象与民办高校的性质和定位都不匹配。

3.监督机构普遍缺位。一方面，我国现有法律法规未明确要求民办高校必须建立相应的监督机构，从目前来看，我国几乎没有民办高校建立类似于日本私立高校的监事会，设立相近的监督机构为数也不多。据调查，在45所被调查的民办高校中，单独设立了常设监督机构的学校只有8所，占比不到五分之一，而未设立监督机构的民办高校数高达37所，占八成以上。［11］另一方面，虽然我国已采取民办高校督导制度，向民办高校派驻督导员，但如何使其正确履行职能缺乏相应的保障措施。

4.大学章程流于形式。大学章程是大学的“宪法”，它对大学的办学目的、办学理念、培养目标、内部管理体制以及利益相关者的责权利划分等方面作了明确的规定，我国《教育法》等相关法律法规也有相应要求。由于我国民办高校创办的历史时期特殊，在大学章程建设方面存在两方面问题：一是少数民办高校没有大学章程，还停留在经验式或家长式管理层面，家族化管理现象比较严重，处于无章可循的状态；二是部分高校虽然制订了大学章程，但这些章程功能比较虚化，装饰色彩较重，没有得到有效执行。

三、我国民办高校的有效治理途径

针对以上困境，笔者拟提出以下有效治理我国民办高校困境的途径。

（一）优化外部治理机制

首先，要明确政府角色定位。民办高校融公益性和私益性于一体，集公共利益和私人利益于一身。这种特殊的组织属性客观上要求政府在两种不同利益面前要做到二者兼顾，不能有所偏重。因此，无论从哪种利益角度考虑，都需要政府扮演好服务型角色。在处于社会转型期的中国，这种角色定位也顺应了由管理型政府向服务型政府转变的时代趋势。具体而言，实现这种角色定位有两条路径：从个体层面而言，除了要充分保障民办高校教师和学生的切身利益得到公平、公正对待以外，还要对民办高校的投资者、创办人甚至个别高层管理者的合法正当利益加以保护，特别是在产权归属和落实法人财产权的过程中要加以注意，避免打击民间资本投资办学的积极性；从组织层面而言，一方面要建立公共财政扶持民办高校发展的机制，设立相应的基金，另一方面又要通过建立公共平台，规范民办高校的财务管理制度，监督民办高校公共财政投入资金的使用方向。

其次，要规范民办高等教育市场。在市场经济体制国家中，规范有序、公平竞争是市场的应有之义。从现阶段而言，民办高等教育的市场主要体现在生源市场和就业市场。在生源市场方面，一方面要给予民办高校自主招生的权利，允许民办高校自行确定招生计划，政府要规范现有民办高校招生的秩序，对违反招生政策的民办高校要按照有关法律法规进行严惩，以提高民办高校的社会诚信度；另一方面又要打破民办高校招生的行政区划壁垒，逐步实现所有民办高校在没有任何行政附带条件的前提下面向全国范围招收学生。另外，在目前高考生源处于下降通道的背景下，政府要严格控制新增高校尤其是民办高校的数量。在就业市场方面，一方面要做好“民”字头这篇文章，以“民”字为桥梁，加强与民营中小企业的联系，提高毕业生在民营企业中的就业率，逐步树立服务民营企业发展的办学理念；另一方面要充分利用民办高校体制外、机制活的优势，创新人才培养模式，调整学科专业结构，更新课程体系，强化以就业为导向的人才培养理念。此外，要逐步强化“以人为本”的理念，充分发挥民办高校学生思维新、动手能力强的特点，积极开展创业教育，鼓励学生自主创业。

再次，要培育社会中介组织。改革开放以来，党和政府不再将社会组织视为假想的对立面，在认识上发生了根本性转变，开始从原来的否定和怀疑转向肯定和支持，在管理方式从原来的严格管制转向培育和鼓励。在2011年公布的《国民经济和社会发展第十二个五年发展规划》中首次正式提出要“加强社会组织建设”。这意味着，社会组织发展的相关制度环境将会有较大的改善，各类社会组织也将会出现快速发展之势。对民办高等教育而言，有三类社会组织亟需加以培育和发展：第一类是集应用研究和基础研究为一体的决策咨询型科研组织，这类组织以研究民办教育发展规律、创设中国特色民办教育基本理论为主要目的，同时，为政府发展民办教育提供决策咨询，实际上就是所谓的政府教育“智库”建设；第二类是集评估和鉴定为一体的教育专业型服务组织，主要是对民办高校提供独立的评估和鉴定，以规范民办高校的办学标准，提高民办高校的办学质量；第三类是集学校和企业为一体的民办教育行业组织，主要是为民办高校之间进行信息交流提供平台，类似于民办高校之间松散性的院校联盟。当然，发展上述社会组织，必须要以独立性、科学性、专业性和平等性为原则。

最后，要完善法律法规体系。有学者认为，随着社会转型，我国治理社会的模式也从传统的政治导向性的控制模式逐渐向公共导向性的法律模式转变。［12］这意味着，在民办高校的治理过程中，法治的程度将不断提高。目前中国特色社会主义法律体系已经形成，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定。国家在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等各方面实现了有法可依。对民办高校而言，下一步的工作重点就是完善法律法规体系。当务之急就是要明确民办高校的法人属性，这是民办高校分类管理的前提，在《民法通则》未修改、《民法典》未出台之前，可试点将民办高校的法人属性定为营利法人或公益法人。同时，还要提高执法的公正性，清除各类歧视民办教育发展的政策、法规，依法保障公办高校和民办高校在一定范围内的同等待遇，缩小两者因执法不公而产生的差距。此外，在执法过程中还要依法保护投资者的切身利益，不可采取简单粗暴的做法来划分产权或落实法人财产权，对于违法的投资者也要依法加以严惩。

（二）完善内部治理机制

一是要增强董事会的功能。实践证明，发端于经济领域的董事会制度可以适用于民办高校。董事会成立的先决条件是要有明晰的产权归属。因此，产权的明晰是民办高校董事会避免“三虚”的有效措施之一。对于以公益性为主的民办高校而言，设立董事会的目的应该是分享民办高校的控制权，杜绝家族化管理和内部人控制，使股权多元化和分散化，保护利益相关者的切身利益。针对现阶段我国民办高校董事会存在的问题，要增强董事会的功能，避免机构的“虚设”和功能的“虚化”，将是否设立董事会作为民办高校评估的重要检测指标。在强化董事会制度方面，建立股东代表诉讼机制和信息披露机制，在董事会下设执行委员会、审计委员会、报酬委员会和提名委员会等专门委员会，此外，还可以尝试引进独立董事制度，使独立董事既“独立”于普通董事，又“懂”民办教育发展规律。

二是要打造职业化校长队伍。香港科技大学首创校长吴家玮曾说过：“一所大学要办得好，起点必须高。最初的参与者最为关键。一流的人带来的是一流人，二流的人带来的是三流的人，三流的人带来的是上不了流的人。”［13］民办高校校长的重要性由此可见一斑，甚至可以说，校长就是一面旗帜。清华大学老校长梅贻琦也有句名言：“所谓大学者，非谓有大楼之谓也，有大师之谓也。”［14］在当前背景下理解，大师不仅仅局限于学术大师，也包括管理大师。民办高校办得好坏，在很大程度上并不取决于校长是否是学术大师，而是取决于校长是否有卓越的管理才能。因此，在打造民办高校校长队伍时，除了要提高素质、改善年龄结构与知识结构以及提高准入标准等常规性对策外，重点是要仿照公司CEO的做法，构建职业化校长队伍。这就要求，一方面，要加强现有校长队伍的培训，特别是要加强在先进管理理念以及民办教育基本理论等方面的学习；另一方面，在挑选新校长时，要解放思想，开拓视野，不能将眼光仅锁定在那些名校的管理层或行政部门的负责人身上，而是要将目光投向优秀企业（包括民营企业）的高管们，如果国内没有合适的人选，也可去海外招聘。

三是要健全监督体系。健全完善民办高校监督体系，切实加强民办高校校内监督，是民办高校实现民主管理的关键。鉴于我国民办高校发展历史较短但发展速度较快的特殊情况，监督体系还不太健全，监督机构也经常缺位。在民办高校由外延扩张转向内涵建设之际，健全监督体系以实现民办高校持续健康发展已迫在眉睫。为此笔者建议：第一，要在校内实行校长问责制，加强对校长以及执行机构的监督；第二，要健全教职工代表大会制度，建立广大教职工以及学生的利益诉求机制；第三，既要设立监事会，加强对校董事会的监督，又要处理监事会与独立董事之间的职能分工，避免交叉重叠；第四，要加强民办高校党组织建设，保证民办高校社会主义办学方向；第五，要完善督导员制度，充分发挥督导员独立监导的职能，逐步形成督导员队伍轮换机制。

四是要完善大学章程。加强大学章程建设是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出的要求，也是依法治理民办高校的表现，其目的是要构建现代大学制度。民办高校要通过大学章程的建设，构建决策权、执行权和监督权既相互独立又彼此制约的制衡机制，这也是检验民办高校内部治理机制是否有效的重要标志。因此，民办高校在制订章程时，要结合学校的历史传统、办学特点等校情，在制订过程中公开透明，广泛听取教职员工的意见和建议，最大程度地争取校内各方的认同。此外，大学章程不只重在建设，更要重在执行，在具体实施过程中要建立合理的申诉与仲裁机制，充分保障校内各方的利益均衡。

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